Pubblicato il 31/07/2025

N. 06769/2025REG.PROV.COLL.

N. 04867/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4867 del 2022, proposto da NS Di CA, rappresentato e difeso dagli avvocati Eduardo Romano e Alessandro Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trentola Ducenta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Iossa e Danilo Finaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Danilo Finaldi in Napoli, corso Umberto I, n. 75;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 7391/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trentola Ducenta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Eduardo Romano e Finaldi Danilo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’appellante acquistò, con atto notarile del 6 maggio 1993, un terreno di mq 585 circa nel comune di Trentola Ducenta, alla via Bovaro, oltre alla comproprietà di ulteriori due fondi confinanti. In virtù di concessione edilizia n. 33 del 16 maggio 2002, il ricorrente fu autorizzato a costruire sul terreno di proprietà un fabbricato per civili abitazioni, con alla base volumi destinati ad attività commerciali (pian terreno). In seguito, in virtù di permesso di costruire in sanatoria n. 71 del 23 giugno 2009, rilasciato ai sensi dell’art. 36 d.p.r. 380/2001, fu autorizzato ad ampliare i locali interrati (S/1) ed a realizzare un locale tecnico al piano terreno.

L’amministrazione comunale ha tuttavia riscontrato una situazione dei luoghi parzialmente difforme rispetto al contenuto dei precedenti titoli edilizi e, pertanto, con ordinanza n. 263 del 15 dicembre 2016, ha ingiunto, da un lato, la demolizione delle asserite difformità e, dall’altro, il ripristino integrale dello stato dei luoghi.

Avverso siffatto provvedimento, il ricorrente ha proposto ricorso innanzi al TAR della Campania.

In seguito, con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 9 giugno 2017, ha impugnato il provvedimento prot. n. 4591 del 11 aprile 2017 col quale l’amministrazione comunale di Trentola Ducenta revocava il certificato di agibilità dei locali.

Dopodiché, in pendenza del contenzioso, il Comune di Trentola Ducenta ha notificato al ricorrente l’ordinanza n. 14 del 9 aprile 2018, prot. n. 4730/2018, comunicata a mezzo raccomandata il successivo 19, con la quale il Responsabile dell'Ufficio Urbanistica intimava – in applicazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.p.r. 380/2001 - il pagamento della complessiva somma di € 19.117,50, “quale sanzione amministrativa pecuniaria”, irrogata secondo il menzionato Regolamento approvato con deliberazione della Commissione straordinaria n. 27 dell’8 febbraio 2018. Anche il prefato provvedimento è stato gravato dal ricorrente con ulteriori motivi aggiunti.

2.- L’adito Tribunale ha rigettato il ricorso introduttivo e il secondo ricorso per motivi aggiunti; ha dichiarato improcedibile il primo ricorso per motivi aggiunti; ha infine condannato il ricorrente al pagamento, in favore del comune di Trentola Ducenta, delle spese del giudizio, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

3.- Nel censurare la sentenza, l’appellante ha riproposto le originarie censure, così sostanzialmente devolvendo alla odierna cognizione l’intera materia del contendere.

4.- Ha resistito il Comune di Trentola Ducenta.

5.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

6.- Alla udienza straordinaria del 4 giugno 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

7.- L’appello è infondato.

8.- È in particolare infondato il primo motivo con cui il ricorrente sostiene che la sentenza sarebbe erronea, innanzitutto, in quanto “ a fronte della insussistenza (come pure si chiarirà infra) di un approdo unico e/o vincolato la comunicazione de qua non avrebbe potuto essere validamente tralasciata, atteso che avrebbe favorito la interlocuzione preliminare e concertata (quanto meno in contradditorio) tra l’Amministrazione ed il soggetto destinatario dei provvedimenti (plurimi possibili) che la stessa avrebbe potuto emettere ”.

Sulla base dell’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, infatti, è legittima l'ordinanza di demolizione di un’opera abusiva non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, previsto dall'art. 7 L. n. 241/1990, atteso che, da un lato, l'obbligo di comunicazione non è ravvisabile nelle ipotesi di attività vincolata, tra le quali rientra quella di contrasto agli abusi edilizi, e, dall'altro, come chiarito dall'art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, l'omissione non comporta conseguenze nel caso in cui, come quello che qui ricorre, il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, posto che il sopralluogo effettuato ha consentito di accertare che l'unità posta al piano terra, destinata a locale commerciale, risulta modificata prospetticamente lungo i lati est ed ovest, dove, in luogo di alcuni balconi, sono stati realizzati delle superfici utili e volumi.

9.- È poi infondato anche il secondo motivo, teso a sostenere che le opere abusive realizzate sarebbero assoggettabili a S.C.I.A., e quindi soltanto alla sanzione pecuniaria, ma non a quella della demolizione prevista ex art. 31 d.P.R. 380/2001.

Dal provvedimento impugnato, oltre che dalla relazione versata in atti, emerge che “ l'unità posta al piano terra, destinata a locale commerciale risulta modificata, prospetticamente lungo i lati est ed ovest dove, in luogo di alcuni balconi, sono stati realizzati delle superfici utili e volumi. Nello specifico, lungo il lato est, il locale si amplia fino al confine con la strada di via Severino, mentre la restante parte del fabbricato rientra dal confine di mt. 1,30 circa; è stata riscontrata la presenza di una abitazione scaturita dalla fusione del locale tecnico con una parte del locale destinato ad attività commerciale. La predetta abitazione ha una superficie di mq. 127,45 e di mc 376; … IS ... lungo il lato nord risultano ancora esistenti n. 2 scalini realizzati in difformità dal PDC 71/09 ”.

Le opere abusive consistono dunque in interventi eseguiti dal ricorrente in difformità dai titoli abilitativi e con variazioni essenziali ex artt. 31-32 T.U. Edilizia, che hanno comportato un aumento di superficie utile e di volumetria, oltre che di un mutamento di destinazione d'uso da locale tecnico e attività commerciale in abitazione, con conseguente variazione degli standard previsti dal D.M. 1444/1968.

10.- Neppure coglie nel segno il terzo motivo di appello, che torna ad appuntarsi sul contenuto della motivazione e sulla tutela dell’affidamento.

Anzitutto, l’ordinanza di demolizione non necessita di una particolare motivazione, al contrario doverosa per il caso di esercizio del potere di autotutela, qui non ricorrente, essendo sufficiente che il provvedimento ingiuntivo si limiti a descrivere, come puntualmente ha fatto, le opere contestate e le norme violate, le quali quindi giustificano l’applicazione della sanzione prevista dalla legge per il tipo di intervento abusivo contestato.

Questo principio non soffre eccezioni nemmeno qualora il relativo potere sia stato esercitato dopo lungo tempo dalla commissione dell'illecito. L’abuso edilizio realizza, infatti, un illecito permanente che cessa solo con la rimozione delle opere realizzate in assenza di titolo o in sua difformità; pertanto, occorre concludere, il provvedimento sanzionatorio interviene sempre su una situazione antigiuridica attuale.

Né il tempo trascorso dall'epoca di realizzazione del manufatto può comportare deviazioni dalla doverosità dell'intervento repressivo o fondare alcun legittimo affidamento in capo ai proprietari (Consiglio di Stato, sez. II, 01/06/2023, n. 5416; Consiglio di Stato, sez. VI, 23/01/2024, n. 729; Consiglio di Stato, sez. II, 08/02/2024, n. 1297).

11.- Ancora infondato è il motivo che ripropone la censura della incompetenza della Commissione Straordinaria del Comune di Trentola Ducenta in relazione alla adozione della Deliberazione n. 27 dell’8 febbraio 2018.

In particolare, secondo l’appellante, “ Il Tribunale non ha adeguatamente approfondito e valorizzato, sul punto, che il Decreto Legislativo n. 267/2000 (T.U.E.L.) all’art. 42 rubricato “Attribuzioni del Consiglio”, comma 2 lett. a), prevede specificamente che la competenza ad adottare un regolamento, spetta al Consiglio Comunale e non invece alla Giunta, cui la C.S. ha inteso sostituirsi nella fattispecie concreta, con la conseguenza che il Collegio avrebbe dovuto necessariamente constatare la palese illegittimità del Regolamento medesimo, disciplinante specifici criteri per la determinazione ed irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie agli autori di abusi edilizi, che costituiva, come è ben evidente, il prius logico-giuridico della Ordinanza Ingiunzione n. 14/2018 di pagamento delle somme, determinate proprio in applicazione (dichiarata) del Regolamento medesimo ”.

La censura non può essere condivisa in quanto con d.P.R. 11 maggio 2016 alla Commissione Straordinaria sono state conferite “ fino all’insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al sindaco nonché ogni potere ed incarico connesso alle medesime cariche ” (cfr. art. 2 del citato D.P.R.), in applicazione degli artt. 143 e 144 del T.U.E.L.. In particolare, il comma 1 del prefato art. 144 ha previsto che “Con il decreto di scioglimento di cui all'articolo 143 è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell'ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso. La commissione è composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile”.

Va poi aggiunto che il Decreto Ministeriale 28 luglio 1995, all’art. 1, ha previsto che “1. Le sedute della commissione straordinaria incaricata della gestione dell'ente a norma dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito nella legge 22 luglio 1991, n. 221, sono convocate e presiedute dal componente più anziano per età. 2. Le delibere aventi ad oggetto gli statuti delle aziende speciali, i regolamenti, l'ordinamento degli uffici e dei servizi, nonché le delibere previste dall'art. 32, lettere b), c), d), e), f), g), h), i), l), m), n), e successive modificazioni, e dalle corrispondenti norme sull'ordinamento degli enti locali delle regioni a statuto speciale, sono adottate dall'intero collegio a maggioranza. 3. Per le altre deliberazioni è sufficiente la presenza di due componenti, sempre che vi sia il voto favorevole di entrambi”.

Alcun rilievo può avere il fatto che sul frontespizio di detta delibera sono richiamati i poteri della Giunta comunale, in quanto trattasi al più di un mero errore materiale che non inficia in nessun modo la legittimità di tale delibera e la competenza della Commissione Straordinaria ad adottare tale delibera, tanto più che nell’approvazione di detta delibera n. 27 hanno partecipato tutti e tre i componenti della Commissione Straordinaria ed è stata approvata da tutti e tre i componenti, quindi all’unanimità, come richiesto nell’esercizio dei poteri del Consiglio comunale.

Infine, il Consiglio di Stato ha enunciato il principio che “Ai sensi dell'art. 144 TUEL, la Commissione Straordinaria per la gestione dell'Ente esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto di scioglimento. L'art. 144 TUEL costituisce norma speciale regolante i poteri delle Commissioni straordinarie, con la conseguenza che le previsioni in esso contenute anche relativamente al contenuto e alla durata dei poteri delle Commissioni stesse prevalgono sulle previsioni delle norme che disciplinano sul piano generale il funzionamento degli organi degli Enti locali […] Inoltre, le previsioni di cui all'art. 144 comma 1 del T.U.E.L., in quanto regolanti i poteri e la durata in carica delle Commissioni Straordinarie rivestono natura speciale rispetto a quanto stabilito in via generale al capo I del titolo III del T.U.E.L. per gli organi cd. ordinari dell'Ente locale, con conseguente inapplicabilità al caso di specie della disposizione di cui all'art. 38 comma 5 del D.Lgs. n. 267 del 2000, regolante per l'appunto i poteri del Consiglio Comunale in composizione ordinaria” (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 24/09/2024, n. 7756).

12.- Infine infondata è la censura che torna ad insistere sulla applicazione retroattiva della sanzione ex art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001 e sulla sua ingiusta e sproporzionata quantificazione.

Con riguardo al primo profilo, va anzitutto rimarcato che la fonte dell’ordinanza ingiuntiva è da rinvenirsi nell’art. 31, comma 4 bis del D.P.R. n. 380/2001: il suddetto comma è stato introdotto dall’art. 17, comma 1, lett. qbis, del D.L. 133/2014, in sede di conversione nella L. n. 164/2014. La modifica legislativa è intervenuta dunque l’11 novembre 2014, in fase di conversione del decreto legge 133/2014 nella Legge n. 164/2014; l’ordinanza di demolizione n. 263 è datata 15 dicembre 2016 e il presupposto verbale di accertamento dell’inottemperanza risale al 7 novembre 2017 (prot. n. 3081/17/ed.). Inoltre, nel caso in esame, il termine di novanta giorni assegnato per ottemperare all’ingiunzione a demolire è spirato oltre due anni dopo l’introduzione della sanzione pecuniaria di cui alla menzionata Legge n. 164 dell’11 novembre 2014.

Tale essendo la base normativa applicabile, non è quindi decisivo il richiamo dell’appellante al regolamento comunale approvato con deliberazione n. 27 dell’8 febbraio 2018, con il quale sono stati forniti solo gli indirizzi di massima e adottati i criteri operativi ai quali gli uffici competenti debbono attenersi, in conseguenza di abusi edilizi, per irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie, determinare le somme da corrispondere a titolo di oblazione, per l’accertata inottemperanza all’ordine di demolizione.

Con riferimento invece alla misura della sanzione, va rilevato che l’ordinanza n. 14 del 9 aprile 2018 è stata emessa con adeguata ed esaustiva motivazione, all’esito di un’attività istruttoria con determinazione dell’importo, avuto riguardo alla tipologia, alle dimensioni ed alle caratteristiche delle opere edilizie abusive e degli indirizzi operativi forniti agli Uffici comunali con la nota delibera n. 27 dell’8 febbraio 2018 della Commissione Straordinaria, tenuto conto della sua specifica funzione ripristinatoria.

13.- In definitiva, per le suesposte considerazioni, l’appello va respinto.

14.- Le spese del giudizio sono liquidate secondo la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna l’appellante a rifondere in favore del Comune appellato le spese del giudizio, che si liquidano in complessivi euro 3.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO