Pubblicato il 15/01/2025

N. 00297/2025REG.PROV.COLL.

N. 05366/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5366 del 2021, proposto dalla Edilnasca S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Felice Ingravalle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Barletta, la Commissione locale per il paesaggio del Comune di Barletta - Settore piani e programmi urbani, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, la Soprintendenza belle arti e paesaggio per le Province di Bari, Barletta-Andria-Trani e Foggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;
il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Puglia, Sezione Terza, n. 1544 del 2 dicembre 2020, resa tra le parti, concernente un diniego di condono edilizio.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato Massimo Felice Ingravalle;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Puglia, la Società Edilnasca S.r.l. aveva chiesto quanto segue:

- con ricorso principale:

a ) l’annullamento del parere paesaggistico sfavorevole espresso dalla Commissione Locale per il Paesaggio del Comune di Barletta del 24 maggio 2015, relativo all’accertamento di compatibilità paesaggistica riferito ad una domanda di condono edilizio ex lege 47/85 di un’opera edilizia realizzata alla Contrada “Contufo” di Barletta, sul suolo in Catasto terreni al fg. 105, p.lle 975 (ex n. 208/b), 208 (ex n. 208/a);

b ) l’accertamento del diritto della società ricorrente al rilascio del permesso di costruire in sanatoria dell’opera edilizia realizzata alla Contrada “Contufo” di Barletta, sul suolo in Catasto terreni al fg. 105, p.lle 975 (ex n. 208/b), 208 (ex n. 208/a).

- con motivi aggiunti depositati il 19.5.2017:

c ) l’annullamento del provvedimento emesso dal Comune di Barletta, Settore Edilizia, in data 22 febbraio 2017, a firma del Dirigente, con il quale è stata rigettata la domanda di condono edilizio ex lege 47/85, proposta in data 2 aprile 1986, progressivo n. 57424011, relativa ad un’opera edilizia realizzata alla Contrada “Contufo” di Barletta, sul suolo in Catasto terreni al fg. 105, p.lle 975 (ex 11. 208/b), 208 (ex n.208/a), del parere espresso dalla Soprintendenza per i Beni Culturali di Bari del 18 settembre 2015, prot. n. 3572, sfavorevole all’accoglimento della domanda di condono avanzata dalla società, relativa ad un’opera edilizia realizzata alia Contrada “Contufo” di Barletta, sul suolo in Catasto terreni al fg. 105, p.lle 975 (ex n.208/b), 208 (ex n. 208/a);

d ) l’accertamento del diritto della società ricorrente al rilascio del permesso di costruire in sanatoria dell'opera edilizia realizzata alla Contrada “Contufo” di Barletta, sul suolo in Catasto terreni al fg.105, p.lle 975 (ex 11. 208/b), 208 (ex n. 208/a).

2. A sostegno dell’impugnativa aveva dedotto quanto segue.

Premesso che la costruzione oggetto di causa sarebbe stata trasferita a parte ricorrente dal giudice dell’esecuzione immobiliare del Tribunale di Trani, con decreto del dicembre 2013, il quale dà atto del regolare accatastamento dell’opera e della presentazione presso il Comune di Barletta della domanda di condono edilizio, la ricorrente ha sostenuto di aver esercitato la facoltà di sanare l’abuso predetto, presentando istanza di condono del 5.2.2014 nella qualità di nuova proprietaria, corredata dalla documentazione necessaria ai fini del rilascio del titolo edilizio in sanatoria, alla quale, tuttavia la Commissione Locale per il Paesaggio ha espresso tardivamente parere negativo. Con nota del 2 aprile 2015, prot. n. 17761, la società ricorrente ha avuto conoscenza della richiesta da parte del Comune di Barletta del parere di competenza del Ministero per i beni e le attività culturali, nonché degli esiti del parere negativo espresso dalla Commissione locale per il paesaggio. In data 30 novembre 2015 perveniva all’originaria ricorrente nota del Comune di Barletta del 4 novembre 2015, prot. n. 63411, con la quale il Responsabile Unico Delegato al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche comunicava al Dirigente del Settore Edilizia Pubblica e Privata del Comune di Barletta il parere della Soprintendenza per i beni culturali di Bari contrario al rilascio del condono edilizio. Successivamente, previa comunicazione dei motivi ostativi, alla quale faceva seguito la presentazione di osservazioni, il Comune di Barletta ha definitivamente denegato la richiesta di condono edilizio con provvedimento del 22.02.2017.

L’odierna appellante ha dedotto l’illegittimità del parere negativo della locale Commissione paesaggistica (impugnato con il ricorso introduttivo), sia per carenza di motivazione, sia in quanto espresso tardivamente, quando cioè il provvedimento di assenso si sarebbe formato per silentium ai sensi dell’art. 32 L. 47/85. Ciò dovrebbe comportare l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 35 della L. 47/85, siccome, in presenza di parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo, la domanda di condono avrebbe dovuto essere scrutinata entro 24 mesi dalla sua presentazione, con conseguente formazione del titolo assentivo tacito.

L’originaria ricorrente ha contestato, quindi, l’illegittimità del parere negativo della Soprintendenza ritenendo sussistere nella fattispecie la competenza esclusiva dell’Amministrazione civica in ordine alla tutela del vincolo paesaggistico previsto dall’art. 51, comma 1, lett. f), della LR 56/80.

Inoltre, l’originaria ricorrente ha ritenuto che il diniego di condono fosse viziato in quanto il Comune di Barletta si sarebbe supinamente attenuto ai pareri negativi omettendo la necessaria valutazione circa l’effettiva compromissione del paesaggio, senza esaminare le osservazioni presentate ex art. 10 bis L. 241/90, e comunque operando in violazione dell’art. 1, comma 10, della L. 449/1997.

Infine, i provvedimenti gravati sarebbero affetti da evidente disparità di trattamento con riferimento ad altra opera edilizia che l’Amministrazione avrebbe consentito nella stessa zona su cui sorge il manufatto assegnato alla società ricorrente.

3. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale amministrativo ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto che:

- deve applicarsi alla fattispecie in esame l’art. 32 L. 47/85 nel testo vigente dal 26.11.2003, il quale prevede che “ fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto ”. Deve pertanto escludersi – a giudizio del T.a.r. – la dedotta formazione del silenzio assenso. Peraltro, il parere tardivo della Commissione Locale per il Paesaggio, rilasciato in data 24.3.2015 in riferimento all’istanza del 5.2.2014, costituisce, in realtà, atto confermativo del provvedimento tacito negativo, che, difatti, correttamente parte ricorrente ha impugnato;

- trattandosi di abuso edilizio realizzato in area soggetta a vincolo, non è applicabile l’art. 35 comma 19 L. 47/85 che, infatti, subordina la decorrenza del termine di 24 mesi per la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio al rilascio del parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo stesso;

- non può escludersi la competenza della Soprintendenza, traendo la stessa fondamento, ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/04, dalla incontestata esistenza del vincolo paesaggistico sui territori costieri, nei quali l’immobile di cui è causa ricade. Il diniego comunale di sanatoria, costituirebbe, dunque, in ragione del regime vincolistico gravante sull’area, atto dovuto e, come tale, sottratto alle censure formulate da parte ricorrente.

5. Avverso tale pronuncia la Società Edilnasca S.r.l. ha interposto appello, notificato il 1/06/2021 e depositato il 10/06/2021, lamentando, attraverso quattro complessi motivi di gravame (pagine 8-20) ai quali ha fatto seguito la reiterazione dei motivi di primo grado, quanto di seguito sintetizzato:

I) avrebbe errato il Tribunale nell’omettere di pronunciarsi sul primo motivo di impugnazione del ricorso principale, violando il principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato. Con esso l’appellante eccepiva l’illegittimità del gravato parere negativo della Commissione Locale per il Paesaggio, la quale ometteva una valutazione della compatibilità del manufatto con l’ambiente circostante, trattandosi di zona ormai ampiamente edificata; l’appellante ha rilevato che, in posizione ancor più vicina al mare, a confine con il manufatto acquistato dalla Edilnasca S.r.l., vi sarebbero altri manufatti di maggiori dimensioni, che avrebbero ormai compromesso il territorio; elemento non preso in considerazione dall’impugnata valutazione;

I.1.) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere applicabile la novellata formulazione dell’art. 32 L. 47/85; l’appellante ha ritenuto, infatti, che nel caso di specie dovrebbe trovare applicazione, ratione temporis , la previgente norma idonea a consentire la formazione per silentium dell’autorizzazione paesistica, in quanto l’iter procedurale della domanda di condono sarebbe quello dettato dalla l. n. 47/1985 ed è con riferimento a detta istanza presentata nel 1986 che, a parere dell’appellante, andrebbe valutata la tardività del parere della Commissione locale per il paesaggio;

II) avrebbe errato il Tribunale nel non tener di conto del parere favorevole formatosi per silentium; l’appellante ha evidenziato, infatti, come la domanda di condono sia stata presentata nel 1986 e che, dunque, il procedimento avrebbe dovuto essere concluso nel 1988, oppure, in caso di vincolo, entro 24 mesi dall’emissione del parere dell’Ente preposto alla tutela del vincolo; parere che dovrebbe essere richiesto all’Ente preposto alla tutela del vincolo nello stesso termine di 24 mesi; nel caso di specie, invece, il Comune di Barletta avrebbe acquisito il parere della Soprintendenza soltanto a distanza di 29 anni dalla domanda di condono ed il relativo rigetto sarebbe avvenuto 31 anni dopo la sua presentazione;

III) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere competente la Soprintendenza per i Beni Culturali di Bari; difatti, l’appellante ha osservato come, per effetto delle disposizioni normative regionali, l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico di cui alla lett. f) dell’art. 51 della L.R. Puglia n. 56/80, sarebbe lo stesso Comune di Barletta che ha istituito la Commissione Locale per il Paesaggio, la quale - adita tardivamente nel caso di specie - ha reso il parere ex art. 32 legge 47/85 impugnato con il ricorso principale per le ragioni illustrate;

IV) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere legittimo il diniego alla domanda di condono prospettato dall’Amministrazione comunale, avendo la stessa recepito – a detta dell’appellante – acriticamente il parere della Commissione Locale per il Paesaggio, così come il parere della Soprintendenza per i Beni Culturali, che non si sarebbero espressi sulla compatibilità ambientale ma avrebbero semplicemente dedotto l’esistenza del vincolo, senza operare alcuna valutazione sulla compromissione o meno del paesaggio, in funzione della presenza del manufatto che si intende condonare.

IV.1.) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere legittimo il diniego a seguito della mancata motivazione, da parte del Comune, circa le ragioni che lo avevano indotto al mancato accoglimento. In particolare, sarebbe rimasta incontestata la circostanza che “ in posizione ancor più vicina al mare, a confine con il manufatto acquistato dalla Edilnasca srl, vi sono altri, e non pochi, manufatti anche di maggiori dimensioni, che hanno ormai compromesso il territorio ”; pertanto, a seguito delle controdeduzioni della Edilnasca S.r.l., secondo le quali nel parere negativo si sarebbe dovuto motivare le ragioni per cui non è possibile condonare l’immobile de quo , in presenza di una zona ampiamente edificata, l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto integrare la motivazione del provvedimento finale con le argomentazioni finalizzate a confutare la fondatezza delle osservazioni formulate dalla Edilnasca S.r.l. nell’ambito del contraddittorio; l’aver omesso la motivazione del mancato accoglimento di tali osservazioni nel provvedimento finale costituirebbe violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 19 luglio 2021 il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio.

8. In data 30 ottobre 2024 parte appellante ha depositato memoria conclusionale al fine di insistere per l’accoglimento del gravame, lamentando un deficit istruttorio nel parere della Commissione Locale per il Paesaggio, nonché l’omessa pronuncia sul punto da parte del T.a.r. Parte appellante ribadisce la presunta tardività del parere della Commissione Locale per il Paesaggio nonché la presunta illegittima applicazione dell’art. 35 l. n. 47/1985. Infine, argomenta circa la mancata applicazione dell’art. 10 bis l.n. 241/1990 in atti e circa la valutazione in sentenza di tale deficit istruttorio.

9. La causa, chiamata per la discussione alla udienza pubblica svoltasi con modalità telematica del 4 dicembre 2024, è stata ivi trattenuta in decisione. Nel corso della discussione l’appellante ha evidenziato che la data alla quale ancorare l’istanza di condono è quella del 2 aprile 1986 e pertanto si sarebbe formato il silenzio assenso una volta trascorso un lasso temporale pari a due anni.

10. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare del tutto infondato.

10.1. Deve in primis evidenziarsi che l’omesso esame del primo motivo, in questa sede riproposto, non inficia ex se la sentenza imponendosi soltanto la disamina in questa sede di appello di tale deduzione, con la quale si lamentava che la Commissione Locale per il Paesaggio aveva omesso la valutazione della compatibilità del manufatto con l’ambiente circostante, trattandosi di zona ormai ampiamente edificata. Tale deduzione risulta sovrapponibile a quella di cui al quarto motivo e per la cui disamina valgono le considerazioni rese con riferimento a tale deduzione (vedi infra § 10.4) alle quali quindi si fa rinvio.

10.2. Diviene così decisivo verificare, alla luce di quanto dedotto col secondo motivo, se il manufatto doveva intendersi sanato per effetto dell’istanza di sanatoria del 1986 e per la quale, a parere dell’Ufficio, sarebbe intervenuto il silenzio diniego invece che il silenzio accoglimento, come assume parte appellante.

Il motivo è infondato sebbene la disciplina di riferimento, come riportata nel suo tratto testuale nella sentenza impugnata, di cui all’art. 32 l.n. 47/85 nella formulazione vigente al momento di presentazione della prima domanda di condono (02.04.1986) statuiva che “ Fatte salve le fattispecie previste dall'art. 33, il rilascio della concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a vincolo, è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle amministrazioni suddette entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, esso s'intende reso in senso favorevole” .

E’ pur vero quindi che la vecchia disciplina discorreva di silenzio accoglimento, come si deduce da parte appellante, ma il provvedimento odiernamente impugnato concerne la nuova domanda di sanatoria risalente al 2014, come tale sottoposta al nuovo regime che discorre di silenzio rigetto. La norma infatti così statuisce: “ Fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto .”. Da tanto deriva l’infondatezza del motivo in esame.

10.3. Privo di fondamento è anche il terzo motivo, col quale si invoca l’applicazione dell’art. 1 della Legge Regionale Pugliese 15 marzo 1996 n. 5, con conseguente formazione di parere tacito da considerarsi favorevole della Commissione locale per il Paesaggio. La tesi espressa da parte appellante, secondo cui la Soprintendenza sarebbe priva di competenza non può essere condivisa già solo per la rilevata collocazione temporale della domanda condonistica, come detto risultante al 2014 e pertanto ad epoca successiva all’introduzione della normativa di riferimento che, in base alle stesse deduzioni di parte appellante, sarebbe da identificarsi nel “ d.lgs. n. 42/2004 ” (vedi appello, pag. 15).

10.4. Con il quarto mezzo di gravame, parte appellante ripropone, altresì, quanto dedotto in prime cure a proposito della pretesa violazione dell’art.1, comma 10, l. n. 449/1997, in quanto l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto verificare in concreto la compatibilità dell’opera con il vincolo paesaggistico insistente sull’area, e della violazione dell’art. 10 bis l.n. 241/90, non avendo fornito alcuna motivazione a sostegno del mancato accoglimento delle osservazioni rese in sede endoprocedimentale.

Premesso che anche in tal caso la eventuale mancata disamina di tale ultimo specifico rilievo, segnalata col gravame in esame, non preclude a questo giudice di provvedere per la prima volta a tale incombenza in sede di appello, si deve ravvisare l’infondatezza di entrambi i profili di censura.

Vale al riguardo valorizzare il preciso quadro motivazionale che connota il provvedimento sfavorevole della Commissione Locale per il Paesaggio, in quanto:

- viene innanzitutto preso atto della precisa consistenza del manufatto, descritto quale “ unità immobiliare della superficie utile di m2 100,83, destinata ad abitazione, dell'altezza di 3,20 m oltre al parapetto soprastante 0,9 m. L'unità immobiliare presenta un'antistante veranda/portico di m2 22,08 ed un vano lavanderia della superficie utileì di m2 23,49 posto a sud del manufatto principale di altezza pari a 2,35 m. ”;

- viene esattamente preso atto, rispetto alla rispondenza al PPTR, che “ L’opera oggetto di autorizzazione rientra nell’Ambito paesaggistico “La Puglia Centrale”, Figura territoriale “La Piana olivicola del nord barese” e ricade nel Bene Paesaggistico “Territori costieri”, oltre a trovarsi ad una distanza inferiore a 100 m dalla linea di costa ”;

Da tale assetto motivazionale, seppur connotato da un tratto lessicale particolarmente sintetico, consente di inferire che l’Amministrazione ha verificato in concreto la compatibilità dell’intervento con il vincolo impresso sull’area evidenziando sia la consistenza planovolumetrica e quindi materiale dell’intervento edilizio sia la particolare incidenza ostativa del vincolo paesaggistico sull’area in considerazione della sua collocazione rispetto alla linea di costa.

Da tanto deriva l’infondatezza sia del primo profilo censorio, connesso al lamentato difetto motivazionale, sia del secondo, correlato alla mancata esplicitazione delle ragioni che hanno indotto a superare le considerazioni formulate dalla società ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/90, a seguito del preavviso di diniego.

Sottolinea parte appellante che, in sede endoprocedimentale, aveva evidenziato che “ in posizione ancor più vicina al mare, a confine con il manufatto acquistato dalla Edilnasca srl, vi sono altri, e non pochi, manufatti anche di maggiori dimensioni, che hanno ormai compromesso il territorio ”.

Non ignora il Collegio il consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui “ l’istituto del preavviso di rigetto, di cui all’art. 10-bis l. n. 241/1990, stante la sua portata generale, si applica anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, conseguentemente deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego dell'istanza di permesso in sanatoria nel caso in cui non sia stata inviata la comunicazione di preavviso di rigetto ” (cfr. Cons Stato, sez. VI, 3 aprile 2024, n.3050).

Nel caso di specie, tuttavia, le considerazioni poste a base dal provvedimento impugnato in prime cure denotano l’evidente ed oggettiva irrilevanza di quanto evidenziato da parte appellante in sede endoprocedimentale, dovendosi ribadire che anche in tali casi trova applicazione l’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990, secondo cui il mancato preavviso di diniego non produce effetti vizianti ove l'Amministrazione non avrebbe comunque potuto emanare provvedimenti diversi da quelli in concreto adottati (Cons. Stato, sez. VI, 28 aprile 2023, n.4278).

11. Tanto premesso, il gravame deve respinto.

12. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 5366/2021), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 4 dicembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oreste Mario Caputo

IL SEGRETARIO