Pubblicato il 16/03/2026

N. 02131/2026REG.PROV.COLL.

N. 06127/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 6127 del 2024, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Nucifero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons d’Oranges e Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 00847/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. LB SO e uditi per le parti gli avvocati Roberto De Martino in delega dell’avv. Giovanni Nucifero e l’avv. Gabriele Romano in delega dell’avv. Barbara Accattatis Chalons d’Oranges e dell’avv. Antonio Andreottola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado -OMISSIS- -OMISSIS-, assunta presso il Comune di Napoli in cat. C, posizione economica C2, profilo professionale di “Istruttore amministrativo” a seguito di messa in disponibilità, e già dipendente del Comune di Lauro (AV), impugnava il Regolamento per la disciplina delle progressioni verticali dei dipendenti approvato giusta delibera della Giunta comunale di Napoli -OMISSIS- del 24 novembre 2022, il conseguente avviso di procedura comparativa per il passaggio di carriera (per quanto di rilievo, dalla cat. C alla cat. D) approvato con disposizione dirigenziale del 9 dicembre 2022, nonché la graduatoria provvisoria della stessa procedura, alla quale aveva partecipato; in tale contesto, la ricorrente domandava l’accertamento del proprio diritto a veder valutata l’anzianità di servizio maturata presso il Comune di Lauro, con decorrenza dal 24 dicembre 1999, e conseguente la rideterminazione del punteggio assegnatole nella procedura comparativa.

Con successivi motivi aggiunti la ricorrente impugnava la d.d. di approvazione della graduatoria definitiva, e con ulteriori motivi aggiunti la d.d. di rettifica della medesima graduatoria; con un terzo ricorso per motivi aggiunti la -OMISSIS- formulava ulteriori doglianze e argomenti in relazione ai provvedimenti già gravati.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza del Comune di Napoli, respingeva il ricorso.

Riteneva il giudice di primo grado, per quanto di rilievo, che la condizione della ricorrente, assunta dal Comune di Napoli a seguito di “messa in disponibilità” ex artt. 33 e 34 d.lgs. n. 165 del 2001 - la quale determinava la sospensione temporanea del rapporto di lavoro con l’amministrazione - precludeva al riconoscimento dell’anzianità maturata nell’ente di provenienza, stante l’intervenuta soluzione di continuità nella prestazione lavorativa, e quindi nell’acquisizione delle competenze e conoscenze oggetto di valorizzazione col riconoscimento della anzianità da parte del nuovo datore di lavoro.

Inoltre la procedura controversa era stata bandita ai sensi dell’art. 22, comma 15, d.lgs. n. 75 del 2017, che espressamente valorizza le professionalità “interne” alla medesima amministrazione, in deroga al principio del concorso pubblico.

In tale contesto, dunque, legittimamente il Comune aveva esercitato il potere discrezionale di valutare esclusivamente l’anzianità dei dipendenti incardinati presso la propria amministrazione, non comparabile a quella del Comune di Lauro per articolazione territoriale e complessità delle funzioni svolte.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello la -OMISSIS- deducendo:

I) error in procedendo : violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato; violazione dell’art. 112 Cod. proc. civ.; omessa pronuncia in ordine alla denunciata violazione e falsa applicazione dell’art. 5 d.p.c.m. n. 325 del 1988, dell’art 3 Cost. e dell’art. 15 l. n. 300 del 1970;

II) error in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 22, comma 15, d.lgs. n. 75 del 2017 in relazione agli artt. 51 e 97 Cost.; eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza ed erroneità;

III) error in iudicando : erronea valutazione e travisamento degli atti di causa; violazione e falsa applicazione degli artt. 33 e 34 d.lgs. n. 165 del 2001.

4. Resiste al gravame il Comune di Napoli, chiedendone la reiezione.

5. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Napoli, stante il rigetto nel merito dell’appello.

2. Col primo motivo di gravame, l’appellante si duole dell’omessa pronuncia in cui il Tar sarebbe incorso trascurando del tutto le doglianze incentrate sulla violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 15 l. n. 300 del 1970 e dell’art. 5 d.p.c.m. n. 325 del 1988.

In particolare, la ricorrente aveva dedotto l’illegittimità degli atti impugnati in quanto il Comune, in violazione delle suddette disposizioni, aveva ritenuto non valutabile l’anzianità di servizio maturata dalla ricorrente presso il medesimo ente locale ( i.e. , il Comune) e nella specifica qualifica ( i.e. , Istruttore amministrativo) richiesta per la procedura comparativa.

Il che rappresenterebbe, nel merito, una violazione del suddetto art. 5, comma 2, d.p.c.m. n. 325 del 1988, giacché l’impiegato conserva l’anzianità raggiunta nella qualifica di provenienza anche agli effetti del collocamento nei ruoli della nuova amministrazione.

Diversamente, l’equipollenza delle qualifiche, pur affermata dal d.p.c.m. n. 325 del 1988, sfocerebbe in un iniquo azzeramento della corrispondente anzianità.

2.1. Col secondo motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore che il Tar avrebbe commesso nell’interpretare l’art. 22, comma 15, d.lgs. n. 75 del 2017, il quale si limita a valorizzare le professionalità interne all’amministrazione rispetto a quelle esterne, con deroga al principio dell’accesso mediante concorso pubblico, ma non introduce per questo una (ulteriore) deroga nel senso di ritenere utile ai fini delle progressioni verticali l’esperienza maturata all’interno del singolo ente e non anche quella in altra identica amministrazione.

In tale contesto, il Comune di Napoli sarebbe l’unica amministrazione ad aver accolto, nella procedura attivata, una siffatta interpretazione, non riscontrabile in nessuna altra analoga procedura nell’intero panorama nazionale.

Al contempo, la suddetta definizione dell’anzianità fatta propria dal Comune di Napoli, con attribuzione di punteggi differenziati sulla base di un apprezzamento di ordine qualitativo dell’identica anzianità maturata nella categoria C, sfocerebbe in un vizio di eccesso di potere, sub specie di illogicità manifesta e irragionevolezza del Regolamento e degli atti consequenziali, considerato che, al contrario, l’anzianità di servizio non può che correlarsi al mero decorso del tempo in una data posizione lavorativa.

2.2. Col terzo motivo d’impugnazione l’appellante si duole dell’errore in cui il giudice di primo grado sarebbe incorso nell’attribuire rilievo, a sostegno delle conclusioni raggiunte nei sensi suesposti, al periodo di disponibilità in cui la -OMISSIS- era stata pro tempore collocata.

In realtà, la stessa -OMISSIS- aveva espressamente rinunciato col ricorso introduttivo alla richiesta del computo, a fini di anzianità, dei 12 mesi in cui era stata posta in disponibilità, dolendosi dell’illegittima mancata valutazione del solo periodo effettivamente prestato alle dipendenze del Comune di Lauro.

In ogni caso sarebbe erronea l’interpretazione per cui la messa in disponibilità precluda di per sé il riconoscimento dell’anzianità maturata nell’ente di provenienza, considerato che la fattispecie in esame coincide con un’ipotesi di mobilità cd. “obbligatoria”, per come imposta dal Comune di Lauro, soggiacendo al regime di cui all’art. 34- bis d.lgs. n. 165 del 2001, il quale sancisce la continuità giuridica del rapporto di lavoro e la conservazione dell’anzianità maturata dal lavoratore.

2.3. I motivi, che possono essere esaminati congiuntamente per parziale connessione delle questioni sollevate, non sono condivisibili: in particolare, è sufficiente l’infondatezza dei primi due motivi, nei termini di seguito precisati, ai fini del rigetto dell’appello.

2.3.1. Occorre premettere che la procedura controversa consiste in una progressione verticale indetta dal Comune di Napoli ai sensi dell’art. 52, comma 1- bis , d.lgs. n. 165 del 2021 “ come modificato dall’art. 3 del D.L. n. 80 del 9 giugno 2021 ” (cfr. l’avviso indittivo e la relativa disposizione dirigenziale, che richiama anche la DGC di programmazione del fabbisogno di personale), con avviso del 9 dicembre 2022, la cui graduatoria provvisoria è stata approvata il 30 dicembre 2022.

Il Regolamento per le progressioni verticali, a cui l’avviso indittivo si allinea - e la cui delibera approvativa richiama al riguardo, quale riferimento normativo, anche la previsione di cui all’art. 22, comma 15, d.l. n. 75 del 2017 - è stato a sua volta approvato giusta DGC -OMISSIS- del 24 novembre 2022 (cfr., per fattispecie similare, Cons. Stato, V, 2 gennaio 2026, n. 14, che pur non ha affrontato il merito delle questioni, limitandosi a una decisione in rito in termini d’inammissibilità delle domande).

Sia il Regolamento, sia l’avviso che disciplina la procedura sono stati adottati dunque nella vigenza dell’art. 52, comma 1- bis , d.lgs. n. 165 del 2001 “ come modificato dall’art. 3 del D.L. n. 80 del 9 giugno 2021 ”, nella formulazione anteriore alle modifiche introdotte dall’art. 1- bis , comma 1, lett. d) , d.l. n. 44 del 2023, conv. l. n. 74 del 2023.

La norma, come noto, disciplina l’ammissione dei candidati alle progressioni fra aree, nel più ampio contesto della disciplina costituzionale dell’accesso all’impiego pubblico, al quale è assimilabile la progressione fra aree (cfr., al riguardo, Cons. Stato, V, 19 novembre 2025, n. 9032, 9044, 9045, 9047, e 9048).

Infatti, “ il passaggio da un’area ad un’altra è soggetto al principio del pubblico concorso, al quale hanno l’onere di partecipare anche i dipendenti dell’amministrazione che lo bandisce ” (Corte cost., 24 luglio 2020, n. 164).

In termini generali, la necessità del concorso pubblico “ discende non solo dal rispetto del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., ma anche dalla necessità di consentire a tutti i cittadini l’accesso alle funzioni pubbliche, in base all’art. 51 ” (Corte cost., 2 dicembre 2021, n. 227).

L’art. 97, 4° comma, Cost. demanda al legislatore, e quindi alla fonte primaria, il potere di “ fare eccezione alla regola ” del pubblico concorso (Corte cost., n. 164 del 2020, cit.): « Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge ».

In tale prospettiva è valorizzabile il riconoscimento, da parte del legislatore, dell’esperienza all’interno dell’amministrazione che bandisce il concorso, in quanto “ sottende un profilo meritevole di apprezzamento da parte del legislatore ” e non collide con il principio di buon andamento, anche perché i beneficiari dell’esonero dovranno comunque, al pari degli altri concorrenti, cimentarsi con le prove selettive (Corte cost., n. 164 del 2020, cit., che richiama anche Corte cost., n. 234 del 1994).

È quindi al legislatore ordinario che è demandato il compito di trovare il punto di equilibrio fra il principio del pubblico concorso e l’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative presso l’amministrazione (su tutto quanto sopra, cfr. Cons. Stato, n. 9032, 9044, 9045, 9047, e 9048 del 2025, cit.).

2.3.2. Nel suddetto contesto costituzionale, inizialmente l’art. 52 comma 1- bis , d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo introdotto dall’art. 62, comma 1, d.lgs. n. 150 del 2009 e in vigore fino al 2021, stabiliva che « Le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno una riserva di posti, comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso ».

Pertanto il legislatore ha dapprima disegnato un sistema nel quale le progressioni tra aree del personale dipendente potevano avvenire mediante concorso pubblico, aperto anche a candidati esterni, nell’ambito del quale era consentito all’amministrazione, alle condizioni dettate, di prevedere una riserva di posti in favore degli interni in misura non superiore al 50% dei posti messi a concorso.

L’art. 3, comma 1, del richiamato d.l. n. 80 del 2021 (convertito nella legge n. 113 del 2021) ha modificato l’art. 52 comma 1- bis , n. 165 del 2001.

A seguito della modifica, esso dispone che, « Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia de gli incarichi rivestiti ».

Il legislatore della novella normativa ha in tal modo capovolto la prospettiva precedente, prevedendo che le progressioni fra le aree, fermo restando l’accesso per concorso pubblico ad almeno il 50% dei posti, avvengano tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, oltre che su altri presupposti, fra i quali il possesso dei titoli di studio.

Nello stesso art. 52, comma 1- bis , d.lgs. n. 165 del 2001 si legge poi che « i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno ».

In tale contesto, di valorizzazione delle professionalità interne all’amministrazione ai fini dell’ammissione alle procedure di progressione (cui si allinea anche l’art. 22, comma 15, d.lgs. n. 75 del 2017), il legislatore ha demandato al Ccnl di individuare i criteri (attraverso le richiamate tabelle) per derogare al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno, sul presupposto di « esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni ».

Pertanto, in base alla norma generale di cui all’art. 52, comma 1- bis , d.lgs. n. 165 del 2001, nella formulazione modificata nel 2021 applicabile per quanto osservato alla fattispecie in esame, “ l’esperienza valorizzabile ai fini dell’ammissione alle progressioni è limitata a quella maturata ‘ nell’amministrazione di appartenenza ’, nel senso che l’amministrazione procedente può considerare solo l’esperienza maturata nella specifica amministrazione appartenenza (sul presupposto della coincidenza fra le due) ” (Cons. Stato, n. 9032, 9044, 9045, 9047 e 9048 del 2025, cit., che richiamano anche il coerente art. 13, comma 6, Ccnl 2019/2021).

Solo successivamente alle modifiche introdotte dal d.l. n. 44 del 2023 - che ha sostituito le parole « dalle amministrazioni di appartenenza » con le parole « dalle amministrazioni » - l’esperienza valorizzabile ai fini dell’ammissione alle progressioni non è stata più limitata a quella maturata “ nell’amministrazione di appartenenza ”, “ nel senso che l’amministrazione procedente [ha potuto] considerare anche l’esperienza maturata presso altro ente pubblico ” (Cons. Stato, n. 9032, 9044, 9045, 9047 e 9048 del 2025, cit.).

2.3.3. Quanto sin qui osservato consente di pervenire al rigetto dell’appello.

Il Regolamento impugnato relativo alle progressioni verticali del Comune di Napoli, infatti, nel valorizzare l’esperienza maturata all’interno della medesima amministrazione (segnatamente, sia a fini ammissivi della procedura, ai sensi dell’art. 2, comma 1: “ Possono partecipare alle procedure di progressione verticale i dipendenti in servizio di ruolo, assunti dal Comune di Napoli con contratto di lavoro a tempo indeterminato […] che abbiano maturato un’anzianità minima di 36 mesi presso il Comune di Napoli con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato nella categoria immediatamente inferiore […]”, sia per l’attribuzione dei punteggi, ex art. 5, comma 1, lett. c) , n. 1: “ servizio prestato alle dipendenze del Comune di Napoli eccedente il periodo minimo richiesto per l’ammissione: 1,25 punti per ogni anno di servizio fino ad un massimo di 25 punti prestato nella categoria immediatamente inferiore a quella oggetto della selezione ”) si poneva in linea con la previsione generale di legge ratione temporis (e non più) vigente, che chiaramente faceva riferimento per le procedure di progressione verticale - nel quadro di discrezionalità riservata al legislatore ordinario per poter legittimamente derogare al principio del pubblico concorso, nei sensi sopra chiariti - all’esperienza maturata « nell’amministrazione di appartenenza » (cfr. ancora le citate Cons. Stato, n. 9032, 9044, 9045, 9047 e 9048 del 2025, cit., che peraltro espressamente valorizzano anche in altri passaggi motivazionali la diversità fra la disciplina anteriore e quella successiva al d.l. n. 44 del 2023, in specie escludendo l’assimilabilità del caso esaminato ad altro oggetto di precedente giurisprudenziale proprio perché relativo a “ procedura bandita necessariamente prima della modifica legislativa che ha sostituito le parole ‘ dalle amministrazioni di appartenenza ’ con le parole ‘ dalle amministrazioni ’ nel comma 1 bis dell’art. 52 del d. lgs. n. 165 del 2001(art. 1-bis comma 1 lett. d) del d.l. 22 aprile 2023 n. 44) ”, nonché osservando come proprio per effetto della novella del 2023 “ la normativa vigente in punto di ammissione alla procedura di progressione fra aree non veicola una disciplina che privilegia l’esperienza maturata presso l’amministrazione che ha bandito la stessa, a discapito dell’esperienza, avente le caratteristiche richieste, svolta presso altra amministrazione ”, considerato appunto che “ il comma 1 bis dell’art. 52 del d. lgs. n. 165 del 2001, così come da ultimo modificato […] , ha […] sostituito le parole ‘ dalle amministrazioni di appartenenza ’ con le parole ‘ dalle amministrazioni ’ ”).

Il che parimenti è a dirsi per l’avviso, del 9 dicembre 2022, che replica le medesime previsioni del Regolamento (cfr. l’art. 2, comma 1, e l’art. 6, comma 1, lett. c) , n. 1), ponendosi in conformità a questo e alla richiamata normativa primaria generale di cui all’art. 52, comma 1- bis , d.lgs. n. 165 del 2001 ratione temporis vigente.

Da ciò discende il rigetto delle doglianze, non ravvisandosi alcuna difformità fra le previsioni regolamentari o dell’avviso e la disposizione di legge primaria temporalmente applicabile alla fattispecie, né potendosi riscontrare ragioni d’illegittimità nell’individuazione, in sede regolamentare e conseguentemente nell’avviso indittivo, dei suddetti (pur sempre discrezionali) criteri valutativi da parte dell’amministrazione.

In tale prospettiva, neppure è conducente il riferimento al (pacifico) diverso significato, nelle procedure comparative, fra requisiti ammissivi e criteri valutativi (su cui cfr. le stesse Cons. Stato, n. 9032, 9044, 9045, 9047 e 9048 del 2025, cit.), atteso che, alla luce di quanto suesposto, in un contesto in cui l’ammissione alla procedura poteva ben essere limitata, in generale, a figure in possesso di una specifica esperienza maturata presso lo stesso ente indicente, parimenti non può ritenersi irragionevole o illegittima la (simmetrica) declinazione in fase valutativa di una tale previsione, in un quadro comunque di discrezionalità qual è quello dell’individuazione - in sede regolamentare, e, in via derivata, nell’avviso indittivo - delle modalità di attribuzione dei punteggi ai candidati.

Alla luce di ciò, non conducenti sono anche i richiami ad altre fonti (in specie, il d.p.c.m. n. 325 del 1988 in materia di mobilità fra le amministrazioni) a fronte della disciplina ad hoc relativa proprio alle procedure di progressione verticale cui il Regolamento dell’epoca si è allineato e che consente di ritenere non irragionevoli i criteri valutativi discrezionalmente definiti dall’amministrazione in quel contesto normativo; mentre alcuna rilevanza assume rispetto alla fattispecie il richiamo all’art. 15 l. n. 300 del 1970 inerente agli « Atti discriminatori » del datore di lavoro.

Irrilevanti, a fronte di quanto sin qui osservato, sono infine le doglianze di cui al terzo motivo relative al capo motivazionale della sentenza inerente agli effetti dell’istituto della disponibilità sulla continuità di carriera: è dirimente infatti al rigetto delle domande dell’appellante, a fronte di quanto suesposto, la non illegittima esclusione dell’anzianità maturata presso altri enti, non occorrendo soffermarsi (anche) sulle eventuali conseguenze in termini di discontinuità del rapporto o delimitazione dell’anzianità in conseguenza della messa in disponibilità da altro precedente ente datoriale.

3. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va respinto.

3.1. La peculiarità della fattispecie e la novità di alcune delle questioni controverse giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Compensa integralmente le spese di lite fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante e di tutte le altre parti e persone fisiche e giuridiche private menzionate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

CO RI, Presidente

LB SO, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LB SO	CO RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.