Pubblicato il 04/06/2025

N. 04866/2025REG.PROV.COLL.

N. 03814/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3814 del 2023, proposto da NA OS, RI TI PA, SA OS, BA IC, ZI RI IN, IL RA, IC OS, SA SI, RA SC, RE RA, CE AN, OS ER, LL TA, ME IN, ME VE, ID IN, NA ST, RI CH, DE NA, OS RL, NA ST, UI RT IO, IO TI, rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Guzzo, ME Tomassetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato OS RI Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 12990/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e udito l’avvocato Tomassetti;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferiscono gli appellanti che nel 2013 la Regione Lazio decideva di avviare una campagna di reclutamento di dirigenti esterni per il conferimento sia di incarichi apicali, o di I^ fascia, che sub-apicali o di II^ fascia. In particolare, decideva di mettere a bando - e, successivamente, assegnare all’esterno - 42 incarichi dirigenziali di seconda fascia.

2. Ritenendo gli atti adottati dall’Amministrazione illegittimi, gli odierni appellanti li impugnavano dinanzi al TAR Lazio con ricorso n. 11341/2013, integrato da successivi atti di motivi aggiunti.

3. Il TAR del Lazio, con sentenza n. 3670 del 2015, accoglieva il ricorso sotto i seguenti profili:

a) superamento dei limiti percentuali di incarichi conferibili a soggetti esterni all’amministrazione;

b) mancata adozione del Piano triennale del fabbisogno delle risorse umane;

c) mancato rispetto della procedura volta alla ricognizione delle professionalità interne, nella parte in cui tale ricognizione non è stata rivolta anche ad individuare la sussistenza di funzionari direttivi di categoria D (quali gli odierni appellanti) in possesso dei requisiti richiesti.

4. La sentenza del TAR veniva confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4600/2020.

5. Con ricorso proposto dinanzi al TAR del Lazio (r.g. n. 2217/2021) gli odierni appellanti hanno quindi agito al fine di ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima condotta tenuta dalla Regione Lazio nel conferimento degli incarichi dirigenziali.

6. Con sentenza n. 12990/2022 il TAR ha rigettato il ricorso con la seguente motivazione: “(omissis) solo dal 2018 i funzionari di categoria D possono essere considerati ai fini del conferimento di incarichi dirigenziali di seconda fascia; in sostanza “…nella fase precedente alla ricerca all’esterno, non potevano essere né valutati, né individuati per il conferimento dell’incarico, mentre, nella seconda fase, quella di ricerca delle professionalità esterne, alcuni di loro hanno partecipato e non sono risultati idonei per nessuna delle Aree per le quali hanno presentato domanda” e “gli stessi non hanno fornito alcuna prova in ordine al possesso dei requisiti richiesti dai bandi per il conferimento degli incarichi richiesti, né rispetto ai dirigenti ai quali sono stati conferiti gli incarichi, né rispetto agli altri candidati che hanno partecipato alle selezione”. In altri termini i medesimi, sino alla modifica regolamentare, non avevano titolo al conferimento di incarichi dirigenziali di seconda fascia, e alcuni, comunque, hanno partecipato alla selezione senza essere prescelti” .

7. Di tale sentenza, i ricorrenti in epigrafe indicati hanno chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ I.- Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato la domanda risarcitoria sulla base della ritenuta correttezza della mancata valutazione degli appellanti nella fase precedente il conferimento degli incarichi all’esterno. Violazione del giudicato di cui alla sentenza di codesto Ecc.mo Consiglio di Stato n.4600/2020; II.- Sul diritto degli appellanti ad ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima condotta posta in essere dalla Regione Lazio. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto la domanda sfornita di prova in relazione agli avvisi di conferimento degli incarichi all’esterno; III.- Omessa pronuncia in relazione al motivo di ricorso di primo grado concernente la lesione dell’affidamento riposto dagli appellanti a che l’Amministrazione agisse in maniera conforme con la normativa vigente nonché nel rispetto dei principi di correttezza e buona amministrazione, diretta promanazione di quelli di cui all’art.97 della Costituzione”.

8. Ha resistito al gravame la Regione Lazio chiedendone il rigetto.

9. Alla udienza pubblica del 21 novembre 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione

DIRITTO

10. Le argomentazioni degli appellanti necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

11. Con il primo motivo gli appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

11.1. Accogliendo la tesi sostenuta dalla Regione Lazio secondo cui, prima dell’introduzione delle modifiche regolamentari adottate successivamente all’adozione della sentenza del Consiglio di Stato n. 4600/2020, la normativa vigente non prevedeva lo scrutinio dei dipendenti di categoria D, il TAR del Lazio avrebbe rigettato la domanda degli appellanti senza scrutinarla. Il TAR sarebbe entrato nuovamente nel merito della valutazione della legittimità della mancata valutazione dei funzionari di categoria D da parte della Regione Lazio, nonostante si trattasse di una questione non oggetto del giudizio in quanto già definitivamente accertata, con efficacia di giudicato, dal Consiglio di Stato.

12. Con il secondo motivo gli appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

12.1. Sussisterebbero tutti i requisiti dell'illecito (condotta illegittima, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) così come sussisterebbe la lesione del bene della vita degli appellanti, vale a dire dell'utilità finale cui gli stessi aspiravano, che era quello:

a) ad essere valutati ai fini del conferimento degli incarichi dirigenziali prima dell’adozione degli avvisi di ricerca all’esterno;

b) ad ottenere alcuni degli incarichi dirigenziali illegittimamente affidati all’esterno;

c) ad uno sviluppo di carriera, precluso dalla condotta illegittima dell’amministrazione.

12.2. La sentenza del TAR del Lazio sarebbe erronea in quanto il possesso dei requisiti in capo agli appellanti:

a) non avrebbe dovuto essere valutato tenendo conto dei requisiti e degli esiti degli interpelli per il conferimento all’esterno degli incarichi dirigenziali;

b) non avrebbe potuto essere escluso per la sola ragione che alcuni degli appellanti non avessero partecipato agli avvisi di conferimento all’esterno.

12.3. Gli appellanti hanno agito per ottenere il risarcimento del danno ingiusto per perdita di chance . Tale tipologia di danno, che non consiste nella perdita di un vantaggio economico ma in quella della possibilità di conseguirlo, rappresenta un genere di pregiudizio caratterizzato dall’incertezza, ragione per la quale è sufficiente che lo stesso sia provato in termini di possibilità.

13. Con il terzo motivo gli appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

13.1. Nell’ipotesi in cui il TAR del Lazio non avesse ritenuto provati tutti i presupposti per il risarcimento del danno sub specie di perdita di chance , gli appellanti hanno chiesto, in via subordinata, il riconoscimento del loro diritto ad ottenere il risarcimento del danno derivante dall’illegittima condotta dell’Amministrazione, in quanto il comportamento posto in essere dalla Regione Lazio ha leso l’affidamento che gli stessi riponevano a che l’Amministrazione agisse in maniera conforme con la normativa vigente nonché nel rispetto dei principi di buona fede, correttezza e buona amministrazione.

13.2. Il TAR avrebbe omesso di pronunciarsi in relazione al motivo di ricorso.

14. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

14.1. I criteri per il conferimento degli incarichi dirigenziali sono contenuti nell’allegato H al regolamento regionale n. 1/2002 poi modificato con regolamento regionale n. 14 del 2018 e, ancora, con regolamento regionale n. 1 del 13 gennaio 2021, che ha introdotto l’interpello interno anche per il personale di categoria D. Prima dell’introduzione di questa disposizione, l’Amministrazione non avrebbe potuto includere i funzionari di categoria D tra i destinatari dell’interpello interno. Esattamente quanto è stato correttamente statuito dal TAR che, pur con motivazione succinta, ha inquadrato lucidamente la vicenda controversa sulla quale, contrariamente a quanto affermato dagli appellanti, non si è formato alcun giudicato. Gli stessi appellanti affermano di avere “ chiesto il risarcimento dei danni subiti in considerazione della mancata, preventiva, valutazione delle loro posizioni da parte della Regione Lazio prima dell’avvio della ricerca all’esterno ” (pagina 6 della memoria depositata il 30 ottobre 2024) e di aver agito “ per il risarcimento del danno derivante dall’accertamento della condotta illegittima globalmente tenuta dalla Regione Lazio nelle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali e non per far valere, singolarmente, l’ingiusta pretermissione subita in relazione ad uno specifico incarico dirigenziale a seguito della violazione degli obblighi datoriali incombenti sull’amministrazione ” (pagina 10 della sopra citata memoria). Tale domanda richiede, tra l’altro, l’accertamento del nesso causale che collega la condotta commissiva della pubblica amministrazione all'evento dannoso e l'effettività del danno. Accertamento del nesso causale che passa, tra l’altro, anche per la valutazione concreta della posizione dei ricorrenti e della possibilità di ottenere il conferimento di incarichi cui ambivano e non per l’accertamento “della condotta illegittima globalmente tenuta dalla Regione”.

14.2. Premono ulteriori considerazioni. Nel ricorso si citano le posizioni di alcuni dei ricorrenti. Il punto è che, oltre a quanto statuito dal TAR, un’altra questione si manifesta come decisiva. Il risarcimento del danno da perdita di chance non segue automaticamente a una procedura concorsuale illegittima, ma va individuato nella sussistenza di elevate probabilità di esito vittorioso, la cui prova, anche presuntiva, non può essere integrata dall'esistenza di probabilità tutte pari tra i vari aspiranti di conseguire il risultato atteso, occorrendo che si dimostri il nesso di causalità tra l'inadempimento datoriale e il suddetto danno in termini prossimi alla certezza (tra le tante, Cassazione civile sez. lav., 23 settembre 2024, n. 25442). Una cosa è la determinazione di un nesso causale tra un comportamento e un danno certo (nel quale caso in ambito civilistico vale appunto la c.d. regola del “ più probabile che non ”: Cass., S. U., 11 gennaio 2008, n. 576), altro è stabilire i criteri di valutazione della rilevanza di un pregiudizio che, pur essendo cagionato anch'esso dal comportamento altrui, è addirittura incerto nella sua reale verificazione in senso giuridico (ovverosia quale perdita di un’utilità cui si avesse diritto), quale è il danno da perdita di chance . È in definitiva razionale che, proprio per l'incertezza rispetto alla spettanza dell'utilità in ipotesi menomata, la probabilità di verificazione di cui è necessaria la prova si collochi verso i range più elevati della scala probabilistica (Cass. Civ. 9 marzo 2021 n. 6485 pretende la “significativa probabilità”). In altre parole, l’accoglimento della domanda esige che sia stata fornita la prova, anche presuntiva, dell'esistenza di elementi oggettivi dai quali desumere, in termini di certezza o di elevata probabilità, ma non di mera potenzialità, l'esistenza di un pregiudizio economicamente valutabile. Infatti, per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell’art. 2043 c.c. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto o al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico (Consiglio di Stato, Sez. V, 21 aprile 2020, n. 2534). Nel caso che qui occupa il Collegio nulla è dimostrato in ordine a concrete possibilità di assegnazione degli incarichi rispetto ad altri candidati.

14.3. Un’ulteriore considerazione si rende necessaria visto che secondo gli appellanti la sentenza impugnata sarebbe viziata anche da omessa pronuncia.

14.4. Nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422); la decisione di segno contrario risulta dall’esame delle censure che il TAR ha sicuramente effettuato nella, pur succinta, motivazione della sentenza.

14.5. A integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un'espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l'impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821).

15. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese, vista l'esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 12990/2022.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Urso, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Alberto Urso

IL SEGRETARIO