Pubblicato il 11/06/2025

N. 05069/2025REG.PROV.COLL.

N. 04172/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4172 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Elisabetta Busuito e Filippo Lattanzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze e Guardia di Finanza Comando Generale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Agenzia del Demanio, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. -OMISSIS-/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Filippo Lattanzi e Giovanni Palatiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha impugnato la nota del Comitato di Sicurezza Finanziaria prot. 17279 del 4.3.2022 con la quale, in applicazione del combinato disposto di cui all’art. 2, co.2, del Regolamento Ue 269/2014 e degli artt. 3 e 5 del D.Lgs .n. 109/2007, è stato disposto il congelamento dell’imbarcazione denominata “-OMISSIS-” IMO 9594339, formalmente intestata alla società ricorrente (battente bandiera delle Isole Cayman) e, tuttavia, nei fatti riconducibile, in base al provvedimento impugnato, a -OMISSIS-, soggetto inserito nell’allegato I del Regolamento Ue sopra citato (cd. soggetto listato), in quanto ritenuto vicino al vertice della Federazione Russa.

2 – Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar per il Lazio ha respinto il ricorso.

3 – L’originario ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4 – Prima di esaminare le censure dell’appellante giova ricordare il contesto nel quale si inserisce il provvedimento impugnato.

4.1 - Il procedimento in esame si iscrive nell’ambito delle misure restrittive varate dalle Istituzioni europee a sostegno dell’integrità territoriale dell’Ucraina; in materia di politica estera e sicurezza comune, l’art. 29 TUE e l’art. 215 TFUE costituiscono la base giuridica che consente all’UE di adottare sanzioni di natura economico-finanziaria sia nei confronti di stati terzi (art. 215, par. 1, TFUE), sia di persone fisiche e giuridiche (art. 215, par. 2, TFUE). In virtù di tali disposizioni, è stato adottato il Regolamento UE n. 269/2014 “ concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ” con la finalità di offrire supporto allo Stato ucraino a seguito dell’annessione russa della Crimea.

Con riferimento ad una serie di persone fisiche considerate vicine ai vertici del potere russo elencate nell’Allegato I del Regolamento, è stato disposto, all’art. 2, che sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, possedute, detenute o controllate, da qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo, o da qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi a essa associati elencati nell’allegato I; si considerano risorse economiche tutte le attività di qualsiasi tipo, tangibili o intangibili, mobili o immobili (art. 1 lett. d) del Regolamento UE 269/2014).

A seguito della delibera del Consiglio europeo del 28 febbraio 2022, che ha “ condannato l’aggressione militare non provocata e ingiustificata della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina ”, è stato adottato il Regolamento di esecuzione (UE) n. 2022/336 del Consiglio del 28 febbraio 2022, attuativo del Regolamento (UE) n. 269/2014, che ha integrato l’elenco di soggetti nei cui confronti si impongono misure di “asset freeze” e ha inserito, per quanto qui interessa, anche il nominativo di -OMISSIS- (identificato con il n. 694).

4.2 - Per quanto riguarda la normativa nazionale, rileva il d.lgs. n. 109/2007, il cui art. 3, come modificato dal d.lgs. n. 90/2017, ha istituito in seno al Mef il Comitato di Sicurezza Finanziaria, organo deputato, ai sensi del comma 6 del citato articolo, ad adottare le misure di congelamento disposte dalle Nazioni Unite, dall’Unione Europea e dallo stesso Mef ai sensi della vigente normativa.

4.3 - -OMISSIS- è una società di capitali di diritto delle Isole Vergini Britanniche, il cui capitale è interamente posseduto dalla ITM Trust; amministratore unico della -OMISSIS- è Mr. -OMISSIS-, cittadino svizzero.

4.4 - Il Comitato di Sicurezza Finanziaria notificava in data 5.3.2022 il provvedimento di congelamento dell’imbarcazione MS -OMISSIS- alla predetta società appellante, motivando con riferimento alla circostanza che l’imbarcazione risultava censita su numerose fonti aperte come nella disponibilità di -OMISSIS-; quest’ultimo, come detto, dal 28 febbraio 2022, risulta incluso nella lista di possibili destinatari delle misure di congelamento (“soggetto listato”).

5 – Passando all’esame dell’atto di appello, con il primo motivo, si contesta che la valutazione del materiale probatorio compiuta dal giudice di primo grado sarebbe errata, nella parte in cui considera decisiva la circostanza per cui sui changes of order relativi all’imbarcazione risulti il cognome del soggetto listato: Mr. -OMISSIS-.

Al riguardo, vista la documentazione prodotta in giudizio dalla stessa amministrazione, l’appellante rileva che: - la società appellante è indicata sia come beneficial owner, che come commercial operator del bene oggetto di congelamento, escludendosi dunque forme di amministrazione fiduciaria dell’imbarcazione che collegherebbero l’appellante al soggetto listato; - il contratto di costruzione della MS -OMISSIS- contempla come unica intestataria la sola società -OMISSIS- e non la persona fisica listata; - nessun componente in posizione di vertice e di controllo nella società appellante e nella sua controllante ha alcun legame con il soggetto listato.

5.1 – Con il secondo motivo, parte appellante lamenta che il giudice di primo grado sarebbe comunque incorso in una grave violazione di tutte le prerogative partecipative poste a tutela della parte privata laddove ha considerato che il deposito in giudizio della documentazione innanzi citata non integrasse una ipotesi di integrazione postuma della motivazione.

Per l’appellante, la documentazione di cui si discute doveva essere contenuta, sin dall’inizio, nell’impianto motivazionale e probatorio a sostegno del provvedimento di congelamento, costituendo l’unico elemento idoneo a creare un pur tenue legame tra il soggetto listato, l’odierna appellante e il bene oggetto di misura di congelamento.

Secondo la società, le esigenze defensionali dell’amministrazione non possono spingersi, in totale dispregio dei principi del due process of law, cristallizzati dall’art. 6 CEDU, fino a ledere completamente le prerogative partecipative dell’appellante che, nel caso di specie, si è trovata per la prima volta, nel corso del giudizio di primo grado, ad acquisire contezza di elementi risultati decisivi per l’adozione della misura.

Sotto concorrente profilo, secondo l’appellante, la sentenza impugnata sarebbe viziata anche nella parte in cui ha omesso di delibare il motivo fondato sulla violazione dell’art. 41 della Carta europea dei diritti fondamentali, considerando insussistente il dedotto difetto di motivazione e superflui la comunicazione di avvio del procedimento ed il contraddittorio procedimentale con la società appellante.

5.2 - Con il terzo motivo l’appellante deduce che la sentenza impugnata sarebbe da riformare anche nella parte in cui ritiene che le cd. fonti aperte siano elemento probatorio sufficiente a dimostrare la materiale disponibilità del bene colpito dal provvedimento di congelamento da parte del soggetto listato, escludendosi la rilevanza della titolarità, sia formale che effettiva, del MS -OMISSIS- da parte della società appellante.

Nel caso di specie, non si vede come sia possibile individuare alcuna forma di controllo, diretta o indiretta, da parte del soggetto listato sul bene oggetto del provvedimento di congelamento; sul piano formale, infatti, titolare dell’imbarcazione risulta essere la società appellante, come emerge dal certificato di proprietà depositato in giudizio; nessun membro del c.d.a. della società, inoltre, ha rapporti con il soggetto listato di cui si discute.

6 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.

L’art. 2 del Regolamento UE n. 269/2014 - nel prevedere, al comma 1, che “ Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati, da qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo, o da qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi a essa associati elencati nell'allegato I ” - individua cumulativamente, quale criterio di collegamento legittimante l’adozione della misura restrittiva, la nozione di appartenenza/controllo, tanto in senso formale che sostanziale ( cfr . Cons. St. 3683/2025 e Cons. St. 10187/2023).

Il tenore letterale della norma depone per una interpretazione molto ampia del criterio di collegamento tra il soggetto designato e la risorsa economica, che non è circoscritto al diritto di proprietà o alla titolarità di posizioni giuridiche che legittimino il compimento di atti negoziali, ma può basarsi anche su situazioni di fatto che consentono al soggetto il controllo o la disponibilità di fatto del bene. Detta interpretazione è, del resto, in linea con la ratio della disciplina di cui al Regolamento n. 269/2014 “ consistente nella necessità di impedire che un soggetto listato possa, mediante il ricorso a strumenti giuridici che escludono l’imputabilità formale della risorsa al soggetto listato, eludere le misure restrittive imposte continuando così a disporre e/o a beneficare, sostanzialmente, della stessa risorsa ”.

La necessità di aderire ad una interpretazione estesa dell’ambito applicativo del citato art. 2 emerge anche dal parere della Commissione europea del 19.6.2020, che ha sottolineato come, nel contesto in esame, vi sia il pericolo “ che i beni di un’entità non designata possano essere utilizzati da una persona designata per eludere le sanzioni imposte nei confronti di quest’ultima ”, possibilità rilevata anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (cfr. anche Corte di Giustizia 13 marzo 2012, Melli Bank plc/Consiglio, C 380-09 dove la Corte ha ritenuto “ non soltanto legittimo, ma anche indispensabile che le definizioni delle nozioni di «congelamento di fondi» e di «congelamento di risorse economiche» siano oggetto di un’interpretazione estesa, in quanto si tratta di impedire qualsiasi uso delle utilità economiche congelate che permetta di eludere i regolamenti in questione e di sfruttare le faglie del sistema ”).

6.1 - Il legame tra l’imbarcazione ed il soggetto listato deriva dalle notizie rivenute nell’inchiesta giornalistica “Pandora Papers” ed agli articoli della stampa inglese (articoli del Sun e del Guardian), ma anche italiana (articoli de L’espresso, La Repubblica, Il Fatto Quotidiano), oltre che da siti specializzati nel settore della nautica, dai quali si evince che l’imbarcazione in questione sarebbe in realtà riconducibile al soggetto listato.

Sul versante dei mezzi di prova, contrariamente alle deduzioni dell’appellante, la giurisprudenza, in subiecta materia, ha ritenuto che ai fini della decisione possono essere utilizzati anche “ gli elementi tratti da fonti aperte – per tali intendendosi quelle di accesso generalizzato ” (Cons. Stato, n. 10187/23).

A fronte delle risultanze poste a giustificazione del provvedimento, il Tar ha condivisibilmente rilevato che la società non ha fornito in giudizio elementi sufficienti a smentire le evidenze risultanti dagli atti menzionati nella nota del 2.3.22, nonché nei relativi allegati, e neppure (fra l’altro) ha smentito che il nome attribuito all’imbarcazione coincida con quello della moglie del soggetto listato.

6.2 - Alla luce di tali considerazioni il provvedimento merita conferma, senza che neppure rilevi l’ulteriore documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione, da cui l’irrilevanza delle doglianze dedotte al riguardo dall’appellante che lamenta un’illegittima integrazione postuma della motivazione.

6.3 - In ogni caso, contrariamente agli assunti dell’appellante, deve darsi atto che tra la documentazione esaminata dalla Guardia di Finanza presso la società costruttrice dell’imbarcazione vi sono n. 10 integrazioni al contratto “-OMISSIS-” dove viene indicato in qualità di owner Mr. -OMISSIS-. Ciò è attestato nel verbale della Guardia di Finanza del 4 marzo 2022, avente un’efficacia probatoria qualificata, cioè sino a querela di falso ex art. 2700 c.c.

La circostanza che Mr. -OMISSIS-, contatto del formale “buyer”, cioè della stessa -OMISSIS-, abbia sottoscritto per approvazione, senza formulare obiezione alcuna, tali change order, benché in essi fosse indicato come proprietario del motoryacht di lusso non -OMISSIS- (mandante di tale -OMISSIS-), ma Mr. -OMISSIS-, costituisce un ulteriore significativa conferma di quanto emergeva delle fonti aperte richiamate nel provvedimento, che deponevano nel senso che l’imbarcazione fosse di fatto riconducibile alla persona fisica listata.

6.4 – Tali oggettive evidenze valgono a contraddire la prospettazione di parte appellante e corroborano il materiale probatorio già posto a giustificazione del provvedimento impugnato secondo una fisiologica dinamica processuale, all’interno della quale l’appellante ha ben potuto replicare agli elementi dedotti dall’amministrazione, senza che sia ravvisabile alcuna lesione del suo diritto di difesa.

Con specifico riguardo alla misura di asset freezing di cui all’articolo 2 del Regolamento UE n. 269/2014, la Sezione (Cons. St. n. 3683/2025) ha chiarito, tra l’altro, che l’“ integrazione del supporto motivo……si ha solo ove venga portato a sostegno della decisione amministrativa un fatto nuovo o, quantomeno, diverso nei suoi tratti essenziali ”, non costituendo invece integrazione della motivazione la produzione di ulteriori prove che confermino i fatti già posti a fondamento del provvedimento impugnato (cfr. anche Cons. St. n. 10187/23 “ Gli ulteriori dati illustrati nella nota della Guardia di Finanza n. 61397 del 16 maggio 2022 non sono stati apprezzati ai fini di una inammissibile integrazione postuma della motivazione, assumendo, invece, la mera valenza di ulteriore conferma, a posteriori, di un vaglio originariamente svolto sulla base di evidenze acquisite in precedenza ”).

7 - Non possono infine trovare accoglimento le censure di natura procedimentale dedotte dalla società.

In primo luogo, a fronte della solidità del corredo probatorio posto a fondamento del provvedimento, gli elementi fatti valere dalla società – molte delle cui censure hanno essenzialmente natura formale e procedurale – non risultano idonei ad apportare alcun contributo suscettibile di incidere sull’esito del procedimento.

In ogni caso, come già rilevato dal Tar ed in conformità alla giurisprudenza di questo Consiglio, deve ribadirsi che il provvedimento nazionale gravato non sia ontologicamente soggetto alla disciplina sulla comunicazione di avvio del procedimento dettata dall’art. 7 della legge n. 241/90 in funzione della natura preventiva e cautelare del provvedimento di congelamento (cfr. Cons. St. n.10187/2023: “ le ragioni di impedimento alla previa comunicazione di avvio del procedimento sono da ravvisare nella natura stessa del provvedimento impugnato, mirando la misura del congelamento delle risorse economiche, secondo la definizione contenuta nella lett. c) dell’art. 1 del d.lgs. n. 109 del 2007, ad impedire il “trasferimento”, la “disposizione”, l’”utilizzo”, della risorsa economica colpita. A venire in rilievo, dunque, è la natura eminentemente preventiva e cautelare del provvedimento, risultando di immediata evidenza che le sopra indicate finalità possono essere raggiunte solo evitando che il destinatario della misura, prima di essere inciso dal provvedimento finale, possa compiere atti o operazioni diretti ad ostacolare, eludere o comunque a vanificare le misure stesse ”.).

8 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore di parte appellata, che si liquidano in €6.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti e delle persone fisiche citate in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.