Pubblicato il 25/11/2025

N. 09250/2025REG.PROV.COLL.

N. 04526/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4526 del 2024, proposto dalla società Telecom TA S.p.a. (subentrata a TIM S.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli, Filippo Lattanzi e Jacopo D’Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e elettivamente domiciliata presso lo studio dei suindicati difensori in Roma (Studio Legale LCA), via G.P. da Palestrina, n. 47 ;

contro

l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 ;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. IV, 7 marzo 2024 n. 4627, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e i documenti prodotti;

Esaminate le memorie difensive, anche di replica e gli ulteriori atti depositati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. AN OS e uditi, per le parti, l’avvocato Jacopo D'Auria e l’avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - La presente controversia, nella sede d’appello, muove dalla sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. IV, 7 marzo 2024 n. 4627 con la quale è stato respinto il ricorso (n. R.g. 7819/2019) proposto dalla società Telecom TA S.p.a. al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti provvedimenti e/o atti: a) la delibera dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n. 103/19/CONS del 5 aprile 2019, con la quale è stata disposta l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie alla società TIM S.p.a. per il mancato rispetto nell’anno 2017 degli obiettivi di qualità fissati con delibera della predetta Autorità n. 650/16/CONS del 21 dicembre 2016, recante la determinazione degli obiettivi di qualità del servizio universale per l’anno 2017, in attuazione dell’art. 61, comma 4, d.lgs. 1 agosto 2003 n. 259, nonché dell’atto di contestazione n. 18/18/DTC del 21 novembre 2018 e dell’atto di accertamento prot. n. 161923 del 18 ottobre 2018; b) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, tra cui la citata delibera dell’Autorità n. 650/16/CONS del 2016 e la delibera n. 410/14/CONS del 29 luglio 2014, recante il regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative.

2. - Dalla documentazione versata dalle parti qui in controversia nei due gradi di giudizio e dalla lettura della sentenza fatta oggetto di gravame si può ricostruire la vicenda contenziosa che ha condotto a questo giudizio in sede di appello come segue:

- all’epoca dei fatti oggetto del presente contenzioso la società TIM S.p.a. (che dal 13 gennaio 2016 è stata ricondotta nel marchio unificato TIM completando così un'operazione di fusione per incorporazione di Tim TA S.p.a. in Telecom TA S.p.a. avviato nel 2006), in applicazione dell’allora vigente del Codice delle comunicazioni elettroniche - CCE (d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259), era l’operatore tenuto a garantire la prestazione del c.d. servizio universale (cioè l’insieme minimo di servizi disponibile per tutti gli utenti, a un livello qualitativo stabilito a un prezzo accessibile e ciò in disparte dalla loro ubicazione geografica) e per tale ragione aveva l’obbligo di attenersi agli obiettivi qualitativi minimi che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (d’ora in poi, per brevità, “CO” ovvero “Autorità”) stabiliva annualmente mediante fissazione di standard e service level agreement (SLA) aventi valenza riferita all’anno solare di riferimento. Il sistema determinava che l’impresa designata, concluso l’anno di riferimento, avrebbe dovuto comunicare i consuntivi intermedi e i risultati finali conseguiti per consentire all’Autorità di effettuare le opportune verifiche;

- il 30 settembre 2016, l’CO pubblicava sul proprio sito web istituzionale l’avviso di “ Avvio del procedimento per l’attuazione dell’art. 61, comma 4, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, relativo alla fissazione degli obiettivi di qualità per le imprese assoggettate ad obblighi di servizio universale per l’anno 2017 ”, allegando la tabella degli obiettivi fissati e dei risultati ottenuti da Telecom dal 2005 al 2016 nonché i valori proposti dalla medesima Società per il 2017. Nello specifico va ricordato che la procedura che ha preceduto la pubblicazione del suddetto avviso (ricavabile agevolmente dalla lettura delle premesse della delibera n. 650/16/CONS) era stata caratterizzata dai seguenti passaggi istruttori: a) Telecom aveva trasmesso all’Autorità, con nota ricevuta in data 30 giugno 2016, i resoconti di qualità dell’annualità 2015 in materia di qualità dei servizi forniti, comprendente i risultati di qualità conseguiti relativamente al servizio universale; b) nella stessa data Telecom, con lettera prot. n. 1398-TI, trasmetteva all’Autorità la proposta relativa agli obiettivi di qualità del servizio universale per l’anno 2017 presentata, ai sensi dell’art. 1, comma 4, della delibera n. 67/12/CONS; c) infine Telecom, con nota n. 2016-TI, in data 30 settembre 2016 trasmetteva i resoconti relativi al primo semestre 2016, in materia di qualità dei servizi forniti, comprendente i risultati di qualità conseguiti relativamente al servizio universale;

- nel corso del procedimento Telecom chiedeva e otteneva di essere sentita sicché, nel corso dell’audizione svoltasi in data 16 novembre 2016 la società, in particolare (come si legge nella premessa della delibera 650/16/CONS, nelle parti virgolettate): a) esprimeva “ apprezzamento per l’orientamento dell’Autorità, a partire dal 2014, ad attenersi principalmente a vigilare che i livelli di qualità raggiunti negli anni venissero mantenuti e non subissero degradi, dal momento che l’indice di qualità globale del servizio universale ha registrato una progressiva crescita sino al 2013, cui è seguita una sostanziale stabilizzazione dei livelli di qualità raggiunti pur mantenendosi, a livello complessivo, il valore dell’IQG per i risultati sistematicamente superiore al valore dell’IQG per gli obiettivi ”; b) formulava “ l’auspicio che l’Autorità confermi, a livello complessivo, gli obiettivi 2016 anche per il 2017 e consideri il 2017 come un anno di transizione verso un nuovo scenario regolamentare sulla qualità dei servizi ”; c) formulava, inoltre, la “ motivata richiesta che l’Autorità fissi per il 2017 obiettivi meno sfidanti, rispetto al 2016, in merito agli indicatori “Tasso di malfunzionamento per linea di accesso”, “Tempo di navigazione su IVR” e “Fatture contestate”, motivandone le ragioni ”; d) si auspicava che l’Autorità potesse “ accogliere, in tutto o in parte, già nell’ambito del procedimento di fissazione degli obiettivi di qualità del servizio universale per il 2017, le modifiche regolamentari illustrate nell’istanza di revisione delle delibere n. 254/04/CSP e n. 142/07/CSP, inviata con nota del 9 novembre 2016 ”;

- all’esito del sopra descritto procedimento, non ritenendo, con analitica e specifica motivazione punto per punto, di poter accogliere le richieste presentate da Telecom con le note trasmesse nel corso della procedura e ribadite durante l’audizione del 16 novembre 2016, veniva adottata la delibera n. 650/16/CONS del 21 dicembre 2016 (pubblicata il 30 dicembre 2016), con cui l’Autorità fissava gli indicatori di qualità del servizio universale, i relativi obiettivi per l’anno 2017 e le modalità di comunicazione dei risultati raggiunti, che la società Telecom era tenuta a rispettare;

- successivamente, in data 21 giugno 2018 TIM trasmetteva la documentazione relativa ai risultati conseguiti nel corso del 2017 in materia di qualità della prestazione del servizio universale

- con nota prot. n. 161923 del 18 ottobre 2018, l’Ufficio servizio universale, trasparenza e regolamentazione delle condizioni di offerta dei servizi di comunicazione elettronica a tutela di consumatori e utenti, competente a svolgere l’attività di vigilanza e controllo del rispetto degli obiettivi di qualità del servizio universale per CO, avendo effettuato un confronto tra i consuntivi inviati dalla società (a giugno 2018) per l’anno 2017 e gli obiettivi di qualità fissati dall’Autorità (per il 2017) con la delibera n. 650/16/CONS, rilevava il mancato conseguimento del target fissato per l’indicatore concernente il “ tempo medio di risposta dell’operatore alle chiamate entranti ”, vale a dire l’intervallo di tempo che deve intercorrere tra il momento in cui l’utente seleziona (tramite Interactive Voice Response - IVR) l’opzione che consente di parlare con l’operatore e l’istante in cui l’operatore risponde per fornire il servizio richiesto, giacché il tempo di risposta effettivo registrato dalla stessa Telecom era risultato pari a 87’’, a fronte di un obiettivo fissato in 70’’;

- constatata in tal modo la violazione dei target imposti dall’Autorità per l’anno 2017 con la delibera n. 650/16/CONS del 21 dicembre 2016, con atto n. 18/18/DTC del 21 novembre 2018 l’CO avviava a carico di TIM un procedimento sanzionatorio per violazione dell’art. 61, comma 4, d.lgs. 259/2003;

- con nota prot. n. 2689-TI del 19 dicembre 2018, la società incolpata presentava le proprie osservazioni in merito alla contestazione mossale. Nondimeno l’Autorità, ritenendo che le argomentazioni articolate della società non fossero utili al fine di escludere l’antigiuridicità del comportamento tenuto e l’illiceità dei fatti contestati, con delibera n. 103/19/CONS del 5 aprile 2019, irrogava a TIM la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 58.000,00, pari alla misura minima prevista dall’art. 98, comma 17- bis , d.lgs. 259/2003.

3. – Nei confronti del provvedimento sanzionatorio di cui sopra, Telecom TA S.p.a. proponeva ricorso dinanzi al TAR per il Lazio sostenendo la illegittimità del provvedimento assunto nei suoi confronti da CO e chiedendone il giudiziale annullamento sia per vizi propri sia per vizi derivati da atti presupposti, ciò in quanto: 1) il provvedimento sanzionatorio era stato adottato quando l’Autorità aveva perso il potere di irrogare la sanzione, non avendo rispettato i termini legislativi e regolamentari interni previsti per la notifica della contestazione al trasgressore e per la conclusione del procedimento punitivo; 2) l’CO ha violato i principi di legittimo affidamento e di correttezza, oltre ad avere agito con eccesso di potere, perché la delibera n. 650/16/CONS del 21 dicembre 2016, recante determinazione degli obiettivi di qualità del servizio universale per l’anno 2017, è stata pubblicata il giorno 30 dicembre 2016, sì che la società (poi incolpata) non ha avuto materialmente il tempo necessario per acquisire piena contezza dei parametri da rispettare per l’annualità di riferimento; 3) va stigmatizzata la violazione dei principi di legittimo affidamento e di correttezza nonché l’eccesso di potere nella gestione dell’intera procedura, perché il ritardo con cui l’Autorità ha adottato, soltanto sul finire del 2016, gli obiettivi di qualità per il 2017 deve ritenersi fatto idoneo a escludere la rilevanza dell’elemento psicologico dell’illecito, non essendo possibile muovere a TIM un rimprovero a titolo di dolo o di colpa per non avere esattamente adempiuto quanto previsto come target ; 4) l’Autorità ha poi agito con incompetenza e eccesso di potere, dal momento che tra gli obiettivi di qualità del servizio universale non compare il servizio di assistenza telefonica ai clienti, sì che la relativa imposizione esula dalle competenze dell’Autorità, in quanto refluisce nella modificazione del perimetro delle prestazioni che fanno parte del servizio universale che, quindi, avrebbero potuto essere individuate soltanto dal Ministero dello sviluppo economico (all’epoca competente).

Il TAR per il Lazio riteneva infondati tutti i motivi di impugnazione dedotti da Telecom TA e quindi, con sentenza 7 marzo 2024 n. 4627, respingeva il ricorso proposto.

4. – Telecom TA propone ora appello nei confronti della sentenza del TAR per il Lazio n. 4627/2024 ritenendola errata in ragione di tre traiettorie contestative che possono così essere riassunte:

I) Erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato le censure dedotte nel II e nel III motivo del ricorso di primo grado, concernenti l’illegittimità della sanzione in conseguenza della tardiva fissazione degli obiettivi di qualità del servizio universale, in relazione alla dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 61 CCE e della delibera 254/04/CSP, eccesso di potere per irrazionalità ed ingiustizia manifesta, violazione del principio del legittimo affidamento, violazione dell’art. 3, l. 24 novembre 1981, n. 689. La società appellante ricorda che, in primo grado, essa aveva, tra l’altro, tacciato di illegittimità la delibera dell’CO n. 103/19/CONS e, per quanto occorrente, la delibera n. 650/16/CONS, non sussistendo le condizioni per sanzionare l’omesso raggiungimento di un singolo indicatore tra i numerosi obiettivi di qualità per il servizio universale per il 2017, in quanto gli SLA erano stati fissati in ritardo rispetto ai tempi prestabiliti, alterando la regolarità dell’intero procedimento sanzionatorio; ciò a maggior ragione tenuto conto del fatto che tale inadempimento da parte dell’Autorità era avvenuto anche per le annualità precedenti, determinando (così sempre) una situazione di incertezza non imputabile all’operatore. Infatti la società appellante ha sottolineato come il presente contenzioso, ora in sede di appello, non appare affatto dissimile, ma è anzi sovrapponibile, a precedenti controversie che hanno visto protagonisti Telecom e l’Autorità, tutte definite con esiti favorevoli alla predetta società (al proposito la società appellante ha richiamato i precedenti della Sesta sezione del Consiglio di Stato “( 17.4.2024, n. 3484; cfr. altresì, 28.2.2024, n. 1938; 28.2.2024, n. 1939; 31.1.2024, n. 1002 )”. Orbene, anche in questo caso, sostiene Telecom TA, la sentenza di primo grado deve essere riformata avendo erroneamente affermato il giudice di prime cure che Telecom aveva violato le regole imposte dalle delibere dell’Autorità, che né l’art. 61 del Codice delle comunicazioni elettroniche né la delibera 254/04/CSP prevedevano un limite temporale inderogabile per la predisposizione degli obiettivi di qualità del servizio universale e che, in ogni caso, la tardiva fissazione degli SLA non era idonea a determinare una situazione di incertezza tale da invalidare la sanzione, dato che gli obiettivi erano stati determinati a valle di una complessa attività istruttoria alla quale aveva partecipato la stessa TIM. Il TAR, a parte avere erroneamente ritenuto che fosse irricevibile, per tardività, il profilo di censura con il quale Telecom aveva contestato la legittimità della delibera n. 650/16/CONS, dimenticando che la società nel 2016 non vantava (ancora) alcun interesse attuale e concreto a impugnare detta delibera (in quanto la tardiva fissazione degli SLA, di per sé illegittima, in quel momento non comportava alcuna lesione diretta ed effettiva nei propri confronti), essendo sorto solo in seguito, quando è stata irrogata la sanzione pecuniaria (in seguito all’accertamento del mancato raggiungimento del target relativo a un indicatore dei call center e dopo aver ritenuto non meritevoli di accoglimento le osservazioni scritte presentate dopo la notifica della contestazione). In particolare il giudice di prime cure non ha (erroneamente) tenuto conto della decisiva circostanza consistente nell’inammissibile ritardo con il quale l’Autorità ha adottato la delibera di fissazione degli SLA e dei target per l’anno 2017 rispetto alle tempistiche stabilite dalla normativa di riferimento, dal momento che l’intero sistema degli SLA per il servizio universale è declinato in modo tale da far sì che tutti gli obiettivi da conseguire, valevoli per un determinato anno solare, siano stabiliti con congruo anticipo per consentire all’operatore di definire le misure da adottare, nel rispetto dell’art. 61, commi 3 e 4, del Codice delle comunicazioni elettroniche (nel testo vigente all’epoca dei fatti). La società appellante ricorda, al proposito, che CO, con le delibere 179/03/CSP e 254/04/CSP, ha tra l’altro “ stabilito che la durata degli obiettivi e la coeva attività di verifica finale dovessero essere riferite all’anno solare di riferimento (1° gennaio – 31 dicembre) e che la loro fissazione dovesse avvenire con congruo anticipo entro la fine dell’anno precedente; con l’inevitabile conseguenza per cui la fissazione tardiva degli obiettivi finisce per rendere inattendibile e parziale la verifica e l’accertamento di eventuali scostamenti ed ingiusta e sproporzionata la sanzionabilità dello sforamento marginale degli SLA ” (così, testualmente, a pag. 9 dell’atto di appello). Ricorda ancora la società appellante che, come è accaduto per i contenziosi precedenti e richiamati in questa sede, anche nel caso di cui al presente contenzioso l’Autorità ha adottato la delibera con target e SLA riferiti al 2017 soltanto in data 30 dicembre 2016 e quindi tardivamente rispetto alla possibilità per la società di poter adeguare il proprio comportamento per l’immediato 2017 ai nuovi standard imposti e non muta detto rilievo la circostanza che la stessa società abbia preso parte al contraddittorio che ha preceduto l’adozione della delibera, tenuto anche conto dell’interpretazione che lo stesso Consiglio di Stato ha fatto propria (nei contenziosi citati) circa l’illegittimità dell’adozione tardiva di tali delibere. Né può essere giustificata l’irrogazione della sanzione con la circostanza che il deficit contestato facesse riferimento a un target già presente per gli anni precedenti, atteso che “ il fatto per cui un determinato parametro non abbia subito modifiche rispetto all’anno precedente o sia il medesimo proposto in sede di consultazione dalla stessa società, non appare sufficiente per giustificare la sanzione ” (così a pag. 13 dell’atto di appello che ripropone, testualmente, un passaggio della sentenza di questa Sezione del Consiglio di Stato n. 1938/2024) e tenuto anche conto che “(a) nche la semplice conferma di uno SLA, inserito in un complesso sistema di target in cui altri obbiettivi di diversi indicatori sono modificati e inaspriti, può divenire una prestazione difficilissima da conseguire ” (così, testualmente, a pag. 14 dell’atto di appello). Deriva da tutto quanto sopra riferito l’evidente esclusione del requisito dell’antigiuridicità nel comportamento contestato alla odierna società appellante dall’Autorità e, comunque, l’assenza dell’elemento psicologico del dolo o della colpa riferibile alla condotta contestata alla ridetta società;

II) Error in iudicando . Erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso con cui era stata denunziata la violazione degli artt. 5, 6, 10 della delibera n. 410/14/CONS, nonché la violazione dell’art. 14 della l. 689/1981 in relazione al d.lgs. n. 259/2003, decadenza, eccesso di potere per difetto dei presupposti, irrazionalità, illogicità, carenza di potere. La società appellante, dopo aver ricordato che il primo motivo di appello ha portata principale in quanto il suo accoglimento finirebbe per assorbire gli altri (due) motivi di appello dedotti, puntualizza che la sentenza di primo grado deve essere riformata anche per non aver ritenuto fondato il motivo di ricorso con il quale era stata segnalata la tardiva notificazione dell’atto di contestazione (oltre i novanta giorni dalla data di accertamento, come prevede l’art. 14 l. 689/1981) e la tardiva adozione del provvedimento finale (intervenuta oltre il termine di centocinquanta giorni decorrenti dalla data di notificazione dello stesso atto di contestazione, come prevede la delibera n. 410/14/CONS). Sul punto la società appellante sostiene che: a) la conoscenza di tutti i dati e le informazioni per la contestazione è avvenuta nel momento in cui TIM ha trasmesso i risultati conseguiti rispetto agli indicatori di riferimento, dato che è in quel momento che l’Autorità ha sostanzialmente completato l’attività intesa a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’eventuale infrazione sicché, risultando per tabulas che l’attività di accertamento della violazione è avvenuta in data 21 giugno 2018, grazie all’invio (in detta data) della relazione da parte di TIM con la quale rendeva edotta l’Autorità circa lo sforamento dell’obiettivo di qualità oggetto di contestazione, deve ritenersi tardivo l’atto di contestazione n. 18/18/DTC notificato alla ridetta società, via pec, solo il 21 novembre 2018; b) altrettanto tardiva è stata la conclusione del procedimento avviato con l’atto di contestazione, atteso che l’adozione del provvedimento sanzionatorio è avvenuta in data 5 aprile 2019 e la notifica solo in data 2 maggio 2019 (tenuto conto che, trattandosi di atto recettizio, la notifica costituisce il momento di conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 21- bis l. 7 agosto 1990, n. 241). La società appellante sottolinea, conclusivamente, che i suddetti termini debbono considerarsi perentori, sicché il loro sforamento determina l’inevitabile illegittimità degli atti della procedura sanzionatoria, senza che sia ragionevolmente possibile ritenere tali termini “non perentori”, con la conseguenza che oltre al provvedimento sanzionatorio “ deve essere annullata in parte qua anche la delibera n. 410/14/CONS, qualora dovesse essere interpretata nel senso sopra prospettato ” (così, testualmente, a pag. 19 dell’atto di appello);

III) Error in iudicando . Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha rigettato il quarto motivo di ricorso con cui era stato denunziato l’eccesso di potere per ingiustizia manifesta, irrazionalità, illogicità manifesta, sproporzionalità; carenza e/o erronea valutazione dei presupposti; travisamento; difetto di motivazione e di istruttoria. Contraddittorietà. Violazione del principio della parità di trattamento e di non discriminazione. Incompetenza; carenza e/o sviamento di potere. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. 259/2003, artt. 53 e ss., 61, 65 e 83; violazione dell’art. 32 ter, lett. m) del d.lgs. n. 300/1999, in combinato disposto con il d.P.R. 28 novembre 2008, n. 197; violazione e falsa applicazione della delibera n. 254/04/CSP. Error in procedendo : omessa pronuncia, carenza assoluta di motivazione. Violazione dell’art. 112 c.p.c. e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Erroneamente il giudice di primo grado non ha ritenuto fondato l’ultimo motivo di ricorso dedotto dalla società con riferimento alla mancata considerazione da parte di CO del contenuto delle osservazioni scritte presentate ai sensi dell’art. 18 l. 689/1981, con le quali erano state ampiamente e efficacemente chiarite le ragioni per le quali lo scostamento di pochi secondi rispetto all’indicatore oggetto di contestazione dovesse essere tollerato e comunque non giustificasse l’irrogazione del provvedimento sanzionatorio.

5. – Si è costituita nel presente grado di appello l’Autorità che, dopo avere ricostruito il quadro giuridico nonché quello fattuale che ha dato luogo al giudizio di primo grado e alla sentenza qui oggetto di appello, ha confermato la correttezza e la puntualità del percorso logico giuridico fatto proprio da primo giudice, contestando analiticamente i motivi di appello prospettati dalla società Telecom TA e chiedendo la reiezione del mezzo di gravame proposto dalla società.

Le parti in controversia hanno prodotto memorie, anche di replica, con documentazione, ribadendo entrambe le opposte conclusioni già formulate nei precedenti atti processuali.

6. – Il Collegio ritiene necessario illustrare brevemente le norme di primo livello e interne (all’Autorità) che disciplinano la vicenda oggi all’esame del giudice d’appello, sebbene entrambe le parti vi abbiano diligentemente provveduto nei loro atti processuali, tenuto anche conto che dovrà farsi riferimento a testi normativi precedenti rispetto all’entrata in vigore del d.lgs. 5 novembre 2021, n. 201 [recante Norme di adeguamento della normativa nazionale alle disposizione della direttiva (UE) 2019/2034, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 novembre 2019, relativa alla vigilanza prudenziale sulle imprese di investimento e recante modifica delle direttive 2002/87/CE, 2009/65/CE, 2011/61/UE, 2013/36/UE, 2014/59/UE e 2014/65/UE, e per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2019/2033, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 novembre 2019, relativo ai requisiti prudenziali delle imprese di investimento e che modifica i regolamenti (UE) n. 1093/2010, (UE) n. 575/2013, (UE) n. 600/2014 e (UE) n. 806/2014, nonché modifiche al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, e al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385. (21G00215)] che ha nuovamente e diversamente disciplinato l’intera materia, compreso il servizio universale che non è più declinato attraverso imprese designate ma con l’individuazione di servizi base che tutti gli operatori sono tenuti a fornire a prezzi abbordabili, tenuto conto che la vicenda contenziosa si è interamente sviluppato in epoca antecedente alla su richiamata innovazione normativa.

Ai sensi dell’art. 53 del previgente CCE “ 1. Sul territorio nazionale i servizi elencati nel presente Capo sono messi a disposizione di tutti gli utenti finali ad un livello qualitativo stabilito, a prescindere dall'ubicazione geografica dei medesimi. Il Ministero vigila sull'applicazione del presente comma. 2. L'Autorità determina il metodo più efficace e adeguato per garantire la fornitura del servizio universale ad un prezzo accessibile, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. L'Autorità limita le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l'interesse pubblico ”.

Ai sensi dell’art. 61 del Cce previgente: “ 1. L'Autorità provvede affinché tutte le imprese designate soggette agli obblighi previsti dagli articoli 54, 55, 56, 57 e 59, comma 2, pubblichino informazioni adeguate ed aggiornate sulla loro efficienza nella fornitura del servizio universale, basandosi sui parametri di qualità del servizio, sulle definizioni e sui metodi di misura stabiliti nell'allegato n. 6. Le informazioni pubblicate sono comunicate anche all'Autorità. 2. L'Autorità può inoltre specificare, previa definizione di parametri idonei, norme supplementari di qualità del servizio per valutare l'efficienza delle imprese nella fornitura dei servizi agli utenti finali disabili e ai consumatori disabili. L'Autorità provvede affinché le informazioni sull'efficienza delle imprese in relazione a detti parametri siano anch'esse pubblicate e messe a sua disposizione. 3. L'Autorità specifica, con appositi provvedimenti, contenuto, forma e modalità di pubblicazione delle informazioni, in modo da garantire che gli utenti finali e i consumatori abbiano accesso a informazioni complete, comparabili e di facile impiego. 4. L'Autorità fissa obiettivi qualitativi per le imprese assoggettate ad obblighi di servizio universale. Nel fissare tali obiettivi, l'Autorità tiene conto del parere dei soggetti interessati, applicando in particolare le modalità stabilite all'articolo 38 e nel rispetto delle norme tecniche stabilite nelle Raccomandazioni dell'UIT-T e della normativa CEPT. 5. L'Autorità controlla il rispetto degli obiettivi qualitativi da parte delle imprese designate. 6. L'Autorità adotta, a fronte di perdurante inadempimento degli obiettivi qualitativi da parte dell'impresa, misure specifiche a norma del Capo II del presente Titolo. L'Autorità può esigere una verifica indipendente o una valutazione dei dati relativi all'efficienza, a spese dell'impresa interessata, allo scopo di garantire l'esattezza e la comparabilità dei dati messi a disposizione dalle imprese soggette ad obblighi di servizio universale ”.

L’CO, in relazione alle suindicate indicazioni di fonte primaria, ha introdotto la disciplina attuativa con delibera n. 179/03/CSP del 24 luglio 2003 e, successivamente, con delibera n. 254/04/CSP, recante “ Approvazione della direttiva in materia di qualità e carte dei servizi di telefonia vocale fissa ai sensi dell'art. 1, comma 6, lett. b), n. 2, della legge 31 luglio 1997, n. 249 ”. Per quel che rileva nel presente contenzioso, con le due suindicate delibere (per come ricorda puntualmente la parte appellante a pag. 2 dell’atto di appello) l’Autorità stabiliva i termini e le modalità di definizione degli SLA, gli obiettivi da conseguire e i relativi indicatori di riferimento valevoli per il 2005; quindi, avendo declinato la durata degli obiettivi per anno solare l’Autorità, all’art. 5 comma 2 della delibera 254/04, prevedeva, autovincolandosi in tal senso, di fissare gli obiettivi entro la fine dell’anno precedente, tenuto conto del parere dei soggetti interessati.

Dinanzi al sopra riassunto quadro normativo di primo e di secondo livello, la società appellante ricorda che l’Autorità, discostandosi anche dalle previsioni contenute nelle proprie delibere, “ invece di definire gli obiettivi entro le tempistiche stabilite, imponeva gli SLA con notevole ritardo, determinando lo slittamento e la sovrapposizione degli obiettivi e una situazione di totale incertezza, che poneva in difficoltà TIM, chiamata, peraltro, a conseguire costantemente target sempre più performanti ” (così, testualmente, a pag. 2 dell’atto di appello).

L’Autorità in tal modo, nonostante gli interventi della società di raggiungere il più possibile i livelli richiesti, finiva inevitabilmente per riscontrare scostamenti riferiti ai singoli indicatori sicché, indipendentemente dal fatto che la società venisse a conoscenza degli stessi in estremo ritardo e che ci fossero obiettive difficoltà a allineare gli sforzi societari con le pretese di CO, essa prendeva a sanzionare costantemente la TIM.

7. - Tale comportamento determinava un nutrito contenzioso dinanzi al giudice amministrativo che veniva coltivato favorevolmente da TIM. In particolare la società appellante (negli scritti difensivi del presente giudizio di appello) ha richiamato i seguenti contenziosi:

- il ricorso n. R.g. 9215/07, con il quale è stata impugnata la delibera n. 142/2007 relativa agli obiettivi 2007;

- il ricorso n. R.g. 3554/11, nei confronti della delibera n. 49/2009 afferente i livelli qualitativi 2009;

- il ricorso n. R.g. 3799/12, per l’annullamento della delibera n. 329/2010 sugli obiettivi 2010;

- il ricorso n. R.g. 5663/11, per l’annullamento della delibera n. 213/2011 relativa agli obiettivi 2011;

- il ricorso n. R.g. 2505/13, per l’annullamento della delibera 644/12/CONS per gli obiettivi 2013;

- il ricorso n. R.g. 2637/14, per l’annullamento della delibera n. 725/13/CONS per l’anno 2014;

- il ricorso n. R.g. 3475/15, afferente alla delibera n. 620/14/CONS sulla fissazione dei livelli qualitativi per l’anno 2015.

Esaminando i suddetti casi e anche altri che riguardano l’esercizio del potere di individuare gli obiettivi per il servizio universale (tratti da precedenti di questa Sezione, ad esempio Cons. Stato, Sez. VI, 28 febbraio 2024 n. 1939) emerge che:

- per l'anno solare 2006 (delibera n. 31/06/CSP) gli obiettivi sono stati fissati a marzo 2006 anziché entro la fine del 2005;

- per l'anno solare 2007 (delibera n. 142/07/CSP) gli obiettivi sono stati fissati ad agosto 2007 anziché entro la fine del 2006;

- per l'anno solare 2008 (153/08/CSP) sono stati fissati a luglio 2008 anziché entro la fine del 2007;

- per il 2009 la delibera è stata adottata a fine aprile anziché entro la fine del 2008;

- per il 2010, furono fissati addirittura ad agosto del 2010;

- per l'anno 2011, la delibera fu pubblicata a maggio 2011 anziché entro la fine del 2010;

- per il 2012 la delibera è stata adottata a febbraio anziché entro la fine del 2011.

Emerge poi che, solo a partire dal 2013 CO ha adottato le delibere entro il termine, vale a dire entro la fine dell'anno precedente a quello di riferimento.

Nel caso che qui occupa il Consiglio di Stato la delibera (650/CONS) è stata adottata prime della scadenza del termine annuale fissato dalla stessa Autorità, in data 21 dicembre 2016 e pubblicata il successivo 30 dicembre 2016.

8. - Alla sopra riassunta indagine (segnalata in prima battuta dalla società appellante) si affianca la considerazione dell’Autorità appellata, prospettata a pag, 7 della memoria prodotta in giudizio e dimostrata per tabulas dalla semplice lettura delle sentenze di questa Sezione ivi richiamate, in base alla quale, in merito alla questione della fissazione tardiva degli obiettivi da parte di CO, questa Sezione del Consiglio di Stato, da ultimo con le sentenze nn. 1938 e 139 del 28 febbraio 2024 (con cui sono state annullate le delibere nn. 82/12/CONS e 228/13/CONS relative alle sanzioni inflitte a Telecom per il mancato rispetto degli obiettivi qualitativi fissati per l’anno 2010 e 2011), ha accertato l’illegittimità derivata dall’invalidità a monte delle delibere presupposte, nella parte in cui avevano fissato tardivamente i livelli di qualità ritenendo, tra l’altro, irrilevante che “ un determinato parametro non abbia subito modifiche rispetto all’anno precedente, (…) nel momento in cui lo stesso è stato definitivamente fissato, e ha assunto una valenza cogente, solo in corso d’anno ”; ciò in quanto “ la fissazione tardiva pone comunque l’operatore in una condizione di incertezza, dal momento che la conferma definitiva del parametro si avrà solo con la delibera che determina gli obiettivi per l’anno di riferimento ed alla quale soltanto l’operatore è tenuto a conformarsi ”.

Nel caso qui in esame, tuttavia, caratterizzato dalla impugnazione del provvedimento sanzionatorio con il quale è stata inflitta la sanzione pecuniaria a TIM per non avere la società conseguito nell’anno 2017 gli obiettivi di qualità del servizio universale nella telefonia per detto anno determinati dalla delibera n. 650/16/CONS e segnatamente per lo sforamento del valore obiettivo “ Tempo medio di risposta dell’operatore alle chiamate entranti ”, fissato dall’Autorità per l’indicatore concernente i “ Tempi di risposta alle chiamate ai servizi di assistenza clienti ”, per il quale la società TIM aveva conseguito un risultato di 87’’ in luogo dei 70’’ fissati come obiettivo, emergono due elementi caratterizzanti e idonei a ritenere il caso in esame diverso dai precedenti richiamati dall’appellante a conforto della (sostenuta) fondatezza degli assunti contestativi mossi nei confronti dei provvedimenti dell’Autorità impugnati (in particolare la delibera recante l’ordinanza ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria e la delibera con la quale sono stati fissati gli obiettivi per il 2017, asseritamente non raggiunti) dalla medesima società:

- in primo luogo risulta dalla documentazione depositata in giudizio che, nel corso del procedimento che ha preceduto l’adozione della delibera n. 650/16/CONS, è stata la stessa società (oggi appellante) a suggerire all’Autorità di allineare gli obiettivi del 2017 a quelli previsti dalla delibera n. 79/09/CSP per gli anni precedenti. Elemento rilevante, questo, al fine di escludere che la previsione “sui tempi medi di risposta” contenuta nella delibera n. 650/2016 costituisse una “sorpresa” per la società tale da non consentirle un adeguato e tempestivo allineamento a siffatto target , visto che “ nell’anno 2016 Telecom TA s.p.a. aveva raggiunto il target in discorso, sì che non si comprende in che modo il peggioramento della performance nell’anno 2017 possa essere dipeso dai tempi di definizione di un parametro rimasto immutato rispetto al passato e che, soprattutto, è stato fissato su richiesta della stessa ricorrente ” (così, testualmente, nella sentenza di primo grado alle pagg. 8 e 9). Né pare irrilevante constatare, dalla lettura della documentazione prodotta da entrambe le parti, che nelle note prodotte dalla società nel corso dell’istruttoria che ha preceduto l’adozione della delibera 650/CONS del 21 dicembre 2016 come nel corso dell’audizione, nessun rilievo sia stato specificamente mosso sulla proposta di target relativa ai tempi medi di risposta alle chiamate ai servizi di assistenza clienti;

- in secondo luogo e correlativamente, è più che ragionevole pensare come l’antigiuridicità del comportamento posto in essere da TIM sia comprovata, obiettivamente, dalla circostanza che la società ben conosceva quel tipo di target , visto che esso non era mutato rispetto agli anni precedenti e che non vi era alcuna ragione per pensare che sarebbe stato cambiato, anche tenuto conto che detto obiettivo era stato già raggiunto dalla società, di talché avere violato per il 2017 la previsione della delibera n. 650/2016, peraltro adottata (a differenza di quelle fatte oggetto delle molte impugnazioni negli anni precedenti) entro i termini temporali di autovincolo stabiliti dalla delibera 254/04 (adottata il 21 dicembre 2016 per poi essere pubblicata il successivo 30 dicembre 2016), costituisce, anche sotto il profilo psicologico della condotta, per un verso una “sorpresa” (intesa all’inverso rispetto a quanto era accaduto negli anni precedenti), visto che tale target non solo era ampiamente noto (quasi da considerarsi “consueto”) ma era stato tranquillamente osservato e raggiunto nelle esperienze degli anni precedenti e, per altro verso, indubbiamente un comportamento cui necessariamente doveva conseguire l’irrogazione della sanzione pecuniaria prevista dalla disciplina di settore per la violazione delle regole fissate dall’Autorità e ben note alla società oggi appellante.

9. - Non appare superfluo, inoltre, osservare, come la prospettazione offerta dalla società appellante (in argomento) e contenuta nella memoria di replica depositata nel fascicolo digitale del presente processo di secondo grado, secondo la quale sarebbe ininfluente, ai fini della valutazione in merito alla correttezza della contestazione mossa dall’Autorità alla società per il mancato raggiungimento nel 2017 del target più volte sopra descritto e confermativa della correlata antigiuridicità della condotta assunta dalla incolpata società, la circostanza che l’obiettivo in questione non fosse mutato rispetto alle precedenti annualità, non può trovare considerazione positiva da parte del Collegio.

La società appellante ha segnalato, nella memoria di replica (in particolare a pag. 6) che, come è stato spiegato da TIM e non contestato dall’Autorità, “ anche la semplice conferma di uno SLA, essendo inserita in un complesso sistema di target in cui altri obbiettivi e altri indicatori sono stato modificati, può divenire una prestazione difficilissima da conseguire, soprattutto se non conosciuta con congruo anticipo. Anche il fatto per cui un determinato parametro non abbia subito modifiche rispetto all’anno precedente, o sia il medesimo proposto in sede di consultazione dalla stessa società, non appare sufficiente per giustificare la sanzione, nel momento in cui lo stesso è stato definitivamente fissato, e ha assunto una valenza cogente, solo in corso d’anno ”.

Tale considerazione, seppure suggestiva e ben costruita, a parere del Collegio non coglie nel segno.

Infatti la circostanza che, seppure formalmente fissato con tempistica formalmente corretta dall’Autorità (il 21 dicembre 2016 con pubblicazione in data 30 dicembre 2016) l’obiettivo (in questione) per il 2017, sostanzialmente la società sarebbe stata del tutto impreparata alla tempestiva applicazione del target sia perché non è dimostrato che vi fosse certezza circa la sua riconferma nei contenuti e sia perché, a tutto voler concedere, anche la partecipazione alla procedura da parte della società e la possibile conoscenza (preventiva) della conferma di quello specifico obiettivo, non potevano porre al riparo l’organizzazione del servizio universale da parte della Telecom da possibili deficit nel rispetto dei target , atteso che, in ogni caso, essi erano stati fissati l’ultimo giorno utile rispetto all’inizio dell’anno di osservazione (il 2017), provocando pur sempre difficoltà di adeguamento operativo, è argomento che “prova troppo”, non avendo nella specie la società appellante saputo dimostrare documentalmente, come invece avrebbe dovuto fare, quali fossero le specifiche difficoltà tecniche, non imputabili alla società e non facilmente superabili da questa, che si sono opposte, nel concreto, al raggiungimento dello specifico obiettivo, tenuto in particolare conto del fatto che detto target era stato rispettato nel corso dell’anno precedente.

Anche sotto tale profilo, quindi, il primo complesso motivo di appello, dedotto dall’appellante in via principale, non può trovare accoglimento, divenendo comunque sostanzialmente irrilevante opinare sulla impugnabilità della ridetta delibera quale atto presupposto dell’ordinanza ingiunzione adottata con la delibera 103/19/CONS, attesa l’infondatezza nel merito delle censure dedotte nei confronti della delibera del 2016.

10. – Può passarsi ora a esaminare il secondo gruppo di contestazioni che hanno ad oggetto la tempestività della procedura sanzionatoria svolta dall’Autorità, nel caso di specie, sia con riguardo alla fase di avvio della stessa sia con riferimento alla fase di conclusione e di adozione/comunicazione del provvedimento sanzionatorio adottato.

Telecom riassume, criticandone la legittimità, i tempi della procedura come segue:

- l’atto di contestazione n. 18/18/DTC è stato notificato via pec il 21 novembre 2018 alla società;

- in detto atto si fa esplicito riferimento all’atto di accertamento costituito dalla nota trasmessa dall’Ufficio servizio universale e trasparenza prot. 161923 del 18 ottobre 2018;

- l’Autorità, tuttavia, non tiene conto del fatto che l’attività di accertamento era già stata svolta in epoca antecedente al 18 ottobre 2018, in quanto TIM aveva inviato la documentazione relativa ai risultati conseguiti nel 2017 in data 21 giugno 2018, trasmettendo atti dai quali si evinceva chiaramente il contenuto di quella che costituirà la contestazione mossa dall’Autorità circa lo sforamento dell’obiettivo di qualità oggetto di contestazione;

- è da quella data (il 21 giugno 2018), dunque, che l’CO avrebbe dovuto far decorrere il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 l. 689/1981 per la notifica dell’atto di accertamento che, dunque, nella specie, è avvenuto in ritardo;

- ad ogni modo tardiva è stata anche l’adozione dell’ordinanza ingiunzione assunta con la delibera 103/19/CONS. Infatti la delibera recante l’ordinanza ingiunzione, da considerarsi atto ricettizio ai sensi dell’art. 21- bis l. 241/1990, è stata spedita per la notifica oltre il termine di centocinquanta giorni fissato dall’art. 6 della delibera dell’Autorità n. 410/14/CONS del 29 luglio 2014, recante il regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative, non essendo sufficiente che sia stata adottata entro il termine suindicato.

Sul punto preme rammentare che, come è noto e come la Sezione ha avuto modo di chiarire in molti precedenti (anche specifici) sul punto (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. VI, 6 novembre 2024 n. 8877), il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14, comma 2, l. 689/1981 inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta - o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie - l'attività amministrativa intesa a verificare l'esistenza dell'infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell'infrazione stessa.

Orbene, il regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni dell'CO (delibera n. 581/15/CONS, Allegato A) prevede all'art. 3, comma 2, che “ gli Uffici acquisiscono ogni elemento necessario ai fini di un eventuale avvio di procedimento sanzionatorio, anche attraverso ispezioni, richieste di informazioni e documenti, audizioni, indagini conoscitive, istanze e segnalazioni ” e, al successivo comma 4, che “ all'esito delle attività di cui ai commi precedenti, il direttore, su proposta dell'ufficio competente, contenente la completa ricostruzione dei fatti e l'esatta qualificazione giuridica della fattispecie, ove accerti la sussistenza di una condotta rilevante ai fini dell'avvio del procedimento sanzionatorio, notifica al trasgressore l'atto di contestazione di cui all'art. 5 ”. In altre parole la regola procedimentale prevede quindi che la notifica della contestazione è collegata alla conclusione del procedimento di accertamento, posto che l'acquisizione della notizia del fatto debba comprendere tanto gli elementi soggettivi quanto gli elementi oggettivi di esso, onde riscontrare la sussistenza dell'infrazione e acquisire piena conoscenza della condotta illecita, per valutarne l'esatta consistenza agli effetti della formulazione della contestazione.

D’altronde le norme sopra richiamate si pongono in perfetta linea con il costante orientamento giurisprudenziale sia di questo Consiglio di Stato (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. V, 29 settembre 2020 n. 5723, con ulteriori richiami) sia della Corte di cassazione (cfr., ex plurimis , Cass. civ., ord. 29 ottobre 2019 n. 27702, con ulteriori richiami), in tema di sanzioni amministrative, concorde nell’affermare come ciò che rileva ai fini del rispetto del principio della immediatezza della contestazione recato dall’art. 14 l. 689/1981 non è la notizia del fatto sanzionabile nella sua materialità, ma l’acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro dell’esistenza e della consistenza della infrazione e dei suoi effetti, sicché, per un verso, il termine per la contestazione dell’infrazione non decorre dalla sua consumazione ma dal completamento dell’attività di verifica di tutti gli elementi dell’illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all’amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi acquisiti e gli atti preliminari per l’individuazione in fatto degli estremi di responsabilità amministrativa, e, per altro verso, il termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio inizia a decorrere solo dal momento in cui è compiuta – o si sarebbe dovuta ragionevolmente compiere, anche in relazione alla complessità della fattispecie – l’attività amministrativa intesa a verificare l’esistenza dell’infrazione, comprensiva delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi dell’infrazione stessa.

Risulta al Collegio che nel caso oggetto del giudizio la fase preistruttoria è stata conclusa con la nota trasmessa dall’Ufficio servizio universale, trasparenza e regolamentazione delle condizioni di offerta dei servizi di comunicazione elettronica a tutela di consumatori e utenti, prot. 161923 del 18 ottobre 2018, mentre l'Ufficio competente ha formulato la proposta di avvio del procedimento sanzionatorio e la contestazione della violazione accertata il 21 novembre 2018 (con atto notificato nello stesso giorno). Il termine di legge risulta quindi rispettato.

Infatti la circostanza che TIM abbia trasmesso la documentazione relativa ai risultati conseguiti nel 2017 in data 21 giugno 2018 non rileva ai fini della decorrenza del termine di notifica dell’atto di accertamento, determinando quell’adempimento della società l’avvio dell’attività preistruttoria che è stata, nella specie e per quanto emerge ictu oculi dall’esame della documentazione presente in atti (nonché dalle considerazioni che entrambe le parti hanno espresso in merito al numero e alla complessità di target e obiettivi ordinariamente connessi con la fissazione dei parametri di qualità del servizio universale) della complessità della verifica da parte degli uffici dell’Autorità dei dati forniti d TIM e della necessaria laboriosità della loro catalogazione, stima e valutazione e che dunque non era ragionevolmente destinata a concludersi “immediatamente dopo” la comunicazione del 21 giugno 2018. Può dunque ritenersi attendibile e compatibile con la complessità delle operazioni di “lettura” della documentazione presentata da TIM in data 21 giugno 2018 un periodo preistruttorio di alcuni mesi prima del formale “accertamento” della violazione, intervenuto in data 18 ottobre 2018.

12. - Per completezza di motivazione, sul punto, vanno richiamati, seppure riferiti ai procedimenti sanzionatori in materia di concorrenza, i principi espressi dalla Corte di giustizia UE, Sez. II, 30 gennaio 2025, C-511/23, per cui, tra l’altro:

- la fissazione di termini procedurali ragionevoli in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza è compatibile con il diritto dell'Unione. Siffatti termini ragionevoli sono infatti stabiliti nell'interesse sia delle imprese interessate sia di tali autorità, conformemente al principio della certezza del diritto, e non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione del diritto dell'Unione (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C-308/19, EU:C:2021:47, punto 48);

- nell'ambito delle procedure d'infrazione agli articoli 101 e 102 TFUE condotte dalla Commissione, la fase di indagine preliminare, che si estende fino alla comunicazione degli addebiti, è destinata non solo a consentire a tale istituzione di raccogliere tutti gli elementi pertinenti che confermino o meno l'esistenza di un'infrazione alle norme sulla concorrenza, ma anche di prendere posizione sulla direzione che deve assumere il procedimento nonché sull'ulteriore seguito da riservare allo stesso (v., in tal senso, sentenze del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, da C-250/99 P a C-252/99 P e C-254/99 P, EU:C:2002:582, punto 182, nonché del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione, C-521/09 P, EU:C:2011:620, punto 113);

- sebbene la complessità di un procedimento in materia di concorrenza possa essere tale da giustificare il fatto che la fase preliminare di quest'ultimo si protragga per un lungo periodo (v., in tal senso, sentenze del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, punto 62, nonché del 17 novembre 2022, Irish Wind Farmers' Association e a./Commissione, C-578/21 P, EU:C:2022:898, punto 88), la Commissione non è tuttavia autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante detta fase del procedimento (v., in tal senso, sentenze del 18 marzo 1997, Guérin automobiles/Commissione, C-282/95 P, EU:C:1997:159, punto 36, nonché del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione, da C-630/11 P a C-633/11 P, EU:C:2013:387, punto 81).

Benché i principi sopra solo tratteggiati sono stati espressi dalla Corte di giustizia UE con riferimento alle procedure sanzionatorie irrogate in materia di violazione di norme declinate dai Paesi membri per il corretto assetto concorrenziale, l’essenza di tali principi assume una portata generale e quindi da essi possono trarsi spunti rilevanti per l’applicazione della previsione dell’art. 14 l. 689/1981 anche nella materia che rileva nella presente sede. Conseguentemente, come si è già più sopra rilevato, la durata della fase preistruttoria deve essere ragionevole sia con riferimento al rispetto del principio di difesa della parte potenzialmente incolpabile sia con riguardo al rispetto del dovere di accertamento rimesso all’Autorità, rendendo possibile ad essa di esercitare il potere di verifica, prima e sanzionatorio, poi, tenuto conto della complessità delle operazioni che si rendono necessarie per effettuare una indagine completa e compiuta. Ne deriva che, per quanto si è sopra detto (e che anche all’esito dell’appena riferito ragionamento può confermarsi), il tempo utilizzato nella specie da CO per svolgere l’attività preistruttoria e per accertare la violazione si palesa congruo e ragionevole, di talché il corrispondente profilo di doglianza espresso dalla società appellante non può essere condiviso.

13. - A esito altrettanto non favorevole per la società appellante conduce lo scrutinio del secondo profilo (del secondo, complesso, motivo di appello) con il quale Telecom contesta la tempestività dell’adozione del provvedimento recante l’ordinanza ingiunzione.

Al riguardo, è noto che la delibera CO n. 136/06, recante Regolamento in materia di procedure sanzionatorie (modificato con le delibere n. 173/07/CONS e n. 54/08 /CONS), dispone, per quanto qui di interesse, quanto segue:

- all’art. 5, comma 2, che “ L'atto deve altresì contenere l'indicazione dei termini di conclusione del procedimento sanzionatorio decorrenti dalla notifica dell'atto di contestazione. L'atto di contestazione deve essere notificato al trasgressore, entro novanta giorni dal completo accertamento del fatto ai sensi dell'art. 4, comma 6, con le modalità di cui all'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n.689 ”;

- all’art. 6, comma 1, che: “ il termine per l'adozione del provvedimento finale è di 150 giorni decorrenti dalla data di notifica della contestazione di cui all'articolo 5 ”;

- all’art. 6, comma 2, che “ Entro il termine di 120 giorni il responsabile del procedimento conclude l'attività istruttoria relativa ai fatti oggetto di contestazione e trasmette gli atti di cui al successivo art. 10, comma 1, all'organo collegiale competente per l'irrogazione della sanzione ”;

- all’art. 10, comma 1, che: “ Il direttore trasmette all'organo collegiale competente per l'irrogazione della sanzione la proposta di schema di provvedimento unitamente alla dettagliata relazione relativa all'istruttoria redatta dal responsabile del procedimento ”;

- all’art. 10, comma 2, che: “ l'organo collegiale, esaminata la relazione e valutata la proposta di provvedimento, adotta il provvedimento sanzionatorio previsto ovvero dispone l'archiviazione del procedimento ”;

- all’art. 10, comma 4, che “ Il provvedimento sanzionatorio, adeguatamente motivato, deve contenere l'espressa indicazione del termine per ricorrere e dell'autorità giurisdizionale a cui è possibile proporre ricorso e deve essere notificato, a cura del responsabile del procedimento, ai soggetti destinatari con le forme di cui all'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 ”.

Per quanto concerne, dunque, il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio questo è fissato in centocinquanta giorni “ dalla data di notifica della contestazione di cui all'articolo 5 ”, Entro tale termine è previsto che debba intervenire “ l'adozione del provvedimento finale ”.

Pare evidente che la norma si preoccupa di scandire i tempi per la conclusione del procedimento che interviene con la formale adozione del provvedimento finale, lasciando alle altre norme dell’ordinamento che disciplinano l’esercizio del potere della pubblica amministrazione la regolazione del momento in cui detto provvedimento assumerà efficacia nei confronti del destinatario. D’altronde qualora non dovesse essere immediata la notifica al destinatario di tale atto, da qualificare pregiudizievole per il destinatario, ai sensi dell’art. 21- bis l. 241/1990 il provvedimento sanzionatorio non sarà efficace, sicché non sarà possibile esigere il pagamento della somma dovuta né decorreranno i tempi per la sua impugnazione, potendo pur sempre l’amministrazione, eventualmente, esercitare il potere di autotutela laddove dovesse riscontrarne i presupposti.

Ne consegue che la perentorietà del termine di conclusione del procedimento (qualificato come tale da precedenti di questa Sezione, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 novembre 2020 n. 7153) attiene solo al tempo lasciato all’Autorità per adottare il provvedimento sanzionatorio, ma non attiene anche al diverso adempimento della notifica dell’atto, che costituisce adempimento successivo e integrativo dell’efficacia del provvedimento già formalmente adottato a conclusione del procedimento svolto e che, dunque, non attenendo al merito della procedura non può condizionarne la validità (semmai il tempo della sua efficacia).

Nel caso qui in esame, posto che la contestazione è stata notificata alla società il 21 novembre 2018, la delibera dell’Autorità recante l’ordinanza ingiunzione è stata adottata dal Consiglio dell’CO in data 5 aprile 2019, quindi dopo 135 giorni dalla notifica della contestazione, essendo stati così osservati i termini fissati in sede di autovincolo dal Regolamento dell’Autorità più sopra richiamato, senza che possa incidere sulla validità del provvedimento sanzionatorio la circostanza che sia stato notificato alla società il successivo 2 maggio 2019.

14. – Con un ultimo motivo la società appellante ritiene che tra gli obiettivi di qualità del servizio universale non è in alcun modo previsto il servizio di assistenza telefonica ai clienti, sicché la relativa imposizione esulerebbe dalle competenze dell’Autorità, perché refluisce nella modificazione del perimetro delle prestazioni che fanno parte del servizio universale e che, pertanto, potrebbero essere individuate soltanto dal Ministero dello sviluppo economico.

Dagli atti della procedura depositati in giudizio si evince, al contrario di quanto è sostenuto dalla società appellante, che la ridetta società, nel corso del procedimento per l’individuazione degli obiettivi per il 2017, poi esitato nella delibera 650/16/CONS, nulla ha eccepito in argomento e anzi nelle premesse della stessa delibera si legge (testualmente):

- che “ in relazione alla qualità dell’Assistenza Clienti, come dichiarato da Telecom TA stessa nel corso dell’audizione, la Società, a partire dal 2016, avrebbe attuato azioni correttive per recuperare il divario tra obiettivi e risultati e che gli effetti sono visibili dal confronto tra i risultati del primo semestre 2016 e quelli delle annualità precedenti 2011-2015, per quanto concerne l’andamento degli indicatori relativi al “Tempo medio di risposta dell’operatore alle chiamate entranti” e alla ”Percentuale di chiamate entranti in cui il tempo di risposta dell’operatore è inferiore a 20 secondi ”;

- e poi che “ Telecom TA ha confermato il permanere di criticità in relazione all’indicatore “Tempo di navigazione su IVR”, dovute sia al fatto che nel corso degli anni la struttura degli alberi IVR ha subito profonde modifiche legate all’evoluzione delle offerte non più limitate alla sola componente Fonia e ADSL, ma arricchite dalle offerte su servizi in Fibra, contenuti media e offerte convergenti Fisso/Mobile, sia al fatto che sui call center 187 e 191 il calcolo dei tempi di navigazione è censuario per tutte le chiamate, rilevando il tempo effettivo di navigazione di ciascuna chiamata, piuttosto che i tempi minimi di attraversamento per raggiungere l’operatore attraverso il percorso più breve ”;

- e quindi che “ nelle more dell’approvazione di una nuova regolamentazione in esito al suddetto procedimento, di allineare, per il 2017, gli obiettivi relativi agli indicatori di qualità dell’assistenza clienti, a quelli previsti dalla delibera n. 79/09/CSP per i call center relativi al servizio di telefonia fissa, cioè confermando l’attuale obiettivo di 70” per il “Tempo medio di risposta dell’operatore alle chiamate entranti” e prevedendo la variazione del “Tempo minimo di attraversamento dell’IVR” da 50” a 70” e della Percentuale di chiamate entranti in cui il tempo di risposta dell’operatore è inferiore a 20 secondi” dal 47% al 45% ”, facendo espresso riferimento alla circostanza che “ in esito alla consultazione pubblica di cui alla delibera n. 588/12/CONS è programmato un procedimento su una più generale ed organica riforma della qualità dei servizi di assistenza clienti, da estendere non solo all’assistenza telefonica, ma anche ad altre forme evolute di contatto ”;

Tali elementi costituiscono evidenti spie delle argomentazioni sviluppate all’interno del dibattito partecipativo al quale ha preso parte Telecom durante la fase istruttoria del procedimento di fissazione degli obiettivi per il 2017 e testimonia di come tale profilo dei target attesi (vale a dire “ il servizio di assistenza telefonica ai clienti ”) era stato già oggetto degli obiettivi imposti negli anni precedenti, tanto da far affermare dall’Autorità (nelle premesse della delibera 650/16) che “ in relazione alla qualità dell’Assistenza Clienti, come dichiarato da Telecom TA stessa nel corso dell’audizione, la Società, a partire dal 2016, avrebbe attuato azioni correttive per recuperare il divario tra obiettivi e risultati e che gli effetti sono visibili dal confronto tra i risultati del primo semestre 2016 e quelli delle annualità precedenti 2011-2015, per quanto concerne l’andamento degli indicatori relativi al “Tempo medio di risposta dell’operatore alle chiamate entranti” .

Deriva da quanto sopra che:

- per un verso, non appare irragionevole che l’Autorità abbia imposto un obiettivo dedicato al servizio di assistenza telefonica ai clienti;

- secondo altro versante, la prospettazione della illegittimità della delibera, sotto detto profilo, si presenta sicuramente tardiva.

Peraltro nella delibera con la quale è stata adottata l’ordinanza ingiunzione (103/19/CONS) è ben chiarito come la condotta contestata a Telecom abbia determinato un peggioramento della performance rispetto ai risultati già conseguiti in precedenza e quindi una oggettiva compressione del diritto dell’utenza di ricevere una rapida e valida risposta alle proprie legittime richieste di assistenza. In essa, in particolare, vi si legge che:

- “ (…) la delibera n. 650/16/CONS, con la quale l’Autorità ha fissato gli obiettivi di qualità del Servizio universale per l’anno 2017, è stata adottata all’esito di un’apposita consultazione pubblica nell’ambito della quale si è tenuto conto, da un lato, della intervenuta approvazione della delibera n. 328/10/CONS, introduttiva dell’Indice di Qualità Globale (c.d. IQG) del Servizio universale, quale parametro in grado di fornire una completa valutazione della qualità offerta e del suo miglioramento alla luce della esperienza pregressa e, dall’altro, della proposta presentata dalla Società, in data 30 giugno 2016, riguardante gli obiettivi di qualità del Servizio universale conseguibili per l’anno 2017 ”;

- per quanto specificamente concerne il “ (…) merito della contestazione concernente i risultati conseguiti per l’indicatore “Tempi di risposta alle chiamate ai servizi di assistenza clienti”, si osserva, in via generale, che i relativi parametri sono stati fissati dall’Autorità con il preciso intento di definire alcuni obiettivi minimi di qualità dei servizi offerti in materia di assistenza alla clientela, che consentissero agli utenti finali di beneficiare di una più rapida ed efficace risoluzione di reclami e segnalazioni, onde evitare i conseguenti disservizi dovuti a una tardiva gestione delle problematiche prospettate al gestore di appartenenza. In tale contesto regolamentare, la qualità dei servizi telefonici di contatto (call center) è stata ritenuta di fondamentale importanza, in quanto i dati statistici in possesso dell’Autorità hanno evidenziato come la maggior parte degli utenti prediliga il contatto diretto con l’operatore, sia per finalità informative sia per la gestione dei reclami attinenti alle difficoltà interpretative ovvero applicative riscontrate dagli utenti nella esecuzione dei contratti conclusi con gli operatori di servizi di comunicazioni elettroniche ”;

- con specifico riferimento alla partecipazione di Telecom alla procedura che ha dato luogo alla delibera 650/16/CONS si puntualizza che “ (i)n ordine alla obiezione circa l’equiparazione, per l’anno 2017, dei valori obiettivo per l’indicatore in esame a quelli contemplati dalla delibera n. 79/09/CSP per i call center relativi al servizio di telefonia fissa, si osserva che con la delibera n. 650/16/CONS l’Autorità ha accolto le richieste presentate in tal senso da TIM sulla base di circostanze differentemente valutabili rispetto agli anni precedenti e in assenza di osservazioni contrarie in sede di consultazione pubblica. Tale equiparazione, dunque, è il frutto di una valutazione progressiva dei risultati raggiunti nel corso degli anni da TIM, tenendo conto, in particolare, delle criticità rilevate nelle annualità precedenti all’anno 2017. Ne discende che l’aver ritenuto, sulla base di tali considerazioni, il parametro di riferimento ormai equiparabile a quello degli altri operatori non può certo assurgere a giustificazione dei risultati non conformi all’obiettivo assegnato per il 2017, sulla base delle similari valutazioni svolte per l’annualità precedente ”;

- a ciò si aggiunga come vada “ (…) tenuto presente che il parametro relativo ai tempi di risposta ai servizi di assistenza dei clienti, all’interno dei servizi offerti nell’ambito del Servizio universale, riveste una particolare rilevanza, per cui, sebbene l’obiettivo per il 2017 abbia subìto un ridimensionamento, il mancato rispetto dei parametri legittimamente prefissati per il 2017 rimane una condotta non trascurabile ”.

Ad avviso del Collegio le osservazioni espresse dall’Autorità, come sopra riprodotte “per stralci”, che costituiscono l’ossatura della motivazione dell’ordinanza ingiunzione adottata con la delibera 103/19/CONS, esternano plasticamente e efficacemente i presupposti e le ragioni che hanno indotto l’Autorità a sanzionare lo specifico mancato raggiungimento del target da parte della società riferito al “t empo medio di risposta dell’operatore alle chiamate entranti ”, esponendo valutazioni che sono tutt’altro che irragionevoli o manifestamente illogiche, di talché anche le censure dedotte con il terzo motivo di appello debbono essere respinte.

15. - In ragione di tutto quanto si è sopra esposto l’appello non può trovare accoglimento a seguito della infondatezza dei motivi di gravame dedotti dalla società, con conseguente conferma della sentenza qui oggetto di appello e della reiezione del ricorso di primo grado.

Le spese del grado di giudizio possono compensarsi tra le parti in lite sussistendo i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c, per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., tenuto conto delle novità di approccio alle questioni oggetto di contenzioso e dell’evoluzione recente della giurisprudenza richiamata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 4526/2024), lo respinge.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI ON, Presidente

AN OS, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN OS	GI ON

IL SEGRETARIO