Pubblicato il 21/02/2025

N. 01455/2025REG.PROV.COLL.

N. 08689/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8689 del 2023, proposto da:
GE - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, DE - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AN IO, in proprio e quale titolare dell’omonima azienda agricola, rappresentato e difeso dagli avvocati Maddalena Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il ET (Sezione Terza) n. 00554/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. AN IO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Raffaella Ferrando e l’avvocato Maddalena Aldegheri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. GE e DE hanno appellato la sentenza n. 554/2023, con la quale il T.A.R. per il ET ha accolto il ricorso proposto dal sig. IO AN avverso: i ) l’intimazione di pagamento n. 113 2021 90007978 14/000, con la quale è stato richiesto il pagamento della somma pari a euro 15.807,05, in relazione alla cartella di pagamento n. 11320080028872333000, relativa ai prelievi quote latte per il periodo 2001/2002; ii ) l’atto di iscrizione a ruolo ed il ruolo posto a base della cartella di pagamento indicata nell'intimazione impugnata e la cartella n. 11320080028872333000; iii ) il “ residuo ruolo ” emesso da GE ai sensi del d.l. n. 27/2019; iv ) l’atto di pignoramento di crediti (codice identificativo del fascicolo: 113/2021/2123 – codice identificativo della procedura esecutiva: 11384202100000164001).

2. Il Giudice di primo grado ha accolto il ricorso evidenziando, in primo luogo, che, con ordinanza n. 123/2022, il Tribunale aveva provveduto a richiedere alle Agenzie: i ) copia della cartella di pagamento con prova della relativa notificazione e degli eventuali atti successivi interruttivi della prescrizione con relativa prova della loro notificazione; ii ) copia degli atti di accertamento/imputazione dei prelievi presupposti agli atti impugnati (notificati alla parte), delle eventuali decisioni giudiziarie e una indicazione dei giudizi ancora pendenti; iii ) copia di ogni atto interruttivo della prescrizione. Il T.A.R. ha, quindi, accolto il ricorso osservando che: i ) era assorbente il rilievo per cui, a fronte della specifica contestazione della omessa notifica della presupposta cartella di pagamento, non era stata fornita la prova – nonostante quanto richiesto con l’ordinanza n. 132/2022 - dell’avvenuta notifica della cartella; ii ) l’intimazione e i successivi atti presupponevano non solo l’iscrizione a ruolo dei crediti azionati mediante la procedura di riscossione, ma anche la previa emissione e notifica della cartella di pagamento al destinatario, e, quindi, non vi era prova di un presupposto essenziale per procedere con la riscossione coattiva.

3. GE e DE hanno appellato la sentenza articolando tre motivi, che saranno, di seguito, esaminati. Si è costituito in giudizio il sig. AN deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso in appello e riproponendo i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado. In vista dell’udienza pubblica del 6.2.2025 nessuna delle parti ha depositato memorie difensive. All’udienza del 6.2.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Con il primo motivo GE e DE hanno dedotto l’erroneità della sentenza in quanto il Giudice di primo grado avrebbe dovuto dichiarare il ricorso inammissibile atteso che il merito della pretesa era già stato esaminato da altre pronunce del Giudice amministrativo (decreto n. 1740/2012 e sentenza n. 5270 del T.A.R. per il ET, relativi all’imputazioni di prelievo per l’annata 2001/2002), con conseguente impossibilità di rimettere in discussione tali giudicati. Secondo le appellanti, i presupposti provvedimenti impositivi erano stati ritenuti legittimi dal Giudice amministrativo e, pertanto, non era possibile contestare tali accertamenti, neppure evocando la contrarietà al diritto unionale, che è ragione di annullabilità e non di nullità del provvedimento.

4.1. Il sig. AN ha dedotto l’inammissibilità del motivo in quanto non calibrato sulla pronuncia di primo grado, e, comunque, l’infondatezza dello stesso.

4.2. La censura è infondata. Deve, infatti, osservarsi come il Giudice di primo grado abbia colto un vizio degli atti esecutivi e, in particolare, la mancanza di prova dell’avvenuta notificazione della cartella presupposta, che era stata richiesta all’Amministrazione con l’ordinanza cautelare n. 123/2022, ma non era stata versata agli atti del giudizio. Il motivo accolto si è, quindi, incentrato su un vizio dell’intimazione e dei successivi atti esecutivi e non ha investito il merito della pretesa, che resta regolata dalle sentenze amministrative intervenute sul merito del rapporto controverso. Come si evince dalla stessa ricostruzione in fatto del ricorso in appello (nonché dalla disamina degli atti processuali di primo grado) il ricorso dell’azienda agricola era stato sorretto anche da motivi relativi a vizi degli atti di esecuzione impugnati, tra cui il motivo accolto dal T.A.R., ritenuto assorbente e decisivo dal Giudice di primo grado. Tale motivo non poteva, quindi, ritenersi inammissibile, proprio perché calibrato su un dedotto vizio dell’intimazione e non sul merito della pretesa.

5. Omologhe considerazioni valgono con riferimento al secondo motivo, con il quale le Agenzie hanno dedotto l’erroneità della sentenza per non aver considerato l’implicita acquiescenza alla pretesa derivante dalla presentazione di istanza di rateizzazione, chiedendo di acquisire ex art. 104 c.p.a. la relativa documentazione. Le Agenzie hanno evidenziato, in particolare, come la parte avesse chiesto di accedere alla rateizzazione ex L. n. 33/2009, non accettando, successivamente, la stessa e non provvedendo al pagamento del prelievo. Anche in relazione a tale motivo la parte appellata ne ha eccepito l’inammissibilità in quanto estraneo al contenuto della decisione, e, comunque, l’infondatezza.

5.1. Ribadisce il Collegio come il motivo accolto dal Giudice di primo grado non abbia investito il merito della pretesa essendosi il Giudice limitato a riscontrare un vizio dell’esecuzione (non contestato dall’appellante), effettuata anche a seguito del mancato perfezionamento della rateizzazione richiesta dal produttore che ha, quindi, consentito ad GE di provvedere nuovamente alle procedure di esazione coattiva. Il vizio accolto non ha, quindi, interessato il merito della pretesa, e ben avrebbe potuto GE – dopo la sentenza di primo grado - limitarsi a rinnovare la procedura esecutiva, come evidenziato dalla stessa parte appellata nel corso dell’udienza di discussione. Le considerazioni esposte rendono, quindi, non indispensabile la documentazione che GE ha chiesto di acquisire ex art. 104 c.p.a., relativa anch’essa al merito della pretesa (e, in particolare, al riconoscimento di debito effettuato mediante la richiesta di rateizzazione del prelievo) che, come esposto, non è risultata inciso dalla pronuncia di primo grado.

6. Con il terzo motivo la parte ha chiesto di essere autorizzata a produrre copia della notificazione della cartella di pagamento n. 11320080028872333000, che non era stata depositata in primo grado e la cui omessa produzione era stata posta a fondamento della decisione di primo grado.

6.1. In ordine all’istanza ex art. 104 formulata in parte qua dalle Agenzie, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento espresso dalla Sezione (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 febbraio 2024, n. 907), secondo la quale, nella consapevolezza della sussistenza di diverse sensibilità relativamente all’ammissione officiosa di documenti in appello in presenza di un ordine istruttorio rimasto inevaso dalla pubblica amministrazione, stante il carattere latamente discrezionale che contraddistingue tale valutazione del giudice e la sua necessaria calibrazione in relazione allo specifico caso concreto, e pur in presenza di una duplicità di ipotesi nell’art. 104 c.p.a. (stante la disgiuntiva “ ovvero ”), nel caso dell’ordine istruttorio del giudice in primo grado rimasto inadempiuto, va data continuità, pur con alcune precisazioni, all’orientamento espresso dalla Sezione sin dalla pronuncia del 20 dicembre 2023 n. 11049, per cui: “ il potere del giudice di appello di acquisire d’ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all’art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l’esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l’integrazione istruttoria in appello, ma non quando – come avvenuto nel caso di specie – è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l’amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio (in termini Cons. Stato, sez. IV, n. 5560/2021) ”.

6.2. La Sezione ha osservato: i ) la soluzione nel senso dell’inammissibilità - avuto riguardo alla peculiarità che caratterizza l’applicazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a. in quel caso di specie (omologo a quello del presente giudizio) - risulta del resto conforme alla giurisprudenza già pronunciatasi in casi similari, pur al di fuori dello specifico contenzioso relativo alle c.d. quote latte ( cfr . Cons. Stato n. 4166/2007); ii ) i giudizi in materia sono relativi ad una rapporto patrimoniale di debito-credito, e, quindi, ad un diritto soggettivo; iii ) la disposizione di cui all’art. 104 c.p.a. è, testualmente, ricavata sul previgente art. 345, terzo comma, c.p.c. (in tali termini, espressamente, la relazione al codice del processo amministrativo) e introduce una regola generale che vieta l’attività istruttoria in appello; iv ) le ipotesi contemplate dalla disposizione sono eccezioni a tale regola generale, con la conseguenza che la loro interpretazione e applicazione concreta non può risolversi nel sovvertire la regola generale che prevede un divieto di nuove prove in appello; v ) nel delineare quando una prova sia indispensabile e, dunque, ammissibile anche in appello, la regola non può che essere letta alla luce delle ulteriori disposizioni processuali, che regolano l’attività delle parti in giudizio, nonché dei principi affermati dall’art. 2 del c.p.a.; vi ) in particolare, un’interpretazione avulsa dalla sistematica del codice di procedura rischia di alterare gli ordinari rapporti tra giudizio di primo grado e giudizio di appello, il quale, pur svolgendo una funzione rinnovatoria, in un rapporto fisiologico tra primo e secondo grado, dovrebbe avere ad oggetto la sentenza di primo grado e le critiche che alla stessa vengono mosse con l’appello e non direttamente la cognizione del rapporto controverso in primo grado; vii ) in tale prospettiva va considerato che, seppur il processo amministrativo non conosca un regime rigido di preclusioni come il processo civile, l’art. 73 del c.p.a. individua comunque una serie di termini entro il quale le parti devono svolgere le proprie difese e la relativa attività istruttoria a pena di inammissibilità; viii ) una indiscriminata ammissione delle prove in appello rischia di vanificare l’operatività della regola di cui all’art. 73 c.p.a.; ix ) a maggior ragione deve ritenersi che, a fronte di un ordine istruttorio del giudice di primo grado, la parte abbia il dovere di adempierlo in tale giudizio ed entro i termini a tal fine previsti dalla dinamica processuale, a meno di non svilire completamente la rilevanza dei poteri istruttori del giudice, specie laddove, avuto riguardo al caso in esame, intervengano proprio a soccorso della parte; x ) in termini generali, quindi, pare potersi affermare che tendenzialmente il potere istruttorio attribuito al giudice di appello non può essere utilizzato per sanare preclusioni e decadenze già verificatesi nel giudizio di primo grado.

6.3. La Sezione ha, in ultimo, evidenziato, che “ senza pretesa di esemplificare tassativamente (in giurisprudenza ovviamente non essendo possibile che una logica del concreto) stante la preclusione intervenuta in forza di quanto detto, i poteri officiosi possono astrattamente superarla ”: i ) in caso di adempimento parziale all’ordinanza istruttoria già avvenuto in primo grado; ii ) in caso di un giudicato favorevole all’amministrazione; iii ) in caso di spiegazioni in appello delle ragioni della inosservanza all’ordine del giudice rimasto inottemperato in primo grado, precisando che “ tali ragioni vanno enunciate o devono essere facilmente evincibili dagli atti e potrebbero essere anche legate all’esistenza di un contenzioso di massa e/o alla condotta processuale di controparte che non abbia esposto tutte le vicende pregresse sugli atti a monte e che non renda facile il reperimento della documentazione, che comunque deve essere liquida e di immediata leggibilità, mentre non rileva la semplice inerzia o l’inefficienza amministrativa, che non possono andare a svantaggio del privato o la produzione di atti o documenti in appello la cui valenza sia complessa e tutta da interpretare ”.

6.4. Declinando i principi esposti al caso di specie, deve osservarsi che: i ) l’ordine istruttorio di primo grado (la cui ricezione non è stata contestata dalle Agenzia appellanti) non è stato adempiuto neppure in modo parziale; ii ) non sussiste un rischio di contrasto tra giudicati, atteso che, come spiegato, il motivo portante accolto in primo grado riguarda un vizio proprio dell’azione esecutiva e non il merito della pretesa, regolato dalle altre sentenze intervenute sul rapporto patrimoniale fondamentale; iii ) le parti appellanti hanno omesso di fornire spiegazioni in ordine alle ragioni di inosservanza dell’ordine giudiziale, e queste non possono risiedere nel carattere di massa del contenzioso, tenuto conto che, dalla data dell’ordine alla scadenza dei termini ex art. 73 c.p.a. è, comunque, decorso oltre un anno di tempo e che alcuna deduzioni sulle ragioni del mancato adempimento è stata fornita dalle Agenzie neppure in memoria conclusionale (non depositata) e dopo le contestazioni specifiche sul punto della parte appellata.

7. In considerazione di quanto esposto il ricorso in appello deve respingersi in quanto infondato. La reiezione del ricorso in appello consente di assorbire la disamina dei motivi riproposti dall’azienda agricola, considerato che, come emerge espressamente dalle conclusioni rassegnate ( f . 35 della memoria di costituzione), l’appellata ha chiesto di respingere l’appello e solo, “ in subordine ”, di “ dichiarare nulli o comunque annullare tutti gli atti impugnati in primo grado ” in forza dei motivi di ricorso riproposti.

7. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna le appellanti in solido a rifondere al sig. AN le spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO