Pubblicato il 15/01/2025

N. 00313/2025REG.PROV.COLL.

N. 07246/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7246 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati ES Pallottino, Emanuele Pallottino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campagnano di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Taglioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ES -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Quater, n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Campagnano di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2024 il Cons. Valerio Valenti e uditi per le parti gli avvocati Avv. ES Pallottino, avv. Emanuele Pallottino e avv. Antonio Cristofari, in sostituzione dell'avv. Mauro Taglioni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il signor -OMISSIS- ha proposto il ricorso n. -OMISSIS- dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Campagnano di Roma n. 68 del 13/08/2014, emessa nei confronti del medesimo con la quale è stata contestata la lottizzazione abusiva in località "-OMISSIS-", con il dichiarato effetto - decorsi 90 dalla detta ordinanza - di automatica acquisizione al patrimonio comunale della casa e relativa corte di sua proprietà nonché, con motivi aggiunti, della determinazione dirigenziale dello stesso Comune n. 6034 del 13.04.2015, comunicante il rigetto dell’istanza dallo stesso -OMISSIS- avanzata, per rilascio del certificato di agibilità per il predetto immobile e recante «la sospensione della lottizzazione abusiva in loc. “-OMISSIS-”, come distinta in catasto terreni al foglio n. 55, particelle n° 244, 285, 286, 287, 140, 216, 138, 73, 74, 131.

1.1. Il Comune di Campagnano di Roma si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

2. Con l’impugnata sentenza n. -OMISSIS- il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, sezione seconda quater, ha rigettato il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento, in favore dell’ente locale costituito, delle spese processuali, liquidate in euro 2.500, oltre agli accessori di legge.

2.1. In particolare, la sentenza ha puntualmente sintetizzato i fatti di causa come segue: “parte ricorrente ha rappresentato di aver acquistato dai coniugi -OMISSIS-, con atto notarile, rep. 127.148, racc. n. 23307 stipulato in data 05/10/2004, un villino unifamiliare, ad uso residenziale, con annessa corte di pertinenza di mq. 3000,00, in località -OMISSIS- del Comune di Campagnano di Roma, distinti al N.C.E.U. al foglio 53 part. 279 (abitazione) e 278 e 303 (corte), in zona E (E1 – Agricola normale) del P.R.G. Siffatti immobili derivano dal frazionamento n. 663565 dell’1/10/2004, redatto sull'estratto di mappa n. 663562 dall'1/10/2004, di un unico complesso immobiliare, costituito da una casa agricola ed annesso magazzino agricolo, insistenti su un unico terreno, distinto in Catasto al Foglio n. 53 part 63, 68, 70, 74, 100, 103, 104, 105, 106, 108 e 111, della complessiva estensione di mq 16.291. Siffatto unico terreno era stato asservito permanentemente ed irrevocabilmente alla cubatura degli immobili in parola, aventi destinazione agricola, in conformità alla destinazione urbanistica dell’area (zona E di PRG) giusto atto d’obbligo rep. n. 68460, raccolta n. 20698 del 06/09/1990 allegato alla relativa concessione edilizia n. 193 del 5.10.1990.

In epoca antecedente al rogito stipulato in favore dell’odierno ricorrente (5.10.2004), il Comune di Campagnano di Roma rilasciava in favore del relativo dante causa (sig. -OMISSIS-):

- la concessione edilizia in sanatoria n. 45 dei 03/09/2004, relativa alla pratica di condono edilizio n. 1272 del 31/03/1995, avente ad oggetto l'ampliamento della casa agricola ed il cambio di destinazione d'uso del locale da agricolo in clinica veterinaria;

- la concessione edilizia in sanatoria n. 46 dei 03/09/2004, relativa alla pratica di condono edilizio n. 1273 del 31/03/1995, avente ad oggetto la realizzazione, ex novo, di una scuderia ed una rimessa come strutture per attività sportive equestri.

In epoca successiva al rogito summenzionato, e precisamente in data 10.12.2004, il predetto sig. -OMISSIS-, rimasto proprietario della porzione di lotto residuata dal frazionamento degli immobili in favore del ricorrente, presentava al Comune di Campagnano di Roma sei istanze di condono edilizio ex D.L. n. 269/2003 e precisamente:

- le istanze nr. 617-620-621-623 e 624, aventi ad oggetto cinque bungalow in legno per attività turistico ricettiva, ciascuno dalla superficie interna di mq 18,60;

- l’istanza n. 626, avente ad oggetto il mutamento della destinazione d'uso del manufatto adibito a clinica veterinaria da “uso laboratorio” ad “uso commerciale”, per una superficie utile di mq 163,28;

- l’ulteriore istanza n. 628, avente ad oggetto la sanatoria di una veranda in muratura e vetro con copertura in legno e manto di tegole, abusivamente realizzata sul terrazzo di pertinenza del locale (di fatto commerciale) da ultimo menzionato.

Con atto notarile Rep. n. 23144/8287 dell’8/07/2009, il sig. --OMISSIS-, facendo seguito alla precedente scrittura privata, Rep. n. 17940 del 5/12/2005, vendeva la porzione di terreno residuata dal frazionamento in favore del ricorrente, con gli immobili “abusivi” ivi realizzati, in favore della società il Borgo s.r.l. In data 13.08.2014, compulsato da un’istanza di agibilità, presentata nel 2013, avente ad oggetto la casa di abitazione di cui al rogito del 2004, il Comune di Campagnano di Roma, tenuto conto:

- della complessiva attività edilizia posta in essere a carico dell’unico lotto di mq. 16.291 di proprietà dei coniugi -OMISSIS-, originariamente indiviso e complessivamente asservito alla cubatura della casa agricola ed annesso manufatto agricolo, giusto atto d’obbligo del 6.09.1990, allegato all’originaria concessione edilizia n. 193/1990;

- delle vicende traslative sopra descritte, determinanti, dal punto di vista sia giuridico che materiale, il frazionamento dell’originario unico terreno in due lotti venduti a diversi proprietari (l’odierno ricorrente nel 2004 e la società il Borgo s.r.l. nel 2009);

- del fatto che, in forza dell’art. 6 delle NTA al PRG e dell’art. 55 L.R. n. 38/99, nella zona “Agricola Normale” di interesse è consentita l’edificazione soltanto se necessaria alla conduzione del fondo e all’esercizio delle attività agricole e connesse, sempre che sussista un lotto minimo di 10.000 mq., riteneva che l’odierno ricorrente, unitamente al relativo dante causa ed alla società Il Borgo s.r.l. - nessuno dei quali esercente in modo professionale “attività agricola” - avessero, nel complesso, pregiudicato la destinazione urbanistica dell’originario lotto in questione; ciò mediante la realizzazione di una pluralità di costruzioni – aventi destinazione residenziale/commerciale/turistico ricettivo, incompatibile con quella agricola - le quali avrebbero comportato un aggravio urbanistico, in una zona non urbanizzata ovvero non sufficientemente urbanizzata.

La trasformazione urbanistico/edilizia del territorio di riferimento - al quale sarebbe stata, di fatto, impressa una destinazione diversa da quella di piano (E) – sarebbe avvenuta, nel corso del tempo, in violazione dette suddette prescrizioni dettate dagli strumenti urbanistici vigenti (P.R.G.) e dalle leggi statali e regionali di riferimento (L.R. 38/99), nonché in totale difformità rispetto all'originaria C.E. n. 193/90, avente ad oggetto un intervento unitario e inscindibile relativo alla realizzazione di una casa agricola ed annesso magazzino agricolo, per finalità inerenti la conduzione del fondo, al servizio diretto dell’agricoltura (art. 6 delle N.T.A. di PRG).

Sulla scorta delle superiori considerazioni, quindi, il Comune di Campagnano di Roma adottava il provvedimento prot. n. 68 del 13.08.2014 con cui contestava anche all’odierno ricorrente la sussistenza di elementi precisi e univoci, comprovanti, in maniera oggettiva ed inequivoca, la realizzazione, in località "-OMISSIS-, Strada Comunale di -OMISSIS- n. 38 e 40, di una lottizzazione abusiva, a scopo edificatorio, di natura sia “cartolare” che “materiale”, secondo quanto previsto dall'art. 30 del D.P.R. 380/2001 e dall’art. 23 della L.R. 15/2008 del terreno distinto in catasto al Foglio n. 53 pari. 63, 68, 70, 74, 100, 103, 109, 105, 106, 108 e 111 ora particelle n. 70, 103, 105, 111, 278, 279, 281, 282, 283, 284, 286, 288, 290, 303, 305, 306, 307, 308 e 309.

Per l’effetto, disponeva la sospensione della lottizzazione abusiva, con conseguente ordine di interrompere tutte le opere in corso nonché il divieto di disporre, con atti tra vivi dei beni, delle opere stesse e di quelle comunque attinenti, con espressa avvertenza che, decorsi 90 giorni senza che il provvedimento venisse revocato, lo stesso avrebbe determinato l'automatica e gratuita acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del Comune delle aree abusivamente lottizzate e di quelle annesse.

Avverso il provvedimento prot. n. 68 del 13.08.2014 è, dunque, insorto l’odierno ricorrente, affidando il gravame ai motivi di diritto appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

- “I - Violazione, per falsa applicazione, dell'art 30 D.P.R. 380 /2001 – Reiterata violazione, per falsa applicazione, dell'art 23 L.R. Lazio n. 15 del 2008 - Eccesso di potere per travisamento della realtà fattuale emersa dall'istruttoria - Difetto di istruttoria – Abnormità”;

- “II - Sotto altro e diverso profilo: ulteriore violazione, per falsa applicazione, dell'art. 30 D.P.R. 380/2001 e dell'art 23 L.R. Lazio n. 15 del 2008 — Difetto di istruttoria con conseguente travisamento”;

- “III - Violazione del principio dell'affidamento – Ulteriore violazione per falsa applicazione dell'art 30 D.P.R. 380/2001 e dell'art 23 L.R. Lazio n. 15 del 2008 - Eccesso di potere per evidente contrasto tra motivazione e dispositivo”.

Diversamente da quanto sostenuto dall’amministrazione comunale, il ricorrente sarebbe del tutto estraneo alla contestata fattispecie lottizzatoria, sotto il profilo sia “materiale” che “giuridico” e, come tale, non potrebbe patirne gli effetti acquisitivi al patrimonio comunale. Ciò in quanto egli:

a) si sarebbe limitato, in assoluta buona fede, ad acquistare, nel 2004, il preesistente villino unifamiliare, ad uso residenziale, con annessa corte di pertinenza di mq. 3.000,00, regolarmente assentito dal Comune, giusta concessione edilizia n. 193/1990;

b) in epoca successiva al frazionamento del 2004, propedeutico all’acquisto di cui sopra, non avrebbe posto in essere alcuna attività edilizia, rimanendo del tutto estraneo agli abusi – peraltro dallo stesso disconosciuti – successivamente realizzati dal suo dante causa nella restante parte dell’originario unico fondo (pari ad oltre 13.000 mq.). Tale residua porzione è stata trasferita, dopo ben 5 anni, in favore della società Il Borgo s.r.l. (2009) e, quindi, ad una distanza temporale rispetto al suo rogito (risalente al 2004) idonea a escludere anche solo il sospetto di un intento lottizzatorio che, in ogni caso, non lo avrebbe riguardato.

L’ipotizzata lottizzazione abusiva sarebbe stata, al più, realizzata esclusivamente dal dante causa del ricorrente e si sarebbe “conclusa” in epoca antecedente alla stipula dell’atto traslativo in favore di quest’ultimo, ossia in coincidenza con il frazionamento n. 663565 dell’1/10/2004, redatto sull'estratto di mappa n. 663562 dall'1/10/2004, che sarebbe stato approvato dal Comune di Campagnano di Roma.

Quest’ultimo si sarebbe colpevolmente astenuto dal perseguire siffatta lottizzazione fino a quando l’area è rimasta nella disponibilità del sig. -OMISSIS-, determinandosi ad intervenire soltanto nel 2014, così alimentando, anche attraverso il successivo rilascio di titoli edilizi in sanatoria, il legittimo affidamento medio tempore maturato dal ricorrente, terzo acquirente in buona fede.

Inoltre, ad escludere qualsivoglia fattispecie lottizzatoria soccorrerebbero:

- la possibilità per il Comune di Campagnano di Roma di denegare le istanze di condono edilizio avanzate dal sig. -OMISSIS- in data 10.12 2004, aventi ad oggetto i plurimi abusi da quest’ultimo successivamente posti in essere nella residua porzione di terreno, avente una dimensione superiore al cd. lotto minimo di 10.000 mq., con conseguente ripristino dell’originaria vocazione agricola dell’area in parola;

- l’atto d’obbligo, trascritto presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari in data 6.09.1990 ed allegato all’originaria concessione edilizia del 5.10.1990 n. 193 (avente ad oggetto la “costruzione di casa agricola ed annessi agricoli)”, in forza del quale tutto il terreno, nella sua originaria consistenza di 16.291 mq., è stato in modo permanente ed irrevocabile asservito alla cubatura dell’erigendo fabbricato (acquistato, nel 2004 dal ricorrente), in ragione dello 0,03 per uso abitazione e dello 0,02 per uso agricolo.

- “IV) - Violazione dell'art. 10 L.241/90 per omessa valutazione delle argomentazioni addotte dal privato partecipante al procedimento”.

Il provvedimento impugnato sarebbe affetto da un grave deficit istruttorio e motivazionale, avendo l’amministrazione disatteso le controdeduzioni offerte dal ricorrente nel corso del procedimento, avuto specifico riguardo all'avvenuta e compiuta trasformazione urbanistica già ad opera del solo Sig. -OMISSIS- ante 2004 nonché all'assoluta mancanza di attività edificatoria da parte del Sig. -OMISSIS-.

- “V - Violazione del protocollo 1 art 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo - Arbitrarietà - Difetto del principio di proporzionalità – Conseguente emersione di una finalità punitiva”.

Il provvedimento sostanzialmente ablatorio disposto a carico del ricorrente, considerati l’assoluta buona fede di quest’ultimo nell’acquisto degli immobili di cui al rogito del 2004 nonché l’intervenuto perfezionamento della lottizzazione in epoca antecedente la stipula del rogito in parola, violerebbe, anche in quanto non limitata alla corte annessa al fabbricato (mq. 3.000), il principio di proporzionalità tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico da realizzare, così ponendosi in palese contrasto con i principi euro-unitari di cui all’art. 1 prot. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

Il ricorrente ha, dunque, chiesto che il Tribunale rimetta alla Corte Costituzionale per la valutazione della conformità delle norme assunte a presupposto del provvedimento all’art. 1 protocollo 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo.

In via subordinata, ossia per il caso in cui il provvedimento impugnato dovesse ritenersi legittimo, il ricorrente ha chiesto che il Comune di Campagnano di Roma venga condannato al risarcimento dei danni che lo stesso, con la condotta complessivamente fin qui considerata ed in particolare astenendosi dal reprimere tempestivamente la lottizzazione perpetrata dal sig. -OMISSIS-, avrebbe contributo a determinare a suo carico, avendolo indotto ad acquistare la casa di abitazione oggetto di acquisizione al patrimonio pubblico. I danni in parola corrisponderebbero se non all’attuale valore del cespite, quantomeno al prezzo di acquisito dello stesso, pari ad € 188.000,00.

L’amministrazione comunale, costituitasi in giudizio, ha contestato la fondatezza del gravame mediante articolate deduzioni difensive. In particolare, l’ente locale ha evidenziato come il frazionamento del 2004 (determinante la suddivisione dell’unitario lotto di proprietà dei coniugi -OMISSIS- e la conseguente vendita di una parte dello stesso in favore del ricorrente) abbia rappresentato il primo di una serie di atti negoziali ed attività edilizie illegittime (queste ultime, peraltro, risalenti ad un momento antecedente rispetto all’atto di acquisito del ricorrente) in cui si sostanzia, nel complesso, la lottizzazione abusiva oggetto di contestazione.

Di tale lottizzazione il Comune si sarebbe avveduto soltanto nel 2013, in occasione della richiesta del certificato di agibilità da parte del ricorrente. Né a retroagirne la conoscenza da parte dell’ente locale all’anno 2004 potrebbe valere il frazionamento propedeutico alla stipula dell’atto di compravendita in favore del sig. -OMISSIS-. Ciò nella misura in cui siffatto frazionamento sarebbe stato meramente depositato presso gli uffici dell’amministrazione, senza che questa fosse tenuta ad operare alcuno specifico controllo. Inoltre, nessun legittimo affidamento potrebbe dirsi sussistente in capo al ricorrente il quale, in occasione della stipula dell’atto di acquisto rep. 127.148, racc. n. 23307, unitamente degli alienanti, coniugi -OMISSIS-, dispensava espressamente il Notaio rogante dall’onere di provvedere agli accertamenti urbanistici. Qualora siffatta dispensa non fosse stata espressamente concordata tra le parti, il ricorrente si sarebbe avveduto che la concessione edilizia n. 193/90 legittimava la realizzazione di una “casa rurale ed annessi agricoli” ossia di un immobile avente finalità non esclusivamente abitative, in quanto direttamente strumentali alla

conduzione dell’annesso fondo agricolo delle dimensioni di 16.291 mq. Si sarebbe,

inoltre, avveduto della circostanza che tale fondo non avrebbe potuto essere

frazionato in considerazione dell’esigenza di rispettare:

- il cd. lotto minimo (pari a mq. 10.000), previsto dall’art. 6 delle N.T.A. del P.R.G. quale condizione per l’edificazione in zona agricola, nella specie disattesa, considerata l’estensione del lotto frazionato in favore ricorrente, pari a soli 3.000 mq.;

- il vincolo di destinazione imposto a carico dell’intero fondo in parola a servizio della cubatura sviluppata dalla casa rurale, illegittimamente divenuta villino unifamiliare.

Considerata l’assenza di qualsivoglia affidamento incolpevole in capo al ricorrente, la fattispecie acquisitiva al patrimonio comunale disposta con il provvedimento impugnato sarebbe, dunque, pienamente in linea con i principi euro-unitari in tema di tutela del diritto di proprietà.

In occasione della camera di consiglio del 4.12.2014, il Collegio ha rigettato l’istanza cautelare ritenendo il ricorso privo del cd. fumus boni iuris.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 26.06.2015, parte ricorrente ha impugnato la determina dirigenziale prot. n. 6034 del 13.4.2015 con cui il Comune di Campagnano di Roma, vista l’ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva n. 68 del 13.08.2014 e richiamata, per relationem, la comunicazione dei motivi ostativi predisposta in data 31.01.2014, allorquando era ancora pendente il procedimento successivamente concluso con l’’ordinanza da ultimo menzionata, ha rigettato l'istanza di rilascio del certificato di agibilità per "carenza di documentazione".

Il ricorso risulta affidato ai motivi di diritto appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

- “I - Violazione degli artt. 24 e 25 D.P.R. 380/2001 – Violazione dell'art. 35 comma 20 della L. 47/1985 - Eccesso di potere per falsità della motivazione, per difetto di istruttoria e per travisamento - Sviamento di potere”;

- “II - Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti, per evidente errore nell'istruttoria e per reiterato travisamento dei fatti”;

- “III- Eccesso di potere per contraddittorietà, per difetto/carenza assoluta di motivazione e per falsità /apparenza della motivazione (con violazione dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990) — Violazione artt. 2 10 bis Legge n 241 del 1990”;

L’impugnato diniego sarebbe supportato da una motivazione pretestuosa ed intimamente contraddittoria giacché realmente opposto in considerazione non già di un deficit di allegazione da parte dell’istante bensì della pendenza di un procedimento di lottizzazione abusiva che, in quanto ancora in itinere, non avrebbe potuto esonerare l’amministrazione comunale dal valutare l’agibilità del manufatto di proprietà del ricorrente, assistito da regolare concessione edilizia (n. 193/1990).

Del resto, l’agibilità in parola non sarebbe per nulla condizionata dall’eventuale incoerenza dell’intervento edilizio rispetto alle previsioni urbanistiche inerenti l’area di insistenza dello stesso.

- “IV - Consumazione del potere per intervenuta formazione del silenzio assenso ex art 25 D.P.R: 380/2001 - Violazione degli artt. 21 quinquies, octies e nonies L. 241/90”.

Il rigetto dell’istanza di agibilità, presentata dal ricorrente in data 16.12.2013, risulterebbe illegittimo in quanto intervenuto (13.04.2015) in epoca successiva al preteso perfezionamento della fattispecie semplificativa del silenzio-assenso di cui all’art. 25 comma 4 D.P.R. n. 380/2001 ed in mancanza del preventivo esercizio di un valido potere di autotutela.

L’amministrazione comunale ha resistito al gravame mediante articolate deduzioni difensive.

Il Tribunale, con ordinanza n. 3328 del 30.07.2015, ha rigettato anche la richiesta cautelare formulata in sede di motivi aggiunti.

In vista della trattazione della causa nel merito, il ricorrente ha prodotto una relazione peritale a comprova della fondatezza delle proprie ragioni. Entrambe le parti hanno, inoltre, depositato memorie conclusive e di replica, insistendo nelle rispettive posizioni” .

3. Il T.a.r., dopo aver ricostruito il quadro ordinamentale e giurisprudenziale in tema di lottizzazione abusiva e verificato dettagliatamente gli elementi fattuali della vicenda, ha poi reputato infondato il ricorso ritenendo:

- che il fondo è stato oggetto di una lottizzazione abusiva mista, cartolare/materiale, a valle della quale ha assunto una destinazione incompatibile con quella agricola prevista “ex ante” in sede di approvazione di P.RG..;

- che lo smembramento negoziale del fondo ha determinato che il lotto acquisito dal ricorrente – fortemente sottodimensionato rispetto al lotto minimo (3000 mq rispetto ai 10000 previsti) si è trovato ad ospitare un edificio esclusivamente residenziale privo della necessaria strumentalità necessaria per l’esercizio dell’attività agricola che ne aveva legittimato la costruzione;

- che l’abusiva costruzione di ulteriori e diversi edifici, per dimensioni e destinazione d’uso, ha determinato un contrasto con le scelte pianificatorie operate “ex ante” dal Comune, installandosi in un territorio privo delle necessarie opere di urbanizzazione;

- che è da ritenere insussistente la pretesa inerzia dell’amministrazione che si avveduta della complessiva “operazione” congegnata dai protagonisti della vicenda in occasione della richiesta del certificato di agibilità formulata dal ricorrente nel 2013, ed ha conseguentemente e doverosamente esercitato nei confronti di tutti i soggetti coinvolti il potere amministrativo di cui all’art. 30 T.U.E., avente natura vincolata;

- che è da ritenere altresì insussistente il preteso “affidamento” maturato dal ricorrente il quale, lungi dal potersi definire “terzo acquirente di buona fede”, ha invece svolto un ruolo attivo nel perfezionamento della fattispecie lottizzatoria mista per cui è causa essendo lo stesso pienamente a conoscenza dell’effettivo stato dei luoghi e della destinazione funzionale incompatibile con quella agricola, tra l’altro comprovato dalla circostanza che il ricorrente non avrebbe dovuto espressamente esentare il notaio rogante l’atto traslativo del “villino unifamiliare” dall’onere di effettuare quelle verifiche urbanistiche che, ove fossero state eseguite, gli avrebbero consentito di comprendere la natura abusiva della lottizzazione;

- che l’assenza di qualsivoglia affidamento incolpevole rende inconsistente l’ulteriore censura proposta dal ricorrente di presunto contrasto con il combinato disposto degli artt. 117 Cost., 1 della CEDU e del Protocollo aggiuntivo n. 1 della CEDU. L’assenza di affidamento incolpevole determina un giudizio di proporzionalità sulla sanzione acquisitiva essendo stato assicurato il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo e pertanto la scelta di trasferire l’area in capo all’ente pubblico, onde ricomporne l’unità giuridica e funzionale, risponde ad una precisa ragione ripristinatoria dei valori violati a seguito dell’illecito. Ciò determina altresì la manifesta infondatezza della sollevata questione di legittimità costituzionale;

- che la richiesta di agibilità di cui ai motivi aggiunti, in quanto avente ad oggetto un’abitazione destinata ad essere acquisita al patrimonio comunale, non poteva che essere rigettata e ciò in forza di quella “ordinanza di sospensione” n. 38 del 13.08.2014 – richiamata nel corpo del provvedimento impugnato - che è stata adottata nelle more del procedimento avviato ad istanza di parte, nonché in assenza della richiesta conformità urbanistica/edilizia senza che l’istanza all’uopo presentata dal ricorrente possa dirsi perfezionata in termini di silenzio assenso.

4. Con appello ritualmente depositato il 20 settembre 2022 il signor -OMISSIS- ha affidato le censure alla sentenza del giudice di prime cure ai seguenti motivi:

I – Error in iudicando ed error in procedendo – Errata applicazione degli artt. 30 DPR n. 380/2001 e 23 L.R. Lazio n. 15/2008 e dei principi giurisprudenziali in tema di lottizzazione abusiva – Errata e contraddittoria motivazione – Ultrapetizione e violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.;

La censura compendia i primi tre motivi di ricorso al TA che possono sinteticamente riassumersi nel difetto della contestata lottizzazione materiale abusiva, non avendo l’appellante mai posto in essere alcuna opera edilizia ed essendo, la casa agricola, stata acquistata il 5 ottobre 2004 e realizzata in forza di regolari titoli edilizi oltre dieci anni prima dai coniugi -OMISSIS- e Gnocchi (concessione edilizia n. 193 rilasciata nel 1990 dal Comune di Campagnano, cui aveva fatto seguito il rilascio anche di una sanatoria edilizia per un piccolo ampliamento). Ritiene altresì:

- inesistente l’asserita lottizzazione cartolare abusiva non avendo l’atto di compravendita del 5 ottobre 2004 comportato alcuna trasformazione del territorio agricolo a scopo edificatorio, essendosi peraltro lo stesso disinteressato per oltre un decennio della questione non ritenendola per ciò stesso integrativa di un fenomeno lottizzazione;

- non imputabili all’appellante gli eventi allo stesso addebitati insistendo, invece, sul difetto motivazionale del provvedimento impugnato avuto riguardo alla collocazione temporale dei singoli eventi, nel senso che ove la vendita all’appellante non aveva di per sé comportato la lottizzazione (prova ne sia che il Comune non l’aveva perseguita nel 2004, pur essendone venuta a conoscenza) gli eventi successivi autonomamente posti in essere dal -OMISSIS- – anche se integranti gli estremi della lottizzazione - non potevano ricadere sulla proprietà dell’appellante.

- perfettamente legittima la realizzazione di abitazioni in zona agricola essendo queste direttamente strumentali alla conduzione agricola del terreno, e comunque su un lotto minimo di mq 10.000 e tenuto conto che a nulla inferisce la compravendita della casa agricola, peraltro regolarmente autorizzata, con la realizzazione addebitata all’odierno appellante. In proposito contesta che il giudice di primo grado non ha “dato corretto rilievo all’atto d’obbligo del 1990 per vincolo dell’intera superficie di m. 16.291 alla casa agricola, laddove la sua trascrizione in favore del Comune ha comunque integrato (anche se non esplicitamente richiamato) l’atto di trasferimento del 2004, mantenendo con ciò l’originaria unitarietà del fondo, unitarietà che tuttora perdura non essendo mai venuto meno quell’atto” ;

- errata la ricostruzione dei fatti operata da TA laddove essa conduce alla addebitata responsabilità nella illecita lottizzazione, considerata nel suo insieme dei fatti, in quanto in maniera contraddittoria il giudice esclude alcuni immobili ritenendoli compatibili con la destinazione agricola del fondo (la clinica veterinaria e la scuderia per i cavalli) ed includendone invece altri (come la realizzazione dei bungalow, il cambio di destinazione della clinica veterinaria in commerciale e la copertura del terrazzo) ed al contempo ritiene “verosimile” che essendo gli stessi immobili ben visibili all’appellante ciò condurrebbe ad escluderne il legittimo affidamento. Tra l’altro, aggiunge l’appellante, nessun rilievo può attribuirsi alla perizia di parte laddove essa genericamente cita “attività plurime messe in atto dal -OMISSIS- nel periodo ricompreso tra il 1990 e 2009” così come analogo ininfluente rilievo va attribuito alle domande di condono del dicembre 2004;

- erroneo il nesso causale richiamato in sentenza tra i due eventi cartolari (gli atti di vendita del 2004 al -OMISSIS- e del 2009 Soc. Il Borgo) perché il primo del 5 ottobre 2004 era limitato ad una sola porzione dell’intero lotto vincolato ed avente ad oggetto un “villino unifamiliare” in luogo di un “casale rurale” e con esenzione del Notaio dall’effettuare verifiche, il secondo dell’8 luglio 2009 (l’acquisto della Soc. Il Borgo) era stato preceduto da un preliminare del dicembre 2005 e ritenendo pertanto inesistente alcuna contestualità tra le due compravendite (al -OMISSIS- nel 2004 e alla Soc. il Borgo nel 2009). Considera altresì imprevedibili, da parte del -OMISSIS-, le ulteriori attività materiali e cartolari successivamente poste in essere dal -OMISSIS-, non senza considerare la perdurante operatività dell’atto d’obbligo del 6 settembre 1990 per vincolo dell’intero terreno di mq 16.291 alla costruzione della casa agricola e relativi annessi: atto d’obbligo regolarmente trascritto in favore del Comune di Campagnano di Roma. Nessuno smembramento fondiario, dunque, vi sarebbe stato per la perdurante vigenza del vincolo di asservimento dell’intero terreno alla costruzione né alcun mutamento di destinazione con l’atto di sola compravendita in favore dell’appellante, “il quale - benché non avente la formale qualifica di imprenditore agricolo - è un appassionato di orticultura, ragion per cui si era determinato ad acquistare in zona agricola, anche in ragione del suo stato precario di salute e versando un prezzo del tutto coerente con la destinazione agricola del cespite” .

- errata l’irrilevanza attribuita all’inerzia del Comune per oltre un decennio mentre, di contro, il giudice ha ritenuto di escludere qualsivoglia affidamento incolpevole dell’appellante, secondo i canoni della normale diligenza, avendo costui “piena conoscenza dell’effettivo stato dei luoghi” e avendo lo stesso esentato il notaio rogante l’atto traslativo dell’immobile “dall’onere di effettuare quelle verifiche urbanistiche che, ove fossero state eseguite, gli avrebbero consentito di comprendere la natura abusiva della lottizzazione” .

II – Error in procedendo – Vizio di omessa pronuncia – Riproposizione del motivo ex art. 101, comma 2 c.p.a.;

La censura attiene al quarto motivo del ricorso iniziale al TA e afferisce alla denunciata violazione delle regole partecipative, non avendo il Comune dato alcun rilievo (né alcuna motivazione) alle osservazioni presentate dal -OMISSIS- alla comunicazione di avvio del procedimento repressivo.

III – Error in iudicando – Errore nella valutazione dei principi e norme CEDU e della Carta Costituzionale in tema di tutela della proprietà e di proporzionalità delle misure afflittive;

Viene contestata la violazione del principio di proporzionalità del provvedimento ablativo impugnato alla luce dei principi sovranazionali contenuti nell’art. 1 della Convenzione CEDU tenuto conto del profilo estremamente marginale dell’appellante nella fattispecie, posto che, come illustrato in altre parti della memoria, la gran parte della trasformazione urbanistica dell’area è dovuta all’attività edificatoria e non alla singola cessione di una porzione, cui è conseguita l’inaccettabile e smisurata confisca dell’abitazione.

IV – Error in procedendo ed error in iudicando – Violazione art. 34, comma 2, c.p.a. – Vizio della sentenza in via derivata – Errata motivazione;

Erronea sarebbe la pronuncia nella parte in cui essa rigetta i motivi aggiunti, primo e secondo, con cui era stata denunciata la violazione degli artt. 24 e 25 del DPR n. 380 del 2001 in relazione al diniego opposto dal Comune di Campagnano per asserita carenza di documentazione. La pronuncia del giudice di prime cure integra in termini inammissibili, ad avviso dell’appellante, la motivazione del provvedimento di diniego, affermando ed esplicitando che l’avvenuta perdita di proprietà per abusiva lottizzazione è da considerare idonea a legittimare il diniego di agibilità, mentre la non conformità del casale alla normativa urbanistica impedirebbe la formazione di silenzio assenso.

V – Error in procedendo – Vizio di omessa pronuncia – Riproposizione del motivo ex art. 101, comma 2 c.p.a.

La sentenza avrebbe omesso di pronunciarsi sull’ultimo motivo aggiunto con il quale era stata era denunciata la violazione delle regole partecipative, non avendo il Comune inoltrato all’interessato il preavviso di diniego, come prescritto dall’art. 10 bis della legge n, 241 del 1990.

5. All’udienza pubblica del 9 luglio 2024, questa Sezione, con ordinanza collegiale n. 6403, ha disposto incombenti istruttori richiedendo al Comune appellato di depositare entro il termine di 60 giorni “tutta la documentazione scritta in suo possesso relativamente al procedimento conclusosi con l’atto impugnato, precisando: i titoli abilitativi relativi agli immobili coinvolti nella lottizzazione abusiva contestata con l’impugnato provvedimento n. 68 del 13 agosto 2014, al fine di verificare quali tra detti immobili hanno conseguito un titolo abilitativo (permesso di costruire originario ovvero permesso di costruire in sanatoria) e quali viceversa sono mancanti di qualsivoglia titolo abilitativo; se eventualmente alcuni titoli edilizi sono stati oggetto di autotutela; ed ancora, al fine di accertare, relativamente alle istanze di permesso di costruire in sanatoria depositate nel corso del tempo in relazione agli immobili oggetto del provvedimento gravato, quali di dette istanze hanno conseguito il provvedimento di accoglimento, quali sono state respinte e quelle per le quali l’Amministrazione comunale non ha eventualmente ancora provveduto” .

6. Il Comune di Campagnano di Roma ha depositato la documentazione richiesta, così ottemperando, in data 10 settembre 2024.

7. All’udienza pubblica del 12 novembre 2024, presenti le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato e deve essere respinto.

DIRITTO

9. Seppur brevemente, giova in via preliminare richiamare la disciplina concernente le principali due ipotesi di lottizzazione abusiva, entrambe contestate con il primo motivo di appello:

a) la lottizzazione abusiva “materiale”, che contempla la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici (approvati o adottati), o di quelle stabilite direttamente da norme statali o regionali, sia in assenza del titolo autorizzatorio. L’illecito costituito dalla lottizzazione abusiva, in altri termini, si traduce nel compimento di qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico (Consiglio di Stato, Sez. II, 20 maggio 2019, n. 3215). Tali interventi, devono valutarsi alla luce della ratio dell’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria amministrativa, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell'ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell'espansione abitativa in rapporto agli standard apprestabili (Consiglio di Stato, sez. II, 27 agosto 2021, n. 6060);

b) la lottizzazione abusiva “formale” o “cartolare”, in assenza di una compiuta trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, qualora i presupposti siano già presenti con il frazionamento e la vendita (o altri atti equiparati) del terreno in lotti. Gli elementi che tipicamente portano in evidenza la destinazione ad uso edificatorio sono la dimensione dei lotti, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere di urbanizzazione. L’interesse protetto dalla norma è la garanzia di un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’ente pubblico.

La fattispecie di lottizzazione c.d. “cartolare è così ravvisabile allorquando la trasformazione del suolo sia predisposta mediante il frazionamento e la vendita - ovvero mediante atti negoziali equivalenti - del terreno frazionato in lotti, i quali, per le loro oggettive caratteristiche - con riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni ed alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, al numero, all’ubicazione o all’eventuale previsione di opere di urbanizzazione - rivelino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 maggio 2011, n. 2937).

Ai fini dell'accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva “cartolare” non è, peraltro, sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l'acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti. Ne deriva che l'attività negoziale avente ad oggetto il frazionamento e il trasferimento di appezzamenti di terreno rileva quale indizio di un intento che deve trovare conferma anche in altre circostanze che rendano evidente la non equivocità del fine della futura edificazione, rilevando al riguardo la sussistenza di circostanze fattuali certe e univoche, che confermino che l'attività posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso o alla trasformazione del suolo a fini edificatori (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. II, 17 maggio 2019, n. 3196).

Chiarita questa cornice, si comprende che la lottizzazione abusiva toglie all’ente pubblico ogni possibilità di pianificazione attuativa. L’effetto di questo abuso è quindi l’esistenza di fatto di insediamenti privi dei necessari servizi ed infrastrutture, recando un danno alla collettività e contribuendo al degrado urbano (così Cons. Stato, sez. VI, n. 5403/2021, sez. IV, n. 3115/2014, Cass. pen., sez. III, 51710/2013).

10. Queste due forme di lottizzazione abusiva sono state integrate dalla giurisprudenza con l’elaborazione di un ulteriore ipotesi, la lottizzazione abusiva “mista”, caratterizzata dalla compresenza delle attività materiali e negoziali individuate dalla citata norma, consistente nell'attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 luglio 2021, n. 5403; Corte Cass. sentenze n. 6080/2007; n. 24985/2015; Cons. Stato, sez. VI, n. 5384/2021).

11. Va altresì aggiunto che la giurisprudenza ha ulteriormente chiarito che “per valutare un’ipotesi di lottizzazione c.d. materiale appare necessaria una visione d’insieme dei lavori realizzati, ossia una verifica dell’attività edilizia nel suo complesso: sussiste pertanto lottizzazione abusiva c.d. materiale anche laddove per singole opere edilizie sia stato rilasciato un titolo abilitativo e tuttavia, valutata nella sua interezza, l’attività edificatoria abbia determinato una variazione della destinazione d’uso dei manufatti già realizzati, in contrasto con la strumentazione urbanistica vigente; ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di essa, sia stato rilasciato il permesso di costruire” (Cons. St., Sez. VI 19 luglio 2021, n. 5403; 19 giugno 2014, n. 3115).

12. Nel caso in specie, posto che la partecipazione alla lottizzazione materiale contestata con i provvedimenti impugnati risulta essere stata ampiamente vagliata dal TAR. e considerando detta lottizzazione nel suo complesso, e non atomisticamente, emerge come gli interventi materiali, consistenti nella realizzazione di una pluralità di costruzioni a scopo edificatorio aventi destinazione residenziale, commerciale e turistico ricettivo, unitamente alla circostanza della divisione e vendita dei lotti di terreno, così come accertate dall’amministrazione nel casi di specie, siano da considerare idonei a stravolgere l’assetto del territorio rendendo non più praticabile la programmazione, che risulta il bene giuridico protetto dalla norma (Cons. Stato, sez. VI, 3416/2018, 5805/2018).

12.1. Risulta altresì irrilevante la circostanza che gli interventi edilizi siano stati assentiti dal Comune, dovendo, come detto, considerarsi non già le singole porzioni di suolo in modo isolato e atomistico, ma lo stravolgimento della destinazione di zona nel suo complesso (cfr. Cons. St., n. 26 del 18 gennaio 2016).

12.2. Nel caso di specie (che differisce, per profili sostanziali e processuali, da quanto, pur riguardante il Comune di Campagnano ed il suo territorio, ha formato oggetto della sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. II, 4 gennaio 2024 n. 165), rileva, quindi, la trasformazione urbanistica ed edilizia della zona, contraria alla norma, e non l’eventuale difformità delle singole opere alle norme vigenti (sanzionata dagli artt. 3l e ss. del DPR 380/2001) cosicché le opere che trasformano attraverso modificazioni urbanistico/edilizie i terreni devono essere interpretate in funzione alla ratio della norma, che oltre alla programmazione è costituita anche da un effettivo controllo del territorio da parte del Comune (un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard).

13. Chiarito l’inquadramento del profilo da tutelare e le modalità attraverso cui il bene protetto dalla norma in esame (art. 30 del D.P.R. 380/2001 e dall'art. 23 della L.R. 15/2008) deve essere assicurato, ben si comprende come l’appellante non possa revocare in dubbio che può integrare un’ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l’ordinato assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione, sia un carico urbanistico che necessita un adeguamento degli standard.

13.1. A nulla rileva, in tal senso, la circostanza che taluni singoli interventi edilizi possano essere stati sanati a seguito di istanza di condono, o addirittura che potessero in ipotesi essere stati ab initio assentiti dal Comune, come nel caso in esame, né assume valore lo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti: e ciò in quanto rileva, invece, come da giurisprudenza ormai consolidata, in via esclusiva il mero dato oggettivo dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio. A nulla altresì rileva, quand’anche fosse provato, né l’asserito disinteresse per la vicenda, né l’imprevedibilità, da parte dell’appellante, delle ulteriori attività materiali e cartolari successivamente poste in essere dal proprio dante causa (il sig. -OMISSIS-), né un’eventuale buona fede dell’appellante medesimo il quale assume di essersi reso acquirente del suolo solo a valle del frazionamento dell’area, e quindi di non poter essere considerato partecipe di alcun disegno lottizzatorio.

13.2. A tale argomento, può replicarsi innanzi tutto richiamando il noto orientamento secondo cui la lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendentemente dall’animus dei proprietari interessati, i quali se del caso potranno far valere la propria buona fede nei rapporti interni con i propri danti causa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, nr. 3115/2014, cit.; id., 3 aprile 2014, nr. 1589) e fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti in buona fede, estranei all’illecito, può essere fatta valere in sede civile nei confronti dell’alienante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 26).

13.3. Ciò che invece risulta determinante è che l’area avente destinazione agricola, ove sono unicamente ammessi edifici rurali anche a scopi abitativi, ma pur sempre a servizio dell’agricoltura attraverso successive operazioni di frazionamento e di costruzioni (poste in essere dai coniugi --OMISSIS-) anche soggette a sanatoria si è trasformata, così realizzando una lottizzazione abusiva mista ex art. 30 TUE e dando luogo a una destinazione di fatto commerciale e turistico ricettiva come è dimostrato dalla realizzazione di cinque bungalow in legno per attività turistico ricettiva, ciascuno dalla superficie interna di mq 18,60 [le istanze di condono nr. 617-620-621-623 e 624, del 10.12.2004], dal mutamento della destinazione d’uso del manufatto adibito a clinica veterinaria da “uso laboratorio” ad “uso commerciale”, per una superficie utile di mq 163,28 [istanza di condono n. 626 del 10.12.2004], dalla realizzazione di una veranda in muratura e vetro con copertura in legno e manto di tegole, abusivamente realizzata sul terrazzo di pertinenza del locale [di fatto commerciale] da ultimo menzionato [ulteriore istanza n. 628 del 10.12.2004]; cfr. le concessioni n. 45 e 46 dei 03/09/2004 di sanatoria dell’ampliamento della casa agricola, del cambio di destinazione d’uso del locale da “agricolo” in “clinica veterinaria” e nella realizzazione ex novo, di una scuderia e di una rimessa come strutture per attività sportive equestri, incompatibili con quella agricola di cui all’art. 6 NTA del PRG.

13.4. Non può, ancora, essere attribuito rilevante significato alla circostanza che l’atto d’obbligo sottoscritto nel 1990 per vincolo di destinazione dell’intera area di 16.291 mq. alla casa agricola, trascritto in favore del Comune ed a seguito del quale è stata rilasciata la concessione edilizia n. 193/90, possa aver determinato l’effetto conformativo idoneo ad escludere la realizzazione della ipotesi di lottizzazione abusiva. Ciò in quanto, come si è avuto modo di accertare e per come correttamente è stato osservato dal Comune nell’atto in data 31 gennaio 2014 ,con il quale venivano rassegnati all’odierno appellante i motivi ostativi al rilascio del certificato di agibilità, a seguito della cessione di parte del fondo in favore della soc. “Il Borgo s.r.l.”, l’odierno appellante non è risultato più proprietario di tutto il terreno agricolo oggetto della C.E. 193/90, condizione, questa, in base alla quale era stato rilasciato l'atto abilitativo e che ha determinato il contrasto con le condizioni giuridiche (possesso del lotto minimo) che presiedono al regime edificatorio in zona agricola, il quale, per l’appunto, prevede l'unicità e l’indivisibilità della proprietà e del lotto, come peraltro ribadito nello stesso atto d'obbligo.

Ne è discesa, pertanto, la non conformità ai titoli edilizi rilasciati il favore dell’appellante (C.E. 193/90 e successiva C.E. in sanatoria n. 45/04) e il conseguente legittimo diniego al rilascio del certificato di agibilità di cui all'art. 25 del D.P.R. 380/01.

14. Quanto alla doglianza di cui al secondo e al quinto motivo di appello – introdotto quest’ultimo con motivi aggiunti - afferente la mancanza della comunicazione di avvio del procedimento e l’asserita violazione delle regole partecipative, come già riconosciuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio (sez. VII, 23/11/2023, n. 10044), "non è ravvisabile l’asserita violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in quanto l’ingiunzione di sospensione di ogni opera edilizia e di lottizzazione sul suolo di proprietà degli appellanti, contenuta nell’ordinanza n. 139 del 19 settembre 2008, ha natura cautelare e non sanzionatoria, sicché non sussiste in capo alla pubblica amministrazione un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ai sensi del citato art. 7, essendo giustificata l’omissione di tale obbligo in presenza di ragioni derivanti da particolari esigenze di celerità (cfr. Consiglio Stato, sezione VI, sentenza 9 ottobre 2018, n. 5805; Consiglio Stato, sezione IV, sentenza 11 luglio 2016, n. 3073).Va altresì evidenziato che, poiché la lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendentemente dall’animus dei proprietari interessati, i quali se del caso potranno far valere la propria buona fede nei rapporti interni con i propri danti causa (Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 8 gennaio 2016, n. 26), non hanno rilevanza le deduzioni degli appellanti per cui se avessero potuto partecipare al procedimento avrebbero potuto dimostrare la propria estraneità al disegno lottizzatorio e la propria buona fede.

In proposito anche la giurisprudenza penale ha specificato che gli acquirenti dei singoli lotti risultanti dal frazionamento non possono invocare un’asserita buona fede al fine sostenere la propria estraneità all’illecito, dovendo, per contro, dimostrare di aver adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza senza, tuttavia, rendersi conto, in buona fede, di partecipare ad un’operazione di illecita utilizzazione del territorio (cfr. Corte di cassazione, sezione III penale, 21 gennaio 2014, n. 2646, 23 dicembre 2013, n. 51710, e 1° giugno 2011, n. 21853; Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio2021 n. 1271 e 30 gennaio 2020 n. 768).

15. In relazione al terzo motivo d’appello deve condividersi la statuizione del giudice di prime cure che ha escluso la possibilità, in capo all’appellante, di potersi definire terzo acquirente di buona fede, non avendo lo stesso maturato alcun affidamento incolpevole alla luce delle circostanze descritte e non potendo lo stesso far valere una propria diligenza, avendo egli stesso espressamente esonerato il notaio rogante l’atto di compravendita del villino dall’onere di effettuare le verifiche urbanistiche.

15.1. A tal proposito la giurisprudenza ha chiarito che i principi costituzionali e sovranazionali di buona fede e di presunzione di non colpevolezza invocabili dai contravventori allo scopo di censurare un asserito deficit istruttorio e motivazionale consistente nell’omessa individuazione dell’elemento psicologico dell’illecito contestato possono al più essere spesi al fine dell’applicazione della sanzione penale accessoria della confisca urbanistica contemplata dall’art. 44 del DPR 380/2001 (che in base alla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, Grande Chambre, 28 giugno 2018, n. 1828 viene ritenuta in ogni modo compatibile con l’art. 7 CEDU). 15.2. Ma l’argomento medesimo non è utilmente invocabile al fine dell’irrogazione delle sanzioni ammnistrative contemplate dall’art. 30, comma 1 e 8, del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto atti vincolati (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1878/2018, sez. II, n. 3196/2019, sez. II, n. 4320/2019, n. 4320). Anche per quanto riguarda la fattispecie prevista dall’art. 31 del DPR 380/2001, questa sezione si è già espresso in tale senso (Cons. Stato, sez. VI, n. 864/2020).

15.3. I profili sollevati riguardano le garanzie inerenti alla titolarità del diritto di proprietà e, in particolare, all’aspetto dell’acquisizione della titolarità delle aree dei privati in capo all’Amministrazione quale conseguenza delle misure sanzionatorie previste dall’art. 30, comma 1 ed 8, del D.P.R. n. 380/2001, con un effetto sostanzialmente espropriativo per il proprietario inciso. La Corte Costituzionale con sentenza 24 luglio 2009, n. 239 (riguardante la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 44, co. 2 del DPR 380/2001, sollevata, in riferimento agli art. 3, 25, comma 2, e 27, comma 1 Cost., nonché ai principi dettati dalla CEDU, nella parte in cui la norma impone al giudice penale, in presenza di accertata lottizzazione abusiva, di disporre la confisca dei terreni e delle opere abusivamente costruite anche a prescindere dal giudizio di responsabilità e nei confronti di persone estranee ai fatti) ha dichiarato l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale anche sotto il profilo dell’omissione da parte del giudice a quo della sperimentazione della possibilità di un'interpretazione conforme alla disposizione internazionale, quale interpretata dalla predetta Corte europea dei diritti dell'uomo, indicando come spetti “agli organi giurisdizionali comuni l'eventuale opera interpretativa dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 che sia resa effettivamente necessaria dalle decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo; a tale compito, infatti, già ha atteso la giurisprudenza di legittimità, con esiti la cui valutazione non è ora rimessa a questa Corte. Solo ove l'adeguamento interpretativo, che appaia necessitato, risulti impossibile o l'eventuale diritto vivente che si formi in materia faccia sorgere dubbi sulla sua legittimità costituzionale, questa Corte potrà essere chiamata ad affrontare il problema della asserita incostituzionalità della disposizione di legge”. Non osta al disposto della norma in questione un’interpretazione che tenga conto, in linea con i principi enunciati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, dei profili soggettivi di assenza di colpa e buona fede che, anzi, si impone alla luce della natura di sanzione amministrativa della misura acquisitiva prevista dai suddetti comma.

15.4. Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa, ciascuno è responsabile della propria azione o omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa, e tale attribuzione di responsabilità va quindi ricercata non già nel senso di valutare una indifferenza in ordine alla sussistenza o meno di un comportamento colposo, bensì nel senso di porre una presunzione iuris tantum , di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che l'abbia commesso, riservando poi a quest'ultimo l'onere di dimostrare di aver agito senza colpa (Consiglio Stato, sez. VI, n. 1897/2011; n. 1809/2011).

Sul tema dell’applicabilità delle misure sanzionatorie in materia edilizia e della buona fede del terzo acquirente o, più in generale, del proprietario non responsabile dell’attività illecita, si richiama l’orientamento giurisprudenziale, che trae spunto dalla sentenza di Corte Costituzionale del 15 luglio 1991, n. 345, sviluppatosi in materia di acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area sulla quale insiste l'opera abusiva nel caso di inottemperanza dell’ordine di demolizione, di cui all’art. 31 del D.P.R. 380/2001. Secondo l’indicata giurisprudenza amministrativa la sanzione acquisitiva al patrimonio dell’ente, a differenza di quella demolitoria volta al ripristino dello stato dei luoghi, non può essere comminata nei confronti del proprietario del fondo incolpevole, perché rimasto del tutto estraneo, dell’abuso edilizio.

15.5. Da ciò discende la necessità per l’applicazione delle sanzioni amministrative privative della proprietà del bene, che non si palesino meramente ripristinatorie rispetto all’abuso perpetrato, di un elemento soggettivo almeno di carattere colposo da parte del soggetto proprietario che subisce la sanzione. L’aspetto relativo alla necessità della sussistenza di un elemento soggettivo, quale indice di rimproverabilità, può recedere difatti solamente dinanzi ad una funzione concretamente ripristinatoria della sanzione che, in quest’ultimo caso ha l’attitudine di imporsi, per il suo carattere reale, anche nei confronti di soggetti in stato di incolpevole buona fede, in quanto misura necessaria al ripristino del bene. In base a tale interpretazione, che tiene conto del profilo soggettivo di responsabilità nella condotta, la sanzione acquisitiva di cui all’art. 30 (commi 1, 7 e 8) si palesa in linea con i principi espressi dalla Corte di Strasburgo ed, a quest’ultimo riguardo, il dovere di dare all'ordinamento interno una interpretazione conforme alla CEDU, come esplicitata dalla Corte di Strasburgo, deriva dall'art. 117 Cost., comma 1, ed è stato affermato in modo generale dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 348 e 349 del 2007 e, con riferimento specifico al citato art. 44, comma 2, con la sentenza 24 luglio 2009 n. 239.

15.6. Nel caso di specie, l’appellante non può essere ritenuto soggetto incolpevole o, come già detto, alla stregua di un mero terzo in buona fede.

Lo stesso non ha comprovato l’insussistenza di un profilo soggettivo di responsabilità, né l’incolpevole buona fede, apportando specifici elementi probatori tali da dimostrare l’assenza dell’elemento psicologico, inteso quale consapevolezza della condotta lottizzatoria, oppure evidenziando la sussistenza di una situazione in fatto tale da escludere la rilevabilità, tramite l’uso della comune diligenza, di una ipotesi di lottizzazione a fini edificatori. In senso contrario, invece, conducono l’evidenza della finalità lottizzatoria di edificazione propria dei frazionamenti operati sull’area agricola e la concreta edificazione delle aree, nonché la conformazione oggettiva assunta dalla zona incompatibile con la destinazione agricola in zona vincolata.

16. Per quanto riguarda il profilo della proporzionalità della sanzione acquisitiva e del rapporto tra la sanzione e la gravità del fatto (considerando l’elemento della colpevolezza), pur ricordando come la norma in questione non escluda la considerazione e la necessità di verificare l’aspetto soggettivo della responsabilità, nel caso presente non risulta esservi stata alcuna violazione di tale giusto rapporto in quanto la misura sanzionatoria è stata comminata nell’ambito di una fattispecie dove non era riscontrabile alcuna difficoltà di percezione della valenza del comando sanzionatorio (perché l’attività lottizzatoria e edificatoria è stata eseguita su zona agricola in assenza di idoneo titolo edificatorio). Non risulta poi essere stata dimostrata, alla lòuce di quanto sin qui esposto (ed a differenza dalla vicenda che ha dato origine alla decisione Corte europea dei diritti dell'uomo, dove vi era stata una assoluzione in sede penale per l’assenza dell’elemento della colpevolezza) una posizione di incolpevole buona fede in capo all’appellante.

16.1. In particolare, nella fattispecie della lottizzazione abusiva di carattere negoziale o mista, a fronte della forte riduzione della proprietà dei lotti, il ripristino della situazione urbanistica ex ante non pare realizzabile se non ripristinando l’unitarietà della situazione proprietaria, onde evitare che la parcellizzazione di una vasta area di terreno in singoli lotti di estensione limitata e divisi tra diversi proprietari, renda i terreni stessi inutilizzabili agli scopi a cui gli strumenti urbanistici li hanno destinati (agricoli) e non incrementi il rischio di un uso edificatorio da parte di soggetti che a tal fine hanno acquistato il terreno; ma anche, come già visto, che non sia anche di ostacolo ad una corretta pianificazione territoriale. In tali casi, al fine del poter ripristinare l’assetto urbanistico violato, non appare consona la sola misura demolitoria che non elimina la conseguenza della parcellizzazione della proprietà delle aree in singoli lotti inidonei all’uso a cui gli strumenti urbanistici li hanno destinati. La scelta quindi di trasferire l’area in capo all’ente pubblico, onde ricomporne l’unità giuridica e funzionale, risponde pertanto ad una precisa ragione ripristinatoria dei valori violati a seguito dell’illecito. Allo stesso modo, la sanzione comminata non appare sproporzionata in base allo stato dei terreni acquisiti, considerato che rispetto a questi ultimi era riscontrabile l’intervenuto “spezzettamento” in piccoli lotti inidonei all’uso agricolo ed erano stati realizzati interventi di edificazione. Né, infine, alla luce di quanto considerato, può dirsi che nel caso in esame l’adozione della misura repressiva sia sproporzionata, in quanto il soggetto pubblico avrebbe dato origine o avrebbe colpevolmente contribuito alla situazione di illecito (attraverso singoli titoli edificatori).

17. Va, infine, rigettata la doglianza di asserita inammissibile integrazione della motivazione del provvedimento di diniego di agibilità da parte del giudice di prime cure così come la tesi secondo la quale il rilascio del certificato di agibilità prescinderebbe da elementi estranei alla sola verifica dello stato intrinseco dei luoghi finalizzato al solo accertamento della sussistenza degli elementi igienico sanitari a fini abitativi.

17.1. Come noto, è ben vero che a mente dell’art. 24 del DPR n. 380/01 il certificato di agibilità attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente, ma è altresì indubbio che il successivo art. 25 del medesimo decreto, nell'elencare le declaratorie a corredo della richiesta, menziona espressamente la "conformità dell'opera rispetto al progetto approvato", e, dunque, la sua regolarità edilizia e, conseguentemente, urbanistica.

Anche il successivo d. Lgs. 25 novembre 2016, n. 222, che ha ricondotto la certificazione al regime della segnalazione certificata di inizio attività, ha confermato la rilevanza del requisito della conformità edilizia ed urbanistica, prevedendo – nel sostituire l’art. 24 del DPR n. 380/01 – la "conformità dell'opera al progetto presentato" quale oggetto di attestatazione dal tecnico asseverante all'atto della presentazione della dichiarazione.

17.2. Alla stregua del quadro normativo di riferimento, emerge che, sebbene il permesso di costruire ed il certificato di agibilità rispondano a finalità differenti, mirando alla tutela di beni giuridici non coincidenti - il certificato di agibilità, in particolare, ha la funzione di accertare la realizzazione dell'immobile secondo le norme tecniche vigenti in materia di sicurezza, salubrità, igiene, risparmio energetico degli edifici e degli impianti, mentre il titolo edilizio è finalizzato all'accertamento del rispetto delle norme edilizie ed urbanistiche (Consiglio di Stato Sez. VI, 29 novembre 2019, n. 8180) – tuttavia il certificato di agibilità presuppone, comunque, la conformità delle opere realizzate al titolo edilizio abilitativo.

Come precisato da questo Consiglio, “L'agibilità dei manufatti o dei locali dove si intende svolgere un'attività commerciale, ad esempio, rappresenta il necessario ponte di collegamento fra la situazione urbanistico-edilizia e quella commerciale nel senso che la non conformità dei locali per il versante urbanistico-edilizio si traduce nella loro non agibilità anche sul versante commerciale. All'inverso, ai fini dell'agibilità, è necessario che il manufatto o il locale sia assistito dallo specifico titolo edilizio abilitativo e, più in generale, che lo stesso non rivesta carattere abusivo, esigendosi, in tal modo, una corrispondenza biunivoca tra conformità urbanistica dei beni ospitanti l'attività commerciale e l'agibilità degli stessi” (Consiglio di Stato, sez. II, 17 maggio 2021, n. 3836).

17.3. Ne deriva che l’Amministrazione, in sede di rilascio del certificato di agibilità, è chiamata a verificare (tra l’altro) la sussistenza della conformità urbanistica ed edilizia delle opere oggetto dell’istanza di parte, non potendo provvedere al suo accoglimento a fronte di beni abusivi.

17.4. Pertanto, sebbene l’accertamento amministrativo sulla conformità edilizia ed urbanistica del bene sia svolto ai soli del rilascio del certificato di agibilità – ciò non impedendo, pertanto, la repressione degli illeciti edilizi successivamente riscontrati, pure se riguardanti immobili già dichiarati agibili - non potrebbe sostenersi, come sembra dedurre l’odierna parte appellante, che, ai fini del rilascio del certificato di agibilità, sia irrilevante la conformità urbanistica ed edilizia delle opere in esame, facendosi comunque questione di un presupposto del provvedere.

18. Alla luce delle sopra elencate motivazioni, che sorreggono la declaratoria di infondatezza di tutti i motivi di impugnazione proposti, l’appello deve essere respinto.

19. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento a favore del Comune di Campagnano di Roma delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Valerio Valenti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Valenti	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.