Pubblicato il 29/05/2025

N. 04693/2025REG.PROV.COLL.

N. 04709/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4709 del 2024, proposto dalla società Showbet s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Dea Bendata s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dall'avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

il Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges e Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero dell’Interno, Questura di Napoli in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 03315/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società la Dea Bendata e delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Uditi gli avvocati Felice Laudadio, Vincenzo Barrasso e Nicola Laurenti (quest’ultimo in delega dichiarata di Barbara Accattatis Chalons D'Oranges).

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Dea Bendata, odierna appellata, titolare di un punto scommesse sito in Napoli alla via Repubbliche Marinare, con il ricorso di primo grado impugnava, unitamente agli atti presupposti, la licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. rilasciata in favore della società Showbet s.r.l. per l’esercizio, quale negozio di gioco ippico e sportivo, di accettazione scommesse di cui all’articolo 10, comma 9-octies, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44

1.1. Il ricorso di primo grado veniva affidato a due articolati mezzi di gravame (da pag. 7 a pag. 18).

Nello specifico, la ricorrente lamentava che l’esercizio della controinteressata si troverebbe ad una distanza inferiore a 250 metri rispetto ad un luogo considerato (in tesi) “sensibile” ai sensi dell’art. 3, comma 1 lett. p) e dell’art. 13 della l.r. n. 2/2020, costituito dal Cimitero di San Giovanni a Teduccio al cui interno si trova anche una cappella.

2. Il T.a.r. con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa ha accolto il ricorso, annullando gli atti impugnati e condannando le Amministrazioni resistenti e la società controinteressata al pagamento delle spese di lite

3. L’appello della società Showbet, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI LEGITTIMAZIONE E DI INTERESSE A RICORRERE NEL GIUDIZIO DI LEGITTIMITA’ E DELL’ART. 100 C.P.C., DEGLI ARTT. 24 E 113 COST. INAMMISSIBILITA’ DEL RICORSO DI PRIME CURE PER INESISTENZA DELLE CONDIZIONI DELL’AZIONE.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente rigettato l’eccezione di inammissibilità svolta dall’odierna appellante.

La ricorrente in primo grado non avrebbe infatti dimostrato in maniera concreta che la propria attività avrebbe ricevuto danno dal contestato provvedimento.

Il criterio della IT, quale elemento di differenziazione non vale, da solo ed in automatico, a soddisfare anche l’interesse al ricorso.

Non sarebbe sufficiente – a differenza di quanto ritenuto dal primo giudice – la prospettazione di un pregiudizio in chiave meramente potenziale, così come dedotto dalla ricorrente la quale aveva solo ipotizzato che l’attività in thesi illegittimamente autorizzata potesse cagionare una riduzione del volume d’affari.

II. ERROR IN IUDICANDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 E DELL’ART. 7, C. 5 DELLA L.R. CAMPANIA 2/2020. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI. ERRONEITÀ MANIFESTA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.N. 36/1939 E DEL DPR N. 285/1990.

Relativamente alla qualificazione del cimitero quale “luogo di culto”, il primo giudice ha attribuito rilievo:

- all’interpretazione congiunta dell’art. 3, c. 1, lett. p), della l.r. n. 2/2020 e del Regolamento Sale Giochi e Giochi Leciti approvato dal Comune di Napoli con delibera di Consiglio comunale n. 74 del 21 dicembre 2015;

- alla connessione tra il cimitero – e segnatamente l’attività funeraria – e la simbologia religiosa;

- al R.D. n. 1265/1934 che qualificherebbe i cimiteri come “luoghi di culto”.

L’appellante evidenzia, in contrario, che la norma del Regolamento è antecedente alle legge regionale e che la stessa sarebbe comunque divenuta inefficace ai sensi dell’art. 7, comma 5, della legge regionale medesima secondo cui “ I comuni adeguano e integrano i regolamenti comunali esistenti alle previsioni contenute nella presente legge entro e non oltre novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore, decorsi i quali, in assenza di attività di adeguamento comunale, le disposizioni della presente legge trovano immediata applicazione ”.

Poiché il Comune di Napoli non ha adeguato il proprio Regolamento comunale alle previsioni della legge regionale, le disposizioni del primo con la stessa incompatibili sono divenute inefficaci.

Il T.a.r. sarebbe peraltro incorso in un grave errore ermeneutico.

La formulazione della norma regolamentare confermerebbe che nell’ordinamento giuridico italiano i cimiteri non sono generalmente considerati luoghi di culto ma meri luoghi pubblici.

Diversamente, non sarebbe stato necessario ricomprendere con una disposizione ad hoc i cimiteri nel novero dei luoghi di culto.

Né sarebbe possibile estendere l’ambito di applicazione di una norma oltre i limiti dalla stessa posti, trattandosi di una disposizione limitativa del diritto di iniziativa economica.

Sul piano normativo, i cimiteri sono considerati luoghi pubblici appartenenti alla Repubblica Italiana, segnatamente agli Enti locali, così come disposto dall’art. 824 c.c.

Anche il D.P.R. 285/1990, recante il Regolamento di polizia mortuaria, regolamenta l’uso e la gestione dei cimiteri, sottolineandone il carattere pubblico e la necessità di garantire il rispetto delle norme sanitarie.

L’assetto costituzionale repubblicano è improntato al principio di laicità dello Stato e di separazione tra la sfera civile e quella religiosa.

La presenza di simboli religiosi nell’ambito delle strutture cimiteriali non determina ipso facto la qualificazione dei cimiteri come luoghi di culto, stabilmente adibiti a funzioni religiose.

La sentenza avrebbe inoltre erroneamente ritenuto che l’art. 338 del R.D. n. 1265/1934 qualifichi i cimiteri come “luoghi di culto” non essendovi traccia di tale locuzione in siffatta disposizione.

Quest’ultima sarebbe peraltro manifestamente irrilevante in quanto relativa alla specifica materia della edificabilità delle zone limitrofe alle aree cimiteriali.

Sarebbe stato in definitiva violato il principio per cui la “ lex specialis derogat lege generali ”.

Non vi è poi contestazione sul fatto che la chiesa adibita alle funzioni funerarie presente all’interno del cimitero si collochi, rispetto all’esercizio dell’appellante, ad una distanza conforme alla disciplina dell’art. 3, c. 1, lett. p) della l.r. 2/2020.

4. Si è costituita, per resistere, la società appellata.

5. Si sono costituiti, altresì, il Comune di Napoli e il Ministero dell’Interno, il primo concludendo per il rigetto del ricorso di primo grado, il secondo per resistere all’appello.

6. Con ordinanza n. 2729 del 15 luglio 2024 l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini della sollecita trattazione del merito.

7. La società appellante e quella appellata hanno depositato memorie, in vista della pubblica udienza del 20 febbraio 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

8. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. È infondato il primo mezzo dell’appello con il quale si censura la reiezione dell’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sollevata dalla società odierna appellante in primo grado.

9.1. Al riguardo, giova richiamare i principi sanciti dalla decisione di questa Adunanza plenaria n. 22 del 2021, applicabili anche alla fattispecie in esame, secondo cui:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della IT , quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell'art. 73, comma 3, c.p.a.;

9.2. Questi precetti sono stati declinati dalla giurisprudenza con specifico riguardo alla IT commerciale, concetto che è definito come la posizione dei soggetti i quali “ agendo come imprenditori nel medesimo settore, attingono al medesimo bacino di utenza e risentono, pertanto, di un effettivo danno al loro volume d’affari, in caso di apertura di una nuova impresa commerciale illegittimamente autorizzata ” (sentenza 11367 del 2023).

9.3. Nel caso in esame, i due esercizi operano nel medesimo settore di attività e distano tra loro 110 metri.

Tenuto conto della tipologia di attività svolta e del contesto ambientale di inserimento, essi attingono indubbiamente al medesimo bacino di utenza.

In tale situazione risponde ad un criterio di comune esperienza che la presenza dell’uno sia potenzialmente idonea ad alterare, o comunque ad interferire, con le quote di mercato dell’altro.

Di qui il corretto riconoscimento da parte del T.a.r. della legittimazione e dell’interesse a ricorrere in capo alla società appellata avverso un atto idoneo ad arrecarle pregiudizio.

Va soggiunto che, ai fini della verifica della sussistenza delle condizioni dell’azione, non è necessario comprovare la consistenza del danno derivante dall’atto impugnato, essendo sufficiente l’idoneità di quest’ultimo a produrlo o comunque ad incidere in maniera negativa sul diritto o interesse la cui titolarità sostanzia la legittimazione ad agire.

L’interesse ad agire - secondo quanto disposto dall’articolo 100 del codice di procedura civile applicabile anche al processo amministrativo - configura una condizione della azione consistente nell’ esigenza di ottenere un risultato utile giuridicamente apprezzabile, non conseguibile senza l’intervento del giudice che deve essere valutato in relazione all’ utilità concreta che dall’eventuale accoglimento della domanda possa derivare alla parte proponente ( ex multis , Cass. civile sez. lav., 26 luglio 2017, n.18511; cfr. anche, Cons. Stato, sez. III, 17 dicembre 2015, n.5705).

In tal senso, correttamente il primo giudice ha sottolineato che trattandosi di condizione dell’azione, non è necessario che il danno fondante l’interesse ad agire sia provato nella sua effettiva consistenza, essendo sufficiente che lo stesso venga prospettato “ in modo non implausibile e suffragato da elementi di prova dotati di apprezzabile significatività ”.

10. Nel merito, giova ricordare che la legge della Regione Campania n. 2 del 2 marzo 2020, reca disposizioni “ per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d'azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari ”.

Nello specifico, la Regione ha inteso dettare disposizioni volte, tra l’altro, a garantire “a tutti i consumatori, ai giocatori e ai minori un elevato livello di tutela, inteso a salvaguardare la salute e a contrastare i danni economici che possono derivare dal gioco compulsivo o eccessivo ” (art. 1, comma 2, lett. c).

Secondo le definizioni contenute nell’art. 3, per “luoghi sensibili” si intendono i “ luoghi in cui è vietata l’offerta di gioco lecito a una distanza inferiore a duecentocinquanta metri:

1. gli istituti scolastici o formativi di qualsiasi ordine e grado, comprese le scuole dell'infanzia e i nidi d'infanzia;

2. le strutture sanitarie e ospedaliere, incluse quelle dedicate all'accoglienza, all'assistenza e al recupero di soggetti affetti da qualsiasi forma di dipendenza o in particolari condizioni di disagio sociale o che comunque fanno parte di categorie protette;

3. le strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario, scolastico o socio-assistenziale;

4. i luoghi di culto ”.

10.1. Ciò posto, deve convenirsi con la ricostruzione esegetica operata dalla sentenza impugnata, secondo cui la disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili - ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili - rientra nella materia della tutela della salute, in conformità alle indicazioni promananti dalla giurisprudenza costituzionale ( ex multis , sentenza n. 27 del 2019).

Tale essendo la finalità della normativa regionale, reputa il Collegio che la dizione “luoghi di culto” sia di ampiezza tale da potervi ricomprendere anche i cimiteri in quanto deputati, tra l’altro, al culto dei defunti.

Non è vi è poi alcuna ragione di utilizzare, quale parametro interpretativo, le norme statali in materia di polizia mortuaria, sanità e igiene (richiamate dalla società appellante), in quanto le stesse hanno una distinta finalità, che giustifica la considerazione di tali luoghi esclusivamente in una prospettiva laica, o, comunque, sotto il profilo onnicomprensivo della loro funzione sociale.

In tal senso, non sono conferenti neanche i precedenti della Cassazione civile richiamati dall’appellante in quanto formulati in merito all’interpretazione di norme tributarie e quindi relativamente ad una disciplina avente finalità diversa da quella in esame.

I luoghi di culto sono infatti presi in considerazione dal legislatore regionale in quanto “luoghi sensibili”, potendo gli stessi costituire, al pari di scuole e strutture sanitarie, centro di aggregazione di una pluralità di persone potenzialmente vulnerabili e quindi esposte al rischio della ludopatia.

Da questo punto di vista, il fatto che il cimitero assolva anche a funzioni avulse da significati religiosi, è, invero, del tutto irrilevante.

Nella fattispecie in esame è altresì evidente – come fatto rilevare dalla società appellata – che il cimitero e la chiesa funeraria rappresentano un unicum funzionale dal punto di vista cultuale, trattandosi di due realtà avvinte dalla medesima funzione che non è solo quella di ospitare le spoglie dei defunti ma anche di dare conforto religioso ai parenti.

10.2. Da quanto precede deriva che il Regolamento del Comune di Napoli “sale da gioco e giochi leciti” (approvato con delibera di Consiglio comunale n. 74 del 21 dicembre 2015), nella parte in cui ha espressamente previsto che per luoghi di culto si intendono anche i cimiteri (articolo 6, comma 1, punto 2), non è affatto incompatibile con la l.r. n. 2 del 2020 ed anzi ne costituisce un’attuazione ante litteram .

11. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Sussistono tuttavia i presupposti, in considerazione della parziale novità della questione, per compensare integralmente tra le parti le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO