Pubblicato il 03/06/2025

N. 04816/2025REG.PROV.COLL.

N. 00019/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 19 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG A0325B54C8 da
IV CO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Melucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Protezione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Lauro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società AC Appalti & CO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Italo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 01721/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Protezione Civile, Comune di Lauro e Società AC Appalti & CO S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Antonio Melucci e, in delega degli avvocati Lentini e Rocco, l'avv. Ennio De Vita. Si dà atto che l'avv. Bruno Dettori ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un appalto per manutenzione straordinaria, adeguamento e pulizia di alcuni fiumi e torrenti che insistono sul territorio del Comune di Lauro. Importo a base d’asta: oltre 1 milione 162 mila euro (finanziati con fondi PNRR). Metodo di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa. Prima classificata ditta AC (punto 61,84); seconda classificata IV CO (punti 59,83).

2. La seconda classificata IV lamentava in particolare che la prima classificata AC, per la voce della valutazione tecnica C (relativa al miglioramento dei ripristini stradali), avrebbe ottenuto un punteggio più elevato (13 punti, a fronte dei 10,33 punti della appellante IV) e ciò nonostante la IV stessa avesse presentato identiche se non addirittura maggiori migliorie.

3. Il TAR Salerno ha rigettato il ricorso per le seguenti ragioni:

3.1. “AC ha offerto una sola “miglioria” che pero risulta essere ben definita sia quantitativamente che qualitativamente”, laddove la ricorrente IV non ha formulato una simile miglioria in termini quantitativamente computabili. Le restanti migliorie di IV non erano comunque positivamente valutabili;

3.2. AC è in possesso dei necessari requisiti di idoneità professionali;

3.3. Il contratto di avvalimento stipulato per la SOA categoria OG8 (opere fluviali nonché di sistemazione e bonifica idraulica), qualificazione questa di cui AC era priva, era stato sufficientemente circoscritto e delineato quanto a risorse messe a disposizione della ausiliata AC;

3.4. I costi della manodopera, in particolare quelli destinati alla “manutenzione gratuita”, risultavano adeguatamente indicati e computati.

4. La sentenza di primo grado ha formato oggetto di appello per i seguenti motivi:

4.1. Con un primo gruppo di motivi (variamente riportati da pag. 3 a pag. 19 dell’atto di appello) la difesa di parte appellante lamenta in sostanza erroneità nella parte in cui la sentenza di primo grado:

4.1.1. Si sarebbe meramente appiattita sulle considerazioni difensive della stazione appaltante (ricavabili peraltro solamente da una relazione postuma del presidente della commissione di gara che, come tale, sarebbe comunque inammissibile in quanto “integra illegittimamente la motivazione originaria”);

4.1.2. Non avrebbe tenuto conto, quanto alla miglioria riguardante la piastra di fondazione (per garantire la tenuta delle reti stradali interessate dai singoli interventi), del fatto che la legge di gara non richiedeva una quantificazione (in metri quadri e lineari) delle migliorie proposte;

4.1.3. Non avrebbe considerato che le ulteriori migliorie proposte dalla IV sarebbero state del tutto ignorate dalla stazione appaltante;

4.2. Difetto di istruttoria nella parte in cui non sarebbe stata disposta una consulenza tecnica d’ufficio;

4.3. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata l’incongruità delle risorse previste ai fini dell’avvalimento;

4.4. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata l’incongruità dei costi della manodopera da impiegare per le opere migliorative;

4.5. Erroneità per omessa considerazione di tutti gli elementi necessari onde disporre il risarcimento dei danni patiti dalla società appellante.

5. Si costituivano in giudizio l’appellata amministrazione comunale e l’intimata AC per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

6. Alla pubblica udienza del 16 aprile 2025 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso l’appello è infondato per le ragioni che verranno di seguito esposte.

8. Con riferimento ai motivi compendiati al punto 4.1. della parte in fatto osserva complessivamente il collegio che:

8.1. Quanto alla miglioria di cui al punto C) dei criteri di valutazione, il bando/disciplinare prevedeva, all’art. 18, la assegnazione sino ad un massimo di punti 20 per la “Applicazione di ogni accorgimento tecnico e funzionale utile al miglioramento delle modalità esecutive dei ripristini stradali, in modo da minimizzare i cedimenti post-operam ed assicurare la fruibilità e funzionalità delle pavimentazioni stradali che ricadono nell’intervento”.

Dal canto suo l’art. 17 della stessa legge di gara (dedicata all’offerta economica) prevedeva che: “le migliorie proposte non dovranno essere computate in termini di costo”. Ed ancora che: “Qualora il concorrente voglia inserire, all’interno del CME di offerta, le voci relative alle migliorie lo stesso dovrà azzerarne la spesa e computarle esclusivamente in termini di quantità”.

Entrambe le ditte classificate ai primi due posti (AC e IV) proponevano a tal fine un “sottofondo in calcestruzzo armato con rete elettrosaldata per la posa del basolato”.

Ora, se è vero da un lato che l’art. 17 del disciplinare non obbligava i concorrenti a quantificare nel computo metrico l’entità delle migliorie, è anche vero dall’altro lato che la prima classificata AC ha comunque inserito tali quantità nel suddetto computo metrico, a differenza della seconda classificata IV.

Si veda al riguardo la pag. 12 della relazione tecnica di AC (allegato 8 della produzione comunale in data 10 giugno 2024 del giudizio di primo grado) in cui si evidenzia che la miglioria proposta per i rispristini stradali (si ripete: sottofondo in calcestruzzo armato con rete elettrosaldata per la posa del basolato) sarà realizzata “per l’intera lunghezza della strada (216 ml x 6,00 di larghezza = 1296 mq)”: ciò che giustifica in pieno il maggior punteggio acquisito dalla prima classificata AC la quale, in siffatta direzione, ha formulato un’offerta tecnica molto più definita e circoscritta, in termini quantitativi, con riguardo alle suddette migliorie (piastra di fondazione in calcestruzzo con rete elettrosaldata).

Da segnalare inoltre che, con memoria difensiva del 5 aprile 2025, la difesa di IV afferma alla pag. 3 che, all’interno della stessa offerta tecnica, sarebbe stato specificato che la miglioria in discussione (piastra di fondazione) era stata proposta “SU TUTTA LA STRADA IN BASOLATO DA PROGETTO” (dunque la miglioria sarebbe in qualche misura quantificabile). Una simile affermazione non corrisponde tuttavia a quanto chiaramente rinvenibile alla pag. 17 della relazione tecnica di cui all’allegato 5 prodotto nel giudizio di primo grado in data 10 giugno 2024, ove tale passaggio non viene in alcun modo riportato. Alla predetta pag. 17 della relazione tecnica di IV si afferma infatti soltanto che: “Al fine di migliorare le caratteristiche del sottofondo l’impresa concorrente propone, come miglioria tecnica la realizzazione di una piastra di fondazione di spessore 10cm in calcestruzzo C25/30 armato con rete elettrosaldata (intera fondazione non prevista in progetto)”.

Dunque: alcun riferimento alla effettiva quantificazione di tale miglioria si registra né in via diretta (attraverso specifica quantificazione, come effettuato da AC) né in via indiretta (attraverso l’utilizzo di espressioni sostanzialmente equivalenti quali quelle indicate dalla difesa di parte appellante, ossia “su tutta la strada in basolato da progetto”, che in alcun modo risultano in ogni caso rinvenibili nella suddetta relazione che dunque, sul punto, si rivela meno specifica e puntuale di quella di AC).

Da quanto detto consegue la chiara spiegazione del punteggio più elevato previsto per tale voce a vantaggio di AC.

In questo senso, le due migliorie offerte da AC e IV non risultano in alcun modo “sovrapponibili”, come pure sostenuto dalla difesa di parte appellante alla pag. 5 dell’atto di appello introduttivo.

Tale profilo di censura non può dunque trovare ingresso;

8.2. Quanto alle restanti migliorie offerte dalla stessa IV e relative al medesimo punto C) dei criteri di valutazione si osserva in via preliminare che:

8.2.1. Al netto di ogni considerazione circa la relazione postuma prodotta dal presidente del seggio di gara (pag. 13 atto di appello introduttivo), resta comunque il fatto che nel caso di specie la legge di gara (cfr. criteri di valutazione delle offerte di cui all’art. 18 del bando/disciplinare di gara) prevedeva una dettagliata descrizione dei criteri con una corrispondente articolazione in punteggi delimitati tra un minimo ed un massimo, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione e da rendere con ciò comprensibile l'iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo in questo modo di controllarne la logicità e la congruità.

Ebbene secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, quando i criteri di valutazione degli elementi dell'offerta tecnica sono sufficientemente dettagliati come nel caso di specie (e tale parte della legge di gara non ha peraltro formato oggetto di specifica contestazione, ad opera della difesa di parte appellante, neppure in occasione del ricorso introduttivo di primo grado) risulta allora pienamente sufficiente la mera espressione numerica del giudizio.

Da quanto detto consegue la sostanziale superfluità della suddetta relazione postuma del Presidente della commissione di gara risultando sufficienti, ai fini della adeguatezza della motivazione, i giudizi espressi dai singoli commissari di gara: di qui ancora il rigetto di tutte le censure (cfr. pag. 13 atto di appello) ove si denunzia il sostanziale appiattimento del giudice di primo grado rispetto a questa relazione successiva nonché la “motivazione postuma” da annettere a tale stessa relazione presidenziale (cfr. pagg. 4 e 5 della memoria di parte appellante in data 5 aprile 2025);

8.2.2. Ancora in via preliminare si rammenta che per giurisprudenza costante, anche di questa sezione (cfr., ex multis : Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2025, n. 1892; Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2024, n. 3857; Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931), la valutazione delle offerte tecniche effettuata dalla commissione di gara attraverso l’espressione di giudizi e la correlata attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica, sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità o da evidente erroneità. A ciò si aggiunga che l'accesso al fatto non può consentire la sostituzione del giudice alla pubblica amministrazione nelle valutazioni ad essa riservate. In questa direzione sono pertanto inammissibili censure che, senza evidenziare profili di manifesta illogicità o di palese erroneità, siano unicamente dirette ad evidenziare un giudizio di mera non condivisione delle valutazioni espresse dalla commissione di gara che, in questi termini, risulterebbero semplicemente opinabili e non altrimenti segnate dai ridetti profili di manifesta illogicità;

8.2.3. Tanto doverosamente premesso, queste erano le ulteriori migliorie offerte da IV: a) realizzazione del massetto di allettamento con sabbia di fiume miscelata con cemento Portand 425 dosato a 3 q.li a metro cubo di sabbia per il tratto in basolato; b) utilizzo di tappetino basaltico al 30% per il tratto in bitume; c) utilizzo di emulsione cationica per il tratto in bitume; d) utilizzo di binder semichiuso di spessore 6cm per il tratto in bitume; e) inserimento di una geogriglia di rinforzo tipo Pavirock TPF per il tratto in bitume; f) inserimento di una geogriglia di rinforzo tipo Tensar Triax 150 per il tratto in bitume. Osserva a tale specifico riguardo il collegio che:

8.2.3.1. Tali ulteriori migliorie sono state comunque complessivamente valutate in modo positivo con attribuzione del punteggio 10,33 (la prima miglioria, quella ossia relativa alla “piastra di fondazione in calcestruzzo con rete elettrosaldata”, è stata pure valutata ma evidentemente in modo nettamente inferiore poiché indeterminata sul piano quantitativo);

8.2.3.2. Con ciò si vuole dire, innanzitutto, che le ulteriori migliorie di IV non sono mai state ritenute “peggiorative” dalla commissione di gara (cfr. pag. 7 e pag. 10 atto di appello introduttivo, i cui rilievi si rivelano quindi del tutto destituiti di fondamento);

8.2.3.3. In ulteriore analisi, dal tenore delle censure al riguardo sollevate dalla difesa di parte appellante emerge piuttosto un proprio giudizio di non condivisione circa le conclusioni della commissione di gara, come tale inammissibile per le ragioni sopra riportate al paragrafo 8.2.2. Ciò risulta piuttosto evidente nella parte in cui si afferma che: “Tali lavorazioni … apportano un miglioramento (qualitativo) rispetto alle caratteristiche tecniche dei materiali di progetto” (pag. 17 atto di appello introduttivo); altre soluzioni sono in grado “di garantire la riduzione dei fenomeni di sgranamento” nonché di assicurare “la durabilità rispetto alle deformazioni” dell’asfalto stesso (pag. 18 atto di appello); più in generale: “La lavorazione offerta dalla IV … presenta materiali con caratteristiche superiori e più performanti” (pag. 18 atto di appello). Trattasi come è evidente di affermazioni non particolarmente specifiche ossia supportate da letteratura scientifica o documentazione tecnica (né tanto meno da relazioni peritali di parte), sì da suffragare in qualche modo quanto solo genericamente dedotto dalla difesa di parte appellante: di qui il tentativo di sostituire inammissibilmente il proprio giudizio, anche per il tramite di questo giudice di appello, rispetto a quello già espresso dalla commissione di gara;

8.2.3.4. Più da vicino non si fornisce adeguata dimostrazione circa il fatto che la sommatoria di tali “restanti migliorie” (si ripete, comunque positivamente valutate sebbene in misura inferiore rispetto alla prima classificata) risulti in grado di superare la miglioria proposta dalla AC, miglioria alla quale la commissione di gara ha evidentemente annesso un peso ed una importanza qualitativamente e quantitativamente superiore rispetto a quelle prospettate dalla IV;

8.2.4. Alla luce di quanto sopra riportato, anche tale profilo di censura (riguardante come detto le “restanti migliorie” proposte da IV, quelle ossia ulteriori rispetto alla piastra di fondazione in calcestruzzo di cui al punto 8.1.), non può dunque trovare ingresso;

8.3. Di qui il rigetto di tutti i motivi minuziosamente proposti dalla pag. 3 alla pag. 19 dell’atto di appello (come compendiati al punto 4.1. della presente decisione).

9. Le restanti censure si rivelano parimenti infondate dal momento che:

9.1. Sulla mancata verificazione o CTU da parte del giudice di primo grado sussiste invece ampia discrezionalità da parte del giudice stesso. Si richiama per tutte Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2013, n. 2974, secondo cui, in particolare: “la consulenza tecnica di ufficio (da ultimo, tra tante, Consiglio di Stato sez. III, 30 ottobre 2012, n. 5542) non è un mezzo di prova vero e proprio, ma uno strumento istruttorio per la soluzione, sulla scorta delle acquisizioni di causa, di questioni di carattere non strettamente giuridico con l'ausilio di un soggetto tecnicamente qualificato; al pari di ogni altro mezzo istruttorio il giudice di merito dispone di un'ampia sfera di apprezzamento discrezionale sull'opportunità di disporre o non la consulenza tecnica di ufficio e la scelta se avvalersene o non è sindacabile solo entro limiti molto ristretti” . Anche tale motivo deve pertanto essere rigettato.

9.2. Il contratto di avvalimento della prima classificata per la categoria OG8 (opere fluviali) non risulta così generico dal momento che non è dimostrato che un assistente di cantiere, un operaio specializzato e n. 2 operai comuni non costituirebbero risorse sufficienti onde efficacemente svolgere tali specifiche mansioni. In siffatta direzione si rivela anzi generica la deduzione della difesa di parte appellante nella parte in cui afferma in modo piuttosto aspecifico che: “È davvero evidente che tale esiguo numero di risorse umane è del tutto incongruo rispetto alle lavorazioni che il concorrente dovrà eseguire nell’arco di tempo offerto” (pag. 21 atto di appello introduttivo). Di qui il rigetto, altresì, di tale specifica censura;

9.3. Stesso discorso per il costo della manodopera sostenuto dalla prima classificata in merito alle suddette migliorie, per cui non si dimostra in modo adeguato per quali concrete ragioni tale costo non si rivelerebbe congruo. Ciò risulta piuttosto evidente nella parte in cui si afferma del tutto genericamente che si tratterebbe, in sintesi, di offerta non altrimenti sostenibile e dunque “in perdita” (pag. 23 atto di appello). Anche tale motivo non può dunque trovare ingresso;

9.4. Da quanto detto consegue l’ulteriore rigetto dell’istanza risarcitoria, anche in questa sede formulata, e ciò dal momento che non è stato dimostrato il sicuro ottenimento dell’anelato bene della vita (aggiudicazione della gara).

10. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 6.000 (seimila/00), oltre IVA e CPA e da corrispondere in favore di ciascuno dei soggetti in questa sede costituiti (Comune di Lauro e società AC).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO