Pubblicato il 01/04/2025

N. 02725/2025REG.PROV.COLL.

N. 06619/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6619 del 2024, proposto da NGP s.p.a. in fallimento, in persona del curatore fallimentare pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Limatola, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Anastasio Pugliese, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Fallimento Montefibre s.p.a. in liquidazione, Fallimento Simpe s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione Seconda) n. 3835/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La curatela fallimentare della società NGP s.p.a. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, con la quale il Tribunale amministrativo regionale della Campania ha respinto il ricorso di primo grado, avente ad oggetto la domanda di declaratoria di nullità o, in subordine, la domanda di annullamento del decreto dirigenziale n. 23 del 12 marzo 2024, con cui il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Napoli ha acquisito, ai sensi dell’articolo 63, comma 4, l. 448/1998, la proprietà del compendio immobiliare della società NGP s.p.a. (avente una superficie pari a mq 404.352,19), sito nell’area consortile del comune di Acerra, contrada Pagliarone.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. L’appellante premette quanto segue.

2.1. La società NGP s.p.a., in qualità di proprietaria del predetto compendio immobiliare, ha condotto la propria attività d’impresa fino al 2015, anno in cui è stata dichiarata fallita; nella medesima area svolgerebbe ancora oggi attività di natura economica, tramite la propria controllata N.G.P. Utilità s.r.l.

2.2. Con decreto dirigenziale n. 23 del 12 marzo 2024, il Consorzio A.S.I. di Napoli, in applicazione di quanto previsto dall’articolo 63 l. 448/1998, ha acquisito tutti i terreni e gli stabili facenti parte del compendio immobiliare, deducendo il valore degli stessi, quantificato in € 3.278.829,38, dall’ammontare dei contributi pubblici, stimati € 9.135.316,88, erogati alla società per la realizzazione dello stabilimento di Acerra, contrada Pagliarone (stabilimento di polimerizzazione di poliestere, noto anche come CP 3).

2.3. La curatela fallimentare ha impugnato il predetto decreto davanti al T.a.r. Campania, deducendo tre motivi, che possono essere così riassunti.

2.3.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio:

a) aveva dedotto l’illegittimità del decreto di riacquisizione, evidenziando che l’articolo 63 presuppone un preesistente rapporto di cessione tra il Consorzio e il privato, rapporto che non sussisterebbe nel caso di specie (la società NGP aveva acquistato le aree in questione dalla società Montefibre s.p.a., che, a sua volta, le aveva acquistate dai proprietari originari); il Consorzio non avrebbe su di esse mai esercitato alcun potere espropriativo;

b) aveva rilevato, sotto un secondo profilo, il difetto del presupposto della “compensabilità”, stante l’inesistenza sull’area in questione di impianti realizzati con contributi pubblici; a tale riguardo, aveva evidenziato che l’articolo 63, comma 3, l. 448/1998 prevede la possibilità di decurtazione dei contributi pubblici ricevuti solo con riguardo al corrispettivo per l’acquisizione degli stabilimenti realizzati;

c) aveva rilevato, sotto un terzo profilo, il difetto della previa dichiarazione di pubblica utilità dell’area oggetto di acquisizione, (dichiarazione) invece espressamente richiesta dall’articolo 11, comma 12, della legge regionale della Campania n. 19/2013;

2.3.2. Con il secondo motivo del ricorso di primo grado, aveva dedotto il vizio di incompetenza e la violazione dell’articolo 3 della legge regionale della Campania n. 19/2013, in quanto il decreto di acquisizione era stato adottato dal direttore del Consorzio.

2.3.3. Con il terzo motivo aveva dedotto la violazione delle garanzie partecipative stabilite dalla l. 241/1990 e comunque il difetto di adeguata motivazione.

2.4. Il T.a.r. Campania ha respinto il ricorso, declinando la giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario, con riguardo ai profili relativi alla compensazione del prezzo di acquisizione con i contributi pubblici ricevuti dalla società.

3. Tanto premesso, l’appellante ha contestato la sentenza impugnata per i seguenti motivi.

3.1. Con il primo motivo di appello deduce: errores in procedendo et in judicando ; violazione dell’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU; violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 97 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 21 - septies della l. 241/1990; nullità dell’atto per difetto assoluto di attribuzione e per mancanza degli elementi essenziali; violazione e falsa applicazione dell’art. 63 l. n. 448/1998 e della l.r. n. 19/2013; violazione del d.P.R. n. 327/2001; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di proporzione; difetto di motivazione.

Evidenzia che, in base a quanto disposto dall’articolo 63 della l. 448/1998, il Consorzio poteva riacquistare solo gli immobili da esso espropriati e poi ceduti ai privati, con specifici atti di cessione per la realizzazione di insediamenti produttivi.

L’articolo 63 della legge n. 448/1998 stabilisce infatti che i Consorzi ASI possono “ riacquistare la proprietà delle aree cedute ”, presupponendo la sussistenza di un atto di cessione.

A suo giudizio, sull’area interessata dal provvedimento di acquisizione, invece, il Consorzio non aveva mai esercitato alcun potere espropriativo, né aveva mai acquisito la titolarità dell’area in questione, la quale era stata trasferita dagli originari proprietari alla società Montefibre s.p.a. e poi da questa ceduta alla società NGP s.p.a.

Il Consorzio, non avendo mai acquisito la titolarità dell’area in questione, non poteva esercitare la facoltà di riacquisizione, di cui all’articolo 63 della l. n. 448/1998, ma al più procedere alla relativa espropriazione, nel rispetto delle procedure stabilite dal d.P.R. 327/2001.

Il Ta.r. Campania ha respinto la censura, ritenendo che potesse essere riconosciuto al Consorzio un generale potere di acquisizione di tutte le aree inserite nel piano regolatore consortile, a prescindere dal fatto che esse fossero state o meno previamente espropriate dal Consorzio.

A giudizio dell’appellante, le conclusioni del giudice di primo grado si porrebbero in contrasto con il tenore letterale della norma e riconoscerebbero al Consorzio ASI un potere in contrasto con quanto previsto dall’art. 63 della l. n. 448/1998 e in violazione della disciplina dettata in materia di espropriazione per pubblica utilità dal d.P.R. 327/2001.

A sostegno della sua tesi, richiama alcune disposizioni legislative (l’art. 21 della l. 29 luglio 1957 n. 634; l’art. 8, comma 10, e l’art. 12, comma 3, della l.r. della Campania 6 dicembre 2013 n. 19).

Richiama altresì lo statuto dello stesso Consorzio, che:

- all’articolo 5, comma P.R. k) stabilisce che il Consorzio “ provvede all’espropriazione di aree e immobili necessarie a realizzare il piano di assetto delle aree e dei nuclei industriali ”;

- all’articolo 8 dispone: “ Avvalendosi delle funzioni amministrative ad esso riservate, il Consorzio ASI promuove l’espropriazione di aree ed immobili necessari ai fini dell’attrezzatura della zona e della localizzazione di attività industriali e di servizi e può, quindi, vendere o cedere in uso ad imprese industriali e di servizi le aree e gli immobili ”;

- all’articolo 10 stabilisce: “ Le espropriazioni di aree ed immobili necessarie a realizzare il Piano sono effettuate dal Consorzio ASI ”.

In conclusione, secondo la tesi della appellante, la facoltà di riacquisizione delle aree ricadenti nel piano consortile poteva essere legittimamente esercitata dal Consorzio solo per le aree da quest’ultimo in precedenza espropriate.

Sempre con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la società aveva denunciato il contrasto del decreto impugnato con l’art. 11, comma 12, della legge regionale per la Campania n. 19/2013, che, disciplinando l’attività dei Consorzi, ha espressamente sottoposto l’esercizio della facoltà di riacquisto di cui all’articolo 63 della l. n. 448/998 alla previa dichiarazione di pubblica utilità.

La sentenza impugnata sarebbe errata anche nella parte in cui il giudice ha declinato la propria giurisdizione (in favore di quella del giudice ordinario) con riferimento alla esclusione della spettanza di ogni indennizzo in favore del fallimento ricorrente, per effetto della compensazione di detto indennizzo con le somme erogate a titolo di contributi pubblici.

In particolare, la curatela fallimentare aveva rilevato il difetto del presupposto della “compensabilità” (che la norma stabilisce per l’acquisizione dei soli stabilimenti e non anche delle aree, a condizione che detti stabilimenti siano stati realizzati con contributi pubblici), evidenziando che sull’area acquisita dal Consorzio non esisteva alcun impianto per il quale la società avesse ricevuto contributi pubblici.

La sentenza sarebbe errata, sussistendo, per il profilo censurato, la giurisdizione del giudice amministrativo; in particolare, l’appellante evidenzia di non aver contestato il quantum , ma di aver dedotto l’illegittimità del potere esercitato con riferimento all’ an , in quanto i documenti prodotti avrebbero obbligato il Consorzio a disporre l’acquisizione dell’area dietro pagamento del prezzo; al più, la compensazione avrebbe potuto essere disposta per i soli stabilimenti realizzate con contributi pubblici, ma non anche per le aree il cui valore doveva essere corrisposto alla società.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce: error in procedendo et in judicando ; violazione e falsa applicazione di legge; violazione degli artt. 14 – 21 dello Statuto consortile (pubblicato sul B.U.R.C. n. 20 dell’8 aprile 2019); incompetenza; eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Con il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio la società aveva dedotto il vizio di incompetenza, evidenziando che il decreto di acquisizione era stato adottato dal direttore del Consorzio, in forza della delega conferita dal Comitato direttivo del Consorzio ASI (con deliberazione n. 34 del 14 marzo 2017) per far fronte ad un’episodica e circostanziata situazione emergenziale risalente a quell’anno e cioè alla situazione di crisi che aveva determinato l’inattività di molti stabilimenti.

Il T.a.r. ha rilevato l’esistenza della delega del 2017, ma non avrebbe in concreto esaminato il motivo di censura.

La società appellante evidenzia di non aver messo in discussione l’atto di delega del 2017, ma di aver rilevato che quell’atto era stato rilasciato su presupposti e per finalità diverse e che quindi, tenendo conto del tempo trascorso, non avrebbe potuto essere utilizzato nel caso di specie.

Il giudice di primo grado, poi, avrebbe omesso di esaminare il motivo di censura con cui la ricorrente, sempre con riferimento alla deliberazione n. 34 del 14 marzo 2017 aveva dedotto il vizio di eccesso di potere, per difetto di istruttoria e per difetto dei presupposti, in quanto il Comitato direttivo aveva legittimato il direttore all’esercizio del potere di riacquisizione solo previo “s tudio di fattibilità, caso per caso ”, specificando nel corpo della delega che l’esercizio del potere delegato sarebbe in ogni caso stato subordinato ad “ una preliminare fase di analisi della fattibilità delle singole operazioni che tenga conto dei termini economici e della domanda di spazi attrezzati per nuove iniziative ”.

Il direttore invece non aveva dato atto del soddisfacimento di queste preliminari condizioni legittimanti, con conseguente invalidità dell’atto impugnato, per difetto di legittimazione.

3.3. Con il terzo motivo di gravame, la società appellante deduce: errores in procedendo et in judicando ; violazione e falsa applicazione dell’articolo 7 l. n. 241/1990; omessa comunicazione del procedimento amministrativo; eccesso di potere sotto diversi profili (travisamento ed erronea valutazione dei fatti; difetto di istruttoria); violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990.

Con il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la società aveva dedotto la violazione delle garanzie partecipative stabilite dagli articoli 7 e 8 della l. n. 241/1990, lamentando che il Consorzio aveva adottato il provvedimento impugnato, senza alcuna forma di partecipazione procedimentale.

Il giudice di primo grado ha respinto la censura, rilevando che nel 2018 era stato ritualmente comunicato l’avvio del procedimento.

A giudizio dell’appellante, il T.a.r. non avrebbe considerato che il lasso di tempo intercorso era incompatibile con l’obbligo di conclusione del procedimento e che peraltro il suddetto procedimento si sarebbe concluso con un accordo.

Con riferimento alle garanzie procedimentali, la ricorrente aveva dedotto la violazione dell’articolo 3, legge n. 241/1990, in quanto la privazione del diritto dominicale richiedeva il soddisfacimento dell’obbligo di una motivazione rafforzata, che mettesse in evidenza l’interesse pubblico perseguito dal Consorzio e la necessità di disporre la riacquisizione dei lotti in questione, tenendo conto dell’assenza di un piano ASI valido ed efficace e quindi dell’inesistenza di vincoli preordinati all’esproprio.

La l.r. 19/2013, articolo 11, comma 12, d’altro canto, consente di soprassedere sull’obbligo motivazionale solo in presenza della dichiarazione di pubblica utilità, non sussistente nel caso di specie.

Il T.a.r. ha respinto anche questa censura, affermando che il provvedimento era adeguatamente motivato e che, d’altro canto, il riacquisto era la naturale conseguenza del fatto che il compendio immobiliare era in “disuso”.

La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, sostenendo che il compendio non sarebbe in disuso, essendo utilizzato per condurre attività economiche fondamentali e funzionali al funzionamento dell’area consortile e al sostentamento della procedura concorsuale, attraverso il riparto dei dividendi che contribuiscono periodicamente al soddisfacimento dei creditori della società.

4. Si è costituito in giudizio il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale della Provincia di Napoli, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità sia del ricorso di primo grado che del ricorso in appello, in quanto non notificati nei termini di legge “ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto”, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a.; a giudizio dell’Amministrazione appellata, il proposto gravame avrebbe dovuto essere notificato al Ministero per lo sviluppo economico (ora Ministero delle imprese e del made in Italy).

Nel merito, ha chiesto la reiezione del gravame.

5. Con memoria di replica depositata in data 14 novembre 2024, la parte appellante ha contestato la fondatezza della eccezione di inammissibilità sollevata dal Consorzio e ha insistito per l’accoglimento dell’atto di appello.

6. All’udienza pubblica del 5 dicembre 2024, su richiesta delle parti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità, sollevata dall’Amministrazione resistente, essendo il ricorso in appello infondato nel merito.

8. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal decreto dirigenziale n. 23 del 12 marzo 2024, con il quale il Consorzio ASI di Napoli, sul presupposto dell’intervenuto fallimento della società NGP s.p.a. (dichiarato dal Tribunale di Milano con sentenza del 12 marzo 2015 n. 234) e della considerazione che la sentenza dichiarativa del fallimento non autorizzava neppure l’esercizio provvisorio dell’attività (si veda il decreto dirigenziale n. 22 del 27 marzo 2018), ha proceduto, alla riacquisizione di alcune aree di proprietà della odierna appellante, ricomprese nel piano consortile ai sensi dell’art. 63 della l. n. 448/1998, a norma del quale:

“ 1. I consorzi di sviluppo industriale di cui all'articolo 36 della legge 5 ottobre 1991, n. 317, nonché quelli costituiti ai sensi della vigente legislazione delle regioni a statuto speciale, hanno la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per intraprese industriali o artigianali nell'ipotesi in cui il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine di cinque anni dalla cessione.

2. Gli stessi consorzi di cui al comma 1 hanno altresì la facoltà di riacquistare unitamente alle aree cedute anche gli stabilimenti industriali o artigianali ivi realizzati nell'ipotesi in cui sia cessata l'attività industriale o artigianale da più di tre anni.

3. Nell'ipotesi di esercizio delle facoltà di cui al presente articolo i consorzi dovranno corrispondere al cessionario il prezzo attualizzato di acquisto delle aree e, per quanto riguarda gli stabilimenti, il valore di questi ultimi come determinato da un perito nominato dal presidente del tribunale competente per territorio, decurtato dei contributi pubblici attualizzati ricevuti dal cessionario per la realizzazione dello stabilimento.

4. Le facoltà di cui al presente articolo possono essere esercitate anche in presenza di procedure concorsuali.

5. La Cassa depositi e prestiti è autorizzata a concedere mutui ai consorzi di sviluppo industriale per la realizzazione di infrastrutture industriali e per l'acquisizione di aree e di immobili da destinare agli insediamenti produttivi ”.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il procedimento disciplinato dall’art. 63 della l. 23 dicembre 1998, n. 448, ha “natura espropriativa” e il potere esercitato dal Consorzio è un potere autoritativo, finalizzato alla risoluzione del contratto e al riacquisizione di beni ceduti al privato, per mancata realizzazione del programma industriale. La norma, pertanto, attribuisce ai Consorzi un diritto potestativo pubblico che si esplica in un’azione di recupero del bene per ripristinarne la destinazione istituzionale a mezzo di un atto che ha natura lato sensu espropriativa, in quanto incide sul diritto di proprietà del titolare del bene di produzione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 28 agosto 2024 n. 7269; 9 novembre 2021, n.7436; sez. VI, 7 febbraio 2012, n. 664).

9. Tanto premesso, deve essere scrutinato prioritariamente il secondo motivo di appello relativo alla dedotta incompetenza del direttore del Consorzio, in quanto il vizio denunciato, ove effettivamente esistente, avrebbe portata assorbente.

Il motivo è infondato.

Con delibera n. 34 del 14 marzo 2017 il Comitato direttivo del Consorzio, dopo aver richiamato l’art. 63 della l. n. 448/1998 ed evidenziata la necessità di recuperare gli immobili dismessi per la ricollocazione degli stessi a favore di nuove iniziative produttive, ha espressamente conferito al Direttore del Consorzio “ ampia delega per assumere i provvedimenti che si rendessero necessari per la concreta attuazione del presente deliberato ”.

La delega sopra richiamata è sufficientemente circoscritta e legittimava il direttore del Consorzio ad adottare i provvedimenti contestati.

Del pari debbono essere disattese le censure di incompetenza, basate sulla considerazione che l’esercizio del potere delegato era subordinato ad “ una preliminare fase di analisi della fattibilità delle singole operazioni che tenga conto dei termini economici e della domanda di spazi attrezzati per nuove iniziative ” e che il direttore non avrebbe dato atto del soddisfacimento di queste preliminari condizioni legittimanti.

Le verifiche preliminari demandate al direttore non incidono sulla sua legittimazione all’esercizio del potere delegato, ma attengono al merito della vicenda dedotta in giudizio, ossia alla sussistenza dei presupposti normativamente previsti per l’esercizio del potere di riacquisizione previsto dall’art. 63 della l. n. 448/1998, che saranno esaminati nel prosieguo della presente decisione.

10. Infondato è anche il primo motivo di appello, relativo alla dedotta insussistenza dei presupposti oggettivi per l’esercizio del potere di riacquisizione previsto dall’art. 63 l. n. 448/1998, in ragione del fatto che l’area in questione non era stata ceduta dal Consorzio, ma era stata acquisita da soggetti terzi.

10.1. In primo luogo, il Collegio deve rilevare che, diversamente da quanto rappresentato dalla odierna appellante, non risulta che tutta l’area oggetto del provvedimento di riacquisizione sia stata acquisita dalla società NGP s.p.a., senza l’intervento del Consorzio. Nelle premesse del decreto dirigenziale impugnato, viene precisato quanto segue:

“ la maggior parte dell’area de qua veniva acquistata dalla Montefibre S.p.a. in fallimento, direttamente dai proprietari, previa delibera di assegnazione delle aree di cui alla deliberazione di Comitato Direttivo n. 238 del 15.04.1975; con atto di cessione del 14.01.1981, rep. N. 92665, racc. nr. 14778, a rogito del Notaio Ferdinando Tozzi, la società Montefibre S.p.a. in fallimento acquistava direttamente dal Consorzio la rimanente parte espropriata pari a 92.706 mq, precipuamente individuata nell’atto di compravendita, per complessive lire 75.863.164;

con atto di scissione del 24 febbraio 2003, rep. N. 103524, racc. nr. 9675, a rogito del Notaio Ciro de Vincenzo, la Montefibre S.p.a. in fallimento trasferiva parte del proprio patrimonio immobiliare afferente il complesso industriale realizzato nell’agglomerato di Acerra, alla società NGP S.p.a., puntualmente descritto nel progetto parziale di scissione e trasfuso nell’atto di scissione;… ”.

10.2. In ogni caso, costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo il quale non costituisce presupposto del “riacquisto” di cui al citato art. 63 la circostanza che il Consorzio fosse originariamente proprietario dell'area assegnata (Consiglio di Stato, sez. VI, 8 giugno 2010, n. 3644; sez. VI, 22 marzo 2010 n. 1637).

Detto orientamento è stato ribadito anche da questa Sezione, che ha avuto modo di precisare che l’art. 63, c. 2, l. n. 448/1998, quando fissa per i Consorzi di sviluppo industriale la facoltà di riacquistare unitamente alle aree cedute anche gli stabilimenti industriali o artigianali ivi realizzati (nell'ipotesi in cui sia cessata l'attività industriale o artigianale da più di tre anni), non va inteso in senso meramente letterale, quale esercizio, cioè, d’una sorta di riscatto dell’area, pattuito al momento dell’inserzione di essa nel perimetro della zona consortile; la facoltà di riacquisto presuppone che l'acquisto e (o) l’uso del diritto di proprietà dell'area, da parte dell'imprenditore, siano momenti esecutivi del governo consortile del proprio territorio per il solo fatto e una volta che l’area stessa sia inserita nel relativo piano regolatore consortile, pur se tal acquisto sia avvenuto senza un previo intervento del Consorzio. Sicché quest’ultimo, laddove se ne verificano i presupposti, non fa che rimettere, secondo un prudente, ma discrezionale apprezzamento del consorzio, l’area e gli impianti dismessi dall’imprenditore, che prima li aveva usati e che non abbia più un interesse attuale e concreto a renderli produttivi, a disposizione (in vendita o in affitto) di altri imprenditori per impiantare nuove iniziative industriali (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 5 maggio 2016 n. 1800).

La Suprema Corte ha avuto modo di evidenziare che in materia di riacquisizione di aree assegnate da consorzi di sviluppo industriale, ai sensi dell'art. 63, comma 3, della l. n. 448/1998, il procedimento di riacquisto si applica anche nel caso in cui l’area sia stata successivamente trasferita a terzi mediante un atto negoziale, senza che rilevi se il trasferimento sia avvenuto prima o dopo la costituzione del consorzio e indipendentemente dal fatto che l’area sia stata ceduta da un soggetto diverso dal consorzio (cfr. Cassazione civile, sez. I, ordinanza 5 novembre 2024 n. 28423; ordinanza 21 ottobre 2024 n. 27137) e che è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 63 della l. n. 448 del 1998, laddove prevede la facoltà di riacquisizione delle aree in cui sia cessata l'attività industriale o artigianale da più di tre anni, esercitabile dai Consorzi di sviluppo industriale tramite la corresponsione del prezzo attualizzato di acquisizione in luogo del prezzo di mercato, per violazione degli artt. 2, 42 e 117 Cost. e dell’art. 1, Protocollo 1 CEDU, atteso che tale potere va qualificato come esplicazione di una potestà ablatoria ad utilità pubblica predefinita, volta cioè a ripristinare, in funzione del superiore interesse pubblico perseguito dal legislatore con l’istituzione del consorzi di sviluppo industriale, uno stato di fatto coerente con le finalità dell’intervento pubblico, e non già come espressione di un generale potere ablatorio in capo alla pubblica amministrazione, sicché non si determina in forza del suo esercizio alcun sacrificio indebito in danno dell'assegnatario, in quanto la sua condizione non è assimilabile a quella del proprietario che si vede espropriato un immobile per la realizzazione di un’opera pubblica (cfr. Corte di Cassazione, sez. I, 5 novembre 2024 n. 28423).

10.3. Infondate sono anche le censure relative alla dedotta carenza della dichiarazione di pubblica utilità.

Come sopra evidenziato, il procedimento disciplinato dall'art. 63 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 ha natura espropriativa; l’inclusione di un’area nel piano regolatore territoriale e il suo conseguente assoggettamento a vincolo per la realizzazione di un insediamento ASI comportano ex lege dichiarazione di pubblica utilità delle opere ivi previste, facendo quindi sorgere, in capo al Consorzio, i poteri esecutivi in ordine al procedimento espropriativo. Nei confronti dei soggetti invece avvantaggiati dalla procedura, ossia dei soggetti assegnatari dei lotti, la procedura appare sin dall’inizio conformata in senso pubblicistico, nel senso che l'assegnazione avviene a condizione che le aree vengano destinate al concreto esercizio delle finalità a cui sono destinate. Le esigenze sottese alla procedimentalizzazione dell’azione ablatoria risultano quindi già comprese nel segmento a monte della fase di assegnazione, dal quale sono evincibili anche le ragioni dell’eventuale riacquisto del bene ad esso sottoposto (Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012 n. 664).

10.4. Del pari, debbono essere disattese le censure relative al capo di sentenza con cui è stata dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario per gli aspetti di natura patrimoniale.

Per pacifica giurisprudenza, la controversia avente ad oggetto l’esercizio, da parte di un Consorzio di sviluppo industriale, del potere autoritativo di disporre la risoluzione del contratto e il riacquisto dei beni venduti al privato per mancata realizzazione del programma industriale, ai sensi dell’art. 63, l. 23 dicembre 1998 n. 448, spetta al giudice amministrativo, mentre è di competenza del giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda relativa alla reintegra del prezzo di acquisto, atteso che quest'ultima integra una questione di tipo meramente patrimoniale (Consiglio di Stato, sez. IV, 5 maggio 2016 n. 1800; 27 marzo 2014 n. 1477; cfr. Cassazione civile, sez. un., 24 febbraio 2011 n. 4462; Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012 n. 664).

Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, la controversia avente ad oggetto l’esercizio, da parte di un Consorzio di sviluppo industriale, del potere autoritativo di disporre la risoluzione del contratto e il riacquisto dei beni venduti al privato per mancata realizzazione del programma industriale, ai sensi dell'art. 63 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, spetta al giudice amministrativo, mentre spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda relativa al prezzo di acquisto, atteso che quest’ultima integra una questione di tipo meramente patrimoniale (Cassazione civile, sez. I, ordinanza 31 ottobre 2024 n. 28145).

Le questioni sollevate a riguardo dalla curatela fallimentare della società, ancorché non investano il quantum del corrispettivo di riacquisizione delle aree, ma l’ an della compensazione operata dal direttore del Consorzio in relazione ai contributi pubblici ricevuti dalla società, concernono comunque questioni di natura patrimoniale che debbono ritenersi attratte alla giurisdizione del giudice ordinario.

11. Infine, si rivelano infondate anche le censure relative alla dedotta violazione delle garanzie procedimentali.

Risulta ex actis che, con decreto n. 22 del 27 marzo 2018, il direttore del Consorzio ha avviato nei confronti di NGP s.p.a. in fallimento il procedimento di cui all’art. 63 della l. n. 448/1998, dandone formale comunicazione al curatore fallimentare della società, ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990.

Il fatto che il predetto atto sia stato impugnato dal fallimento della società NGP s.p.a. davanti al T.a.r. Campania (ricorso R.G. n. 2320/2018) e che il relativo giudizio sia stato dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse (sentenza 16 giugno 2023 n. 3645), non assume rilevanza dirimente, in quanto la pronuncia di improcedibilità del ricorso non presuppone un accertamento del soddisfacimento, nel merito, della pretesa sostanziale azionata.

Inoltre, nel provvedimento impugnato viene dato atto (senza che ciò sia stato adeguatamente contestato dalla parte appellante) che era stata solo formalizzata una proposta irrevocabile di acquisto da parte del Consorzio, ma non era stato raggiunto alcun accordo transattivo tra le parti, con la conseguenza che non poteva desumersi l’intenzione della Amministrazione di abbandonare la procedura di cui all’art. 63, comma 4, l. n. 448/1998.

In altri termini, il carattere risalente della predetta comunicazione non assume rilevanza giuridica dirimente, atteso che il decorso del tempo non ha determinato la consumazione del potere e la curatela fallimentare ha infatti avuto modo di partecipare al procedimento per far valere le proprie ragioni.

Non meritano condivisione neppure le censure relative al dedotto difetto motivazionale, in relazione alle attività esercitata sull’area in questione dalla società fallita per mezzo di una propria controllata (NGP Utilità s.r.l.).

Come sopra evidenziato, nel provvedimento impugnato si dà atto dell’intervenuto fallimento della società NGP s.p.a. (dichiarato dal Tribunale di Milano con sentenza del 12 marzo 2015 n. 234) e, nel decreto dirigenziale n. 22 del 27 marzo 2018, anche del fatto che la sentenza dichiarativa del fallimento non autorizzava neppure l’esercizio provvisorio dell’attività.

Essendo l’assegnazione dell’aree inserite nel piano del Consorzio ASI funzionale all’esercizio delle attività industriali o artigianali individuate dal Consorzio non è giuridicamente dirimente la asserita circostanza secondo la quale la società fallita svolgerebbe sull’area di assegnazione altre attività per mezzo di una propria controllata.

12. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

13. La complessità delle questioni, in fatto e in diritto, dedotte in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO