Pubblicato il 25/08/2025

N. 07101/2025REG.PROV.COLL.

N. 04670/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4670 del 2024, proposto da Associazione PR VI e IG LU, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Renzo Cuonzo, Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso lo studio Renzo Cuonzo in Roma, via di Monte Fiore 22;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 18146/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Gianluca Rovelli e udito l’avvocato Rossi e preso atto della richiesta di passaggio in decisione, senza preventiva discussione, depositata in atti da parte dell’Avv. Cuonzo;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia ha ad oggetto la determinazione di rimozione di manifesti dell’Associazione PR VI e IG LU, affissi a seguito del perfezionamento del relativo contratto con la Società che gestisce il servizio. Il manifesto riportava una immagine di un bimbo ancora in fase fetale e la seguente dicitura: “ Potere alle donne? Facciamole nascere. # 8 marzo ”.

2. Il provvedimento di rimozione del manifesto di PR VI per cui è causa (nota prot. n. QH/2022/0013916 datata 4 marzo 2022), è fondato sulla considerazione per cui esso sarebbe “ risultato offensivo della libertà della donna all’interruzione volontaria di gravidanza, oltre che lesivo della loro dignità. E pertanto palesemente in contrasto con l’art. 12- bis del vigente Regolamento [comunale] sulla pubblicità ”.

3. Con atto di diffida dell’8 marzo 2022 l’Associazione invitava il Comune di Roma a rivedere la propria posizione, chiedendo di “ disporre ex novo l’affissione dei manifesti rimossi ”.

4. Roma Capitale, con nota di riscontro del 10 marzo 2022, confermava la posizione assunta osservando che “ nel momento in cui codesta Associazione ha inteso utilizzare, quale veicolo di diffusione, l’impianto pubblicitario, la natura in sé di quest’ultimo, la sua finalità e destinazione attrae necessariamente l’immagine ed il messaggio, che ricadono conseguentemente sotto la disciplina del Regolamento sulla Pubblicità e del relativo art. 12-bis ”. Inoltre, anche ove i manifesti “ dovessero potersi considerare alla stregua della Legge 47/1948, la Corte costituzionale, in tema di tutela ex art. 21 Costituzione, ha peraltro riconosciuto in più di una sentenza, la sussistenza di limiti alla libertà di manifestazione del pensiero da individuarsi nell’esigenza di tutelare e proteggere ulteriori ed essenziali beni protetti dalla Costituzione”; e “in tale ampio contesto normativo va quindi letto l’art. 12-bis del Regolamento sulla Pubblicità ex DAC n. 141/2020, già richiamato nella diffida di cui è chiesta revoca, il cui comma 2, specifica “è altresì vietata l’esposizione pubblicitaria il cui contenuto sia lesivo del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici” con l’intento di promuovere e garantire una comunicazione responsabile che eviti qualsiasi pregiudizio e/o discriminazione e affinché il diritto a manifestare la contrarietà ad una norma di legge non si traduca in una lesione di un diritto di pari grado”.

5. Associazione PR VI e IG LU ha proposto ricorso dinnanzi al TAR Lazio avverso i provvedimenti sopra citati. Il ricorso è stato rigettato con sentenza n. 18146/2023.

6. Di tale sentenza, Associazione PR VI e IG LU ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ I) Error in iudicando: motivazione carente e violazione dell’art. 3 c.p.a.; falsa applicazione dell’art. 12-bis, comma 2, del “Regolamento in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni”; II) Error in procedendo e in iudicando: motivazione carente e violazione degli artt. 3 c.p.a. e 3 L. n. 241/1990 – Erroneo richiamo a precedenti giurisprudenziali; III) Error in iudicando: eccesso di potere per motivazione carente e incongrua. Sviamento; IV) Error in procedendo e in iudicando: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 Cost. nonché degli artt. 9 e 10 della Convenzione EDU - Violazione dei principi di cui alla L. n. 47/1948 – Violazione del principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all'art. 112 c.p.c.; V) Error in procedendo e in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, del d. lgs. n. 507/1993, dell’art. 1, comma 847, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, e dell’art. 50, comma 7-ter, del d. lgs. n. 267/2000. – Violazione del principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all'art. 112 c.p.c. – Violazione degli artt. 3 e 21 Cost. nonché degli artt. 9 e 10 della Convenzione EDU - Violazione dei principi di cui alla L. n. 47/1948 e degli artt. 12-bis e ss. del “Regolamento in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni” di Roma Capitale. Erronea considerazione dei fatti di causa”.

7. Ha resistito al gravame Roma capitale chiedendone il rigetto.

8. Alla udienza pubblica del 27 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

9. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto da Associazione PR VI e IG LU, avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 18146/2023, con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso proposto avverso:

a) la nota prot. n. QH/2022/0013916 di Roma Capitale – Dipartimento Sviluppo Economico Attività PRduttive – Direzione Sportelli Unici – Ufficio Affissioni e Pubblicità – datata 4 marzo 2022, recante “ richiesta di intervento per rimozione manifesti pubblicitari ”;

b) la nota di riscontro prot. n. QH/2022/0015063 del 10 marzo 2022 del medesimo ufficio di Roma Capitale;

c) in parte qua (art. 12 bis ), il Regolamento Comunale sulla Pubblicità come da ultimo modificato a seguito della Deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 141 del 15 dicembre 2020.

10. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) è inapplicabile al caso in esame la L. n. 47/48 (cd. legge stampa), e l’art. 21, comma 2 Cost., attesa l’ontologica differenza fra l’opera di stampa e l’informazione pubblicitaria, laddove la prima, da esercitarsi, se del caso, nelle forme contemplate dalla L. n. 47/48 (es. registrazione preventiva, obbligo di nomina di un direttore responsabile, ruolo della figura dell’editore, ecc.) esprime contenuti proposti da uno o più autori destinati essenzialmente alla lettura degli individui, laddove la seconda propone contenuti di immediata percezione, destinati ad una fruizione massificata per promuovere la diffusione di quel determinato contenuto o messaggio;

b) comunque, l’art. 21 Cost., nel sancire il diritto alla libera manifestazione del pensiero, certamente non rende legittime le espressioni lesive dell’onore e della dignità altrui, dovendo essere contemperato il primo diritto con quello, altrettanto costituzionalmente garantito, alla protezione della persona e della sua dignità ex art. 2 Cost.;

c) in merito al fondamento della potestà normativa degli enti locali il d.lgs. n. 507 del 1993 fonda il potere dell’ente locale di “ stabilire limitazioni e divieti ” sulle “ forme pubblicitarie ” al fine di tutelare “ esigenze di pubblico interesse ”; l’amministrazione comunale ha individuato nella lesione “ delle libertà individuali, dei diritti civili ” quelle “ esigenze di pubblico interesse ” che giustificano forme di controllo sul contenuto dell’esposizione pubblicitaria oggetto del proprio “ servizio delle pubbliche affissioni ”; l’assunto che precede non può essere smentito dalla sopravvenuta abrogazione del Capo I del d.lgs. n. 507/93 (che conteneva l’art. 3, comma 2, che contempla il potere regolamentare del Comune) disposta dall’art. 1, comma 847 L. 27 dicembre 2019, n.160, atteso che la delibera n. 141 del 15 dicembre 2020 è stata adottata allorché il predetto art. 3, comma 2 era pienamente vigente, dal momento che la predetta abrogazione non aveva effetti nell’anno 2020, giusto il disposto di cui all’art. 4, comma 3 quater d.l. 30 dicembre 2019, n.162, convertito dalla L. n. 8 del 28 febbraio 2020;

d) in ogni caso, la potestà regolamentare nell’ambito delle pubbliche affissioni è pienamente confermata dalla stessa L. n. 160/2019, dovendo l’ente necessariamente adottare un regolamento per la riscossione del canone, salve le limitazioni particolari apposte dalla normativa statale, che non riguardano la questione in esame (cfr. art. 1, commi 817, 821);

e) ulteriormente, la potestà regolamentare dei Comuni nell’esercizio delle funzioni di competenza è stabilita espressamente anche dall’art. 50, comma 7 ter d.lgs. n. 267/2000, che rinvia alle fattispecie indicate all’art. 50, comma 5, secondo periodo, che, inter alias , ricomprende il “ decoro urbano ”, ambito generale in cui può essere ricompresa la funzione di controllo del territorio e la necessità che non compaiano pubbliche affissioni offensive delle libertà civili; inoltre, si rileva che, dal punto di vista del precetto materiale, la disciplina recata dall’art. 12 bis del regolamento in questione è pienamente in linea con la previsione recata dall’art. 23, comma 4 bis del Codice della strada di cui al d.lgs. n. 285/92, inserito dall’art. 1, comma 1, lett. a quater ), n. 1), d.l. 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 novembre 2021, n. 156, secondo cui “ È vietata sulle strade e sui veicoli qualsiasi forma di pubblicità il cui contenuto proponga messaggi sessisti o violenti o stereotipi di genere offensivi o messaggi lesivi del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso o dell'appartenenza etnica oppure discriminatori con riferimento all'orientamento sessuale, all'identità di genere o alle abilità fisiche e psichiche ”;

f) la valutazione compiuta dall’Amministrazione appare immune dalle censure di irragionevolezza o arbitrarietà prospettate, risultando peraltro del tutto perspicua la motivazione con il chiaro riferimento al messaggio e al tenore della disposizione regolamentare violata, circostanze che consentono senza alcun dubbio di comprendere la ragione sottesa all’adozione del provvedimento di rimozione;

g) un simile messaggio non appare, in effetti, rispettoso della libertà individuale e del diritto di autodeterminazione della donna di abortire che trovano fondamento costituzionale (artt. 2, 31, 32, Cost.) ed espressa regolamentazione nell’ordinamento (legge n. 194 del 1978);

h) ne consegue che la decisione dell’amministrazione di ordinare la rimozione del messaggio pubblicitario non è illegittima avendo l’ente locale correttamente esercitato il potere di sindacare - “ in relazione ad esigenze di pubblico interesse ” contemperate con gli interessi in gioco - il contenuto del messaggio pubblicitario veicolato mediante il servizio pubblico delle affissioni; né la decisione amministrativa si pone in violazione dell’art. 21 Cost. e dell’art. 10 della CEDU dal momento che le norme costituzionali e convenzionali, per come invocate dal ricorrente nell’ambito della censura sollevata, non costituiscono parametro diretto di legittimità del provvedimento impugnato;

i) nella fattispecie in esame, per di più, il manifesto contestato veicola un messaggio che, oltre a contestare la pratica dell’aborto e il diritto di autodeterminazione della donna, avente come detto rilevanza costituzionale (v., quam multis , C. Cost., sentenza n. 27/1975), esprime un contenuto di sostanziale colpevolizzazione della donna che abbia effettuato la scelta di abortire e indirettamente paventa, nella misura in cui pone l’interrogativo “Potere alle donne?”, che l’attribuzione in esclusiva alla donna di un siffatto diritto possa non essere corretta od opportuna.

11. L’appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) (primo motivo di appello) la sentenza si sarebbe limitata da una parte a premettere che nella fattispecie l’Amministrazione godrebbe in astratto di una ampia discrezionalità, e dall’altra, in modo del tutto apodittico, ad affermare che la valutazione effettuata in concreto sarebbe stata immune dalle censure di irragionevolezza o arbitrarietà dedotte con il ricorso;

a.1.) sarebbe sufficiente porre a raffronto il testo contenuto nel manifesto per cui è causa, e dunque la frase “ Potere alle donne? Facciamole nascere! # 8 Marzo ”, con la norma regolamentare, alla stregua della quale sono vietate le esposizioni pubblicitarie il cui contenuto risulti “ lesivo delle libertà individuali, dei diritti civili e politici del credo religioso, dell’appartenenza etnica, dell’orientamento sessuale e dell’identità di genere, delle abilità fisiche e psichiche ”, per avvedersi che la temuta offesa alla libertà della donna all’interruzione volontaria di gravidanza e alla sua dignità, che Roma Capitale ha ritenuto realizzatasi, sarebbe insussistente;

b) (secondo motivo di appello) la sentenza sarebbe carente sotto l’aspetto motivazionale non avendo in alcun modo spiegato per quale ragione e come l’invito a far nascere i bambini, che è potere naturale e riconosciuto delle donne, possa determinare una offesa alla libertà della donna di interrompere volontariamente la gravidanza; né come l’invito stesso potesse arrecare una lesione alla dignità della donna;

b.1.) perché possa dirsi sussistente una offesa a una persona o a una categoria di persone, ovvero una lesione alla dignità di una persona o di una categoria di persone, è necessario dimostrare nel primo caso la sussistenza di un danno effettivo a uno specifico bene riconducibile a quella persona o a quella categoria di persone, e nel secondo caso la sussistenza di un danno altrettanto effettivo riconducibile al prestigio o più latamente alla personalità, complessivamente considerata, di quella persona o di quella categoria di persone;

b.2.) il richiamo al precedente del 2020 sarebbe fuorviante; in quel caso la sentenza giudicò su un messaggio non sovrapponibile né analogo a quello di cui si tratta (“ l'aborto è la prima causa di femminicidio nel mondo ”); un messaggio, dunque, che menzionava esplicitamente l’aborto e lo poneva in relazione espressa con l’omicidio; al contrario, il messaggio affisso dall’Associazione PR VI & IG non solo non collegava l’interruzione di gravidanza a un fenomeno di grande disvalore ma neppure menzionava l’aborto, né in modo esplicito né in modo implicito;

b.3.) il TAR ha omesso di citare – anche se solo al fine di escluderne la rilevanza – un altro precedente di segno opposto, che manifesta un contrasto tra orientamenti giurisprudenziali nell’ambito della medesima sezione del TAR Lazio; si tratta della sentenza TAR Lazio, Sez. II, n. 5732/2017, la quale ha espresso un principio applicabile al caso di specie: “ il D. Lgs. 507/93 tutela, infatti, oltre l’interesse finanziario dell'ente locale, anche l'ambiente, il decoro urbano, l'igiene, e altri interessi collettivi, con precipuo riguardo alle modalità e alle procedure da seguire per effettuare legittimamente le affissioni (cfr. Cass. Civ. Sez. I, n. 4506/002). Tale compendio normativo non conferisce però all'ente locale il compito di sindacare nel merito il contenuto delle affissioni proprio perché sia gli slogan pubblicitari che le affissioni di altra natura costituiscono una libera manifestazione del pensiero. Diversamente opinando si conferirebbe all'Amministrazione un potere di “censura”, in aperto contrasto con i valori protetti dalla Carta fondamentale” ;

c) (terzo motivo di appello) la sentenza meriterebbe di essere annullata poiché frutto di un travisamento del contenuto del messaggio; stando a quanto emerge dalla lettera del messaggio, non sembra potersi mettere in dubbio che esso consistesse – e consista – in un invito alle donne a fare uso del proprio naturale potere di far nascere nuove creature, e quindi in un invito a incentivare la procreazione; nessuna offesa, dunque, alla libertà della donna di interrompere volontariamente la gravidanza, né alcuna lesione alla sua dignità;

c.1.) l’invito a procreare viene inteso, stravolgendone il contenuto e il senso, in una sorta di espresso giudizio negativo nei confronti delle donne che decidano di praticare l’aborto; ma questa sarebbe una interpretazione sganciata dall’oggettivo contenuto del messaggio;

d) (quarto motivo di appello) l’art. 1 della legge n. 47/1948 dispone che “ sono considerate stampe o stampati, ai fini di questa legge, tutte le riproduzioni tipografiche o comunque ottenute con mezzi meccanici o fisico-chimici, in qualsiasi modo destinate alla pubblicazione ”; il successivo art. 2 dispone poi che “ ogni stampato deve indicare il luogo e l’anno della pubblicazione, nonché il nome e il domicilio dello stampatore e, se esiste, dell’editore ”;

d.1.) gli stampati dell’Associazione PR VI & IG recano le indicazioni richieste dalla legge sulla stampa per la stampa non periodica, in quanto recano la seguente testuale dicitura: “ campagna di sensibilizzazione promossa da PR VI & IG LU per la tutela dei diritti fondamentali delle donne, in particolare il diritto alla vita (art. 2 Cost.) e alla non discriminazione (art. 3 Cost.). Quest’affissione costituisce un prodotto di stampa (art. 21 c. 2 Cost., L. 47/1948, art. 1), espressione del diritto alla manifestazione del pensiero, finalizzata a suscitare un dibattito plurale e la riflessione critica. Non è idonea a ledere diritti e libertà positivamente previsti dalla legge. / Pubblicato in Roma, anno 2022. Stampatore: EO RV SR (…). Editore: PR VI & IG LU (iscritta al ROC al n. 24182, il 21.01.2014), (…) ”;

d.2.) in merito alla riconducibilità dei manifesti e altri stampati di comunicazione sociale alla categoria di stampa di rilievo costituzionale, si evidenzia che la legge sulla stampa disciplina non soltanto la stampa periodica (i giornali, i mensili, ecc.) ma anche la stampa non periodica; un manifesto rientra perfettamente nella definizione di “ riproduzione tipografica… in qualsiasi modo destinata alla pubblicazione ” fornita dall’art. 1 della legge n. 47/1948; la definizione di “stampa” presente nella legge n. 47/1948 rileva anche ai fini dell’applicazione delle disposizioni costituzionali;

d.3.) la Corte costituzionale, con la sentenza n. 1/1956, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 113 del T.U. delle leggi di p.s., fatta eccezione per il comma 5, dove è disposto che “ le affissioni non possono farsi fuori dei luoghi destinati dall’autorità competente ”, implicitamente riconduce alla tutela dei commi 2 e 3 dell’art. 21 Cost. (sulla libertà della stampa) anche le “affissioni” stampate; l’art. 113 T.U. delle leggi di p.s., giudicato incostituzionale, prevedeva, infatti, la necessità di una licenza per affiggere scritti o disegni e l’ultimo comma prevedeva che “ gli avvisi, i manifesti, i giornali e gli estratti sommari di essi, affissi senza licenza, sono tolti a cura dell’autorità di pubblica sicurezza ”;

d.4.) nella sentenza n. 11/1974 la Corte costituzionale dichiarò l’incostituzionalità dell’art. 3 della legge 23 gennaio 1941, n. 166, che vietava l’affissione di manifesti di propaganda politica, sociale e culturale in luogo pubblico senza l’autorizzazione del Prefetto, per violazione dell’art. 21 Cost;

d.5.) la sentenza n. 48/1964 della Corte costituzionale presuppone che il comma 2 dell’art. 21 Cost. si applichi all’affissione di manifesti di propaganda elettorale (si veda in particolare il §3);

d.6.) la sentenza n. 38/1961 della Corte costituzionale afferma che “ il termine ‘stampa’, nel significato più ristretto sopra indicato, è entrato da decenni nell'uso comune, è un nome tecnico, e come tale fu assunto nella norma costituzionale. Se occorresse conferma, si potrebbe fare riferimento all’art. 1 della legge sulla stampa 8 febbraio 1948, n. 47, emanata dal medesimo legislatore costituente ;

d.7.) ancora, la Corte costituzionale, con sentenza n. 38/1973, affermò che “ il secondo e il terzo comma dell’art. 21 della Costituzione si riferiscono al materiale stampato mediante il quale si manifesta e si estrinseca il pensiero umano […]” ;

d.8.) secondo la Corte di cassazione (Cass. penale, sez. VI, 30 giugno 1978 n. 8745) “ ai fini dell'applicazione della L. 8 febbraio 1948, n. 47 rientrano nella nozione giuridica di stampa o stampati i foglietti contenenti la riproduzione, con mezzi meccanici, di una pluralità di esemplari, dello stesso tenore, accompagnata da fotografie con destinazione ad una schiera indeterminata di persone, per propaganda elettorale ”;

d.9.) anche i manifesti stampati rientrano dunque nella definizione di “stampa” di cui all’art. 21 comma 2 e 3 Cost. e di cui all’art. 1, L. n. 47/1948;

d.10.) Su tali aspetti il TAR sarebbe rimasto silente e la sentenza risulterebbe perciò adottata in contrasto con il principio della domanda, di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c., espressione del potere dispositivo delle parti, che come è noto rappresenta il completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c.;

d.11.) il TAR avrebbe commesso un altro errore, poiché da una parte non avrebbe speso una parola sulla denunciata violazione, nella fattispecie, dell’art. 21, disponendo quest’ultimo, come è noto, che “ la stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l’indicazione dei responsabili […] ” e dall’altra parte non si sarebbe soffermato sulle ragioni per le quali nella fattispecie le espressioni utilizzate, in preteso contrasto con l’art. 21 Cost., sarebbero in concreto risultate lesive dell’onore e della dignità altrui;

e) (quinto motivo di appello) vi sarebbe la violazione, sotto altro profilo, degli artt. 99 c.p.c., 2907 c.c. e 112 c.p.c., atteso che la ricorrente non ha mai dedotto la violazione dell’art. 3, comma 2, del d. lgs. n. 507/1993, né dell’art. 1, comma 847, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, né, infine, dell’art. 50, comma 7 ter , del d. lgs. n. 267/2000;

e.1.) la domanda afferiva alla diversa questione dei limiti entro i quali la normativa regolamentare locale, pur legittimata dalla norma primaria di cui al decreto legislativo n. 507/1993, potesse muoversi;

e.2.) la disposizione di cui all’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 507/1993, sia in relazione al suo contenuto letterale, sia in relazione all’ambito oggettivo di applicazione cui fa riferimento (territorio comunale) non può che essere intesa e interpretata nel senso che le eventuali limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie non possano che riguardare esigenze di pubblico interesse locale e non esigenze di pubblico interesse nazionale;

e.3.) ne deriverebbe che i messaggi della tipologia in esame possono sì essere vietati ma solo in presenza di esigenze di pubblico interesse nazionale e in applicazione (non già della normativa locale, bensì) della normativa nazionale: e dunque di quella derivante direttamente dall’art. 21 della Costituzione (recepita per gli stampati dalla legge n. 47/1948);

e.4.) al manifesto per cui è causa si dovrebbe applicare la più forte tutela contro la rimozione della censura prevista all’art. 21 della Costituzione in tema di libertà di manifestazione del pensiero e di divieto di sottoposizione della stampa ad autorizzazioni o censure, principi di libertà che trovano anche il loro fondamento negli artt. 9 e 10 della CEDU;

e.5.) vi sarebbe poi nella sentenza un richiamo improprio alla normativa del Codice della strada (art. 4 bis , peraltro non applicabile per assenza, al momento, della relativa disciplina attuativa, e comunque riferibile soltanto alla “pubblicità”, non ai messaggi di comunicazione sociale);

e.6.) con riguardo all’art. 12 bis del regolamento, il TAR avrebbe omesso di pronunciarsi (in particolare sulla ultima parte del secondo motivo di ricorso); al di là del vizio omissivo, nel merito l’appellante afferma che nella fattispecie non si è nel campo della pubblicità (men che mai di quella commerciale), bensì in quello ben diverso della comunicazione sociale; differenze in più occasioni sottolineate anche dall’IAP (Istituto dell’Autodisciplina Pubblicitaria) nelle proprie pronunce;

e.7.) lo stesso art. 3 del decreto legislativo n. 507 del 1993 non attribuirebbe all’amministrazione comunale il potere discrezionale di consentire o meno l'affissione in ragione del contenuto del messaggio sociale; in realtà, il decreto legislativo – che ha come oggetto esclusivo la determinazione dei criteri per l'applicazione dell’imposta, dei diritti e delle tasse per pubblicità, pubbliche affissioni e occupazione di spazi pubblici – distingue tra “pubblicità” e “pubbliche affissioni” (queste ultime definite dall'art. 18 come “ manifesti di qualunque materiale costituiti, contenenti comunicazioni aventi finalità istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica... ”); lo stesso articolo 3 del decreto legislativo, al comma 1, menziona separatamente “pubblicità” e “pubbliche affissioni”, mentre il comma 2, laddove consente al Comune di “stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse”, si riferisce esclusivamente alla “pubblicità”;

e.8.) l’art. 12 bis non si applicherebbe alla comunicazione sociale, come è invece quale è quella per cui è causa e come espliciterebbe lo stesso Regolamento del Comune, il quale limita la normativa concernente il “Messaggio pubblicitario” alla definizione contenuta nell’art. 2 dello stesso, alla stregua del quale “ per messaggio pubblicitario si intende qualsiasi figura, fregio, guarnizione, logo, cifra, rappresentazione visiva o grafica, anche se privi di scritta, che abbiano lo scopo di promuovere l’acquisto di un bene o di un servizio ovvero promuovere o migliorare l’immagine, nonché i segni distintivi ed il marchio del soggetto pubblicizzato” ; si tratterebbe di un chiaro riferimento alla pubblicità commerciale, e non alla la comunicazione sociale che ha lo scopo, ben diverso, di sensibilizzare i cittadini su temi oggetto di dibattito pubblico, e che per questa ragione non sarebbe disciplinata dalle norme di cui al Capo II del Regolamento (disciplina riguardante il “ Contenuto del messaggio pubblicitario ” all’interno del Capo II, titolato “ Norme per il rilascio delle autorizzazioni all’esposizione pubblicitaria ”), ma dal successivo Capo III (che riguarda invece le “Pubbliche Affissioni”, e inizia con l’art. 13 titolato “ manifesti contenenti comunicazioni aventi finalità istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica ”).

12. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

13. L’articolato atto di appello verte sulle seguenti questioni di fondo:

a) l’ambito di applicazione dell’art. 12 bis , comma 2, del “ Regolamento in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni ” del Comune di Roma e i limiti della normativa regolamentare locale (primo e quinto motivo di appello);

b) la nozione di offesa a una persona o a una categoria di persone, ovvero una lesione alla dignità di una persona o di una categoria di persone (secondo motivo di appello);

c) il concreto messaggio veicolato con i manifesti affissi dall’appellante (terzo motivo di appello);

d) l’applicazione o meno alla fattispecie per cui è causa della disciplina di cui alla legge sulla stampa (quarto motivo di appello).

14. Quanto al primo punto le questioni vanno affrontate in ordine logico, vale a dire con l’esame preliminare del quinto motivo di appello.

14.1. L’art. 3 commi 2 e 3 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (ora abrogato), così recitavano: “ 2. Con il regolamento il comune disciplina le modalità di effettuazione della pubblicità e può stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse.

3. Il regolamento deve in ogni caso determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari, le modalità per ottenere il provvedimento per l'installazione, nonché i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti. Deve altresì stabilire la ripartizione della superficie degli impianti pubblici da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura commerciale, nonché la superficie degli impianti da attribuire a soggetti privati per l'effettuazione di affissioni dirette”.

14.2. Questa Sezione ha già avuto modo di precisare che il Comune è competente ad adottare regolamenti e atti di indirizzo volti a limitare la pubblicazione di manifesti pubblicitari ingannevoli, non essendo ravvisabile un contrasto con la riserva di legge di cui all’art. 21 Cost. Infatti l’art. 3 del d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507 consente all’amministrazione comunale di disciplinare con regolamento le modalità di effettuazione della pubblicità e di stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie, in relazione ad esigenze di pubblico interesse. Detto potere non può intendersi limitato alla sola comunicazione commerciale, ma investe ogni tipo di comunicazione pubblicitaria, destinata a veicolare messaggi, di contenuto vario, compresi quelli volti a sensibilizzare il pubblico su temi di interesse sociale, anche specifici per il tramite degli impianti pubblicitari comunali (Consiglio di Stato, Sez. V, 17 gennaio 2025, n. 362).

14.3. Con l’art. 12 bis comma 2, del “ Regolamento in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni ” il Comune di Roma non ha fatto altro che esercitare il potere attribuito dalla legge vietando l’esposizione pubblicitaria il cui contenuto sia lesivo del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso, dell’appartenenza etnica, dell’orientamento sessuale e dell’identità di genere.

14.4. Le contestazioni che vertono sulla competenza del Comune a disciplinare la materia sono pertanto infondate. Il Comune provvede alla razionale distribuzione sul territorio degli impianti pubblicitari, indicando i siti ove è possibile collocare gli stessi. La tutela interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l'installazione di cartelloni si articola, nel d.lgs. n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l'uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera causale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell'assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l’altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 19 febbraio 2024, n. 1596).

15. In ordine al secondo punto, non è superfluo ricordare che, ai sensi dell’art. 23 comma 4 bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 “ È vietata sulle strade e sui veicoli qualsiasi forma di pubblicità il cui contenuto proponga messaggi sessisti o violenti o stereotipi di genere offensivi o messaggi lesivi del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso o dell’appartenenza etnica oppure discriminatori con riferimento all’orientamento sessuale, all’identità di genere o alle abilità fisiche e psichiche” (Comma inserito dall’art. 1, comma 1, lett. a-quater), n. 1), D.L. 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 novembre 2021, n. 156).

15.1. Sempre la sentenza di questa Sezione 17 gennaio 2025, n. 362, ha avuto modo di precisare che la disposizione appena citata è da ritenere espressione di un indirizzo dell'ordinamento nel suo complesso volto a consentire siffatta tipologia di controllo all'autorità preposta al rilascio della relativa autorizzazione. La sentenza n. 362/2025 viene richiamata dalla difesa dell’appellante nella memoria depositata il 5 febbraio 2025. Essa però, com’è evidente, contiene argomenti che certo non giovano all’appellante medesima, né con riferimento al potere esercitato dal Comune, né al concetto di censura, né, di conseguenza, alle asserite e inesistenti violazioni della Legge sulla stampa.

15.2. Va anche osservato che le argomentazioni dell’appellante sulla nozione di offesa a una persona o a una categoria di persone, ovvero una lesione alla dignità di una persona o di una categoria di persone, non sono conferenti tenuto conto che la vera questione è che i messaggi volti a sensibilizzare il pubblico su temi di interesse sociale non possono ricorrere a richiami tali da ingenerare allarmismi, sentimenti di paura o di grave turbamento o colpevolizzare o addossare responsabilità a coloro che non intendono aderire all'appello. È da condividere quanto affermato da Roma Capitale nella memoria depositata il 24 gennaio 2025 (pagina 10), secondo cui la decisione dell’amministrazione di ordinare la rimozione del messaggio pubblicitario è frutto del corretto esercizio del potere di sindacare - “ in relazione ad esigenze di pubblico interesse ” contemperate con gli interessi in gioco - il contenuto del messaggio pubblicitario veicolato mediate i propri impianti. Il provvedimento che ha ordinato la rimozione del manifesto ha dato conto della valutazione dell’Amministrazione che lo ha ritenuto offensivo della libertà delle donne all’interruzione volontaria di gravidanza oltre che lesivo della loro dignità, e pertanto in contrasto con l’art. 12 bis del vigente Regolamento sulla pubblicità (Del. A.C. n. 141/2020). L’atto amministrativo rappresenta un frammento dell’attività che si presta ad essere valutato quanto alla sua conformità all’ordinamento, nonché quanto alla sua opportunità, valutando nel caso concreto la sua capacità di rispondere alle esigenze di cura dell’interesse pubblico. Il potere amministrativo, diversamente dall’autonomia privata, non è mai libero nel fine, ma è sempre teleologicamente vincolato al perseguimento dello scopo stabilito dalla legge di investitura. L’esercizio della discrezionalità può risultare funzionalmente deviato - e perciò divenire sindacabile in sede di legittimità - quando non renda manifesta e coerente la ragione che lo ispira e che in concreto ne rappresenta lo sviluppo, di modo che possa essere vagliata l'incongruenza della valutazione concreta rispetto all'interesse pubblico perseguito, evenienze che non si ravvisano nel caso qui esaminato.

15.3. In ordine a terzo e quarto punto, che possono essere trattati congiuntamente, va ricordato che nella sentenza n. 5930 del 4 luglio 2024, pronunciata dalla VII Sezione di questo Consiglio (sentenza richiamata nella già citata sentenza di questa Sezione 17 gennaio 2025, n. 362) si dà ampiamente conto del fatto che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha costantemente sottolineato che la libertà di espressione non sia illimitata e assolutamente non controllata, ma, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposta dall'autorità pubblica anche a formalità, condizioni ovvero restrizioni, le quali, proprio in una società democratica, appaiono misure necessarie a proteggere l'interesse pubblico superiore e la reputazione ovvero i diritti altrui.

L’esplicazione della libertà di manifestazione del pensiero - in specie quella che si avvale del mezzo pubblicitario, idoneo a raggiungere numerosi ed indifferenziati destinatari di una determinata comunità territoriale incontra i limiti della continenza espressiva dei contenuti, nonché dei principi di prudenza e precauzione volti ad evitare impatti sulla sensibilità dei fruitori del messaggio. I limiti di esercizio del potere dell'amministrazione sono sindacabili per il tramite della motivazione dei relativi provvedimenti, che deve essere tale da evidenziare, con argomentazioni complete e ragionevoli, i motivi per i quali determinati contenuti o le loro modalità espressive risultano potenzialmente pregiudizievoli anche solo per una parte dei possibili fruitori del messaggio pubblicitario, e per i relativi diritti di pari rango costituzionale.

15.4. La difesa dell’amministrazione cita il pertinente precedente di questa Sezione (Consiglio di Stato sez. V, 9 aprile 2019, n. 2327) laddove, in particolare, si legge:

a) la continenza espressiva correlata al diritto di critica e alla pubblicità informativa assume particolare rilievo nell’accesso al pubblico servizio comunale di affissioni pubblicitarie, non trattandosi di una critica “dinamica” e immediatamente reattiva di giudizio altrui collegato a specifici fatti (come in ambito politico, dove è ammesso l’uso di toni aspri e di disapprovazione più incisivi rispetto a quelli degli usuali rapporti tra privati), ma di una campagna di informazione: i cui canoni richiedono la non eccedenza a quanto necessario per il pubblico interesse all’informazione ampia e corretta, fermo il rispetto dell’interesse, individuale o collettivo, alla reputazione;

b) anche per la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo resta salva la riserva dell’art. 10, par. 2, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo ( «restrizioni […] che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, […] per la protezione della reputazione o dei diritti altrui» ), e il diritto alla libertà di espressione va valutato alla luce dei principi di proporzionalità e pertinenza (Corte E.D.U., 19 giugno 2012, n. 27306, 28 ottobre 1999, n. 18396; 23 aprile 1992, n. 236; 8 luglio 1986, n. 103).

16. Va ancora osservato, visto che l’appellante ripetutamente afferma che il primo Giudice avrebbe omesso di pronunciarsi, che nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del Giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422); la decisione di segno contrario risulta dal compiuto esame delle censure che il TAR ha sicuramente effettuato nella motivazione della sentenza.

16.1. A integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un’espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l'impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821).

16.2. Secondo una giurisprudenza ormai consolidata, non si ha omissione di pronuncia ma, al più, un rigetto implicito quando nel provvedimento viene accolta una tesi decisoria incompatibile con la domanda (o con l'eccezione) non oggetto di espressa pronuncia (tra le tante, Cass. civ., Sez. lavoro, Ordinanza, 31 gennaio 2025, n. 2387, Cass. civ., Sez. V, Ordinanza, 16 luglio 2020, n. 15193).

17. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

18. Le spese, vista l’esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 18146/2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO