Pubblicato il 19/06/2025

N. 05364/2025REG.PROV.COLL.

N. 05871/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5871 del 2023, proposto dal Ministero dell’Interno e dall’U.T.G. - Prefettura di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Leonardo Bruschetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta, n. 6503/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Ezio Fedullo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il sig. -OMISSIS-, cittadino egiziano, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio il provvedimento con prot. n. K10/383755 emesso dal Prefetto della Provincia di Roma in data 12 febbraio 2019, recante la dichiarazione di inammissibilità dell’istanza di concessione della cittadinanza italiana presentata dal ricorrente in data 1° agosto 2013 ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f) l. n. 91/1992, sulla scorta della ritenuta non genuinità della legalizzazione del certificato di nascita e del certificato penale del paese d’origine, allegati all’istanza.

Il T.A.R. adito ha accolto il ricorso con la sentenza n. 6503 del 17 aprile 2023.

L’illegittimità del provvedimento impugnato è stata essenzialmente desunta dal T.A.R., anche attraverso il richiamo del proprio precedente di cui alla sentenza n. 3020/2022, dalla mancata acquisizione da parte dell’Amministrazione di elementi dimostrativi, anche solo sul piano indiziario, del coinvolgimento dell’interessato nell’attività contraffattiva, essendosi chiuso con l’archiviazione il procedimento penale aperto a suo carico, e dalla produzione da parte sua, a seguito della comunicazione del 17 marzo 2017 inviatagli ex art. 10- bis l. n. 241/1990 dall’Amministrazione, di nuovi certificati di nascita e penale del paese d’origine debitamente tradotti e legalizzati, non potendo attribuirsi rilievo ostativo alla circolare del Ministero dell’interno, Dipartimento Libertà civili e immigrazione, n. 4868 del 22 giugno 2018, richiamata nel provvedimento impugnato, secondo cui “ in caso di documentazione contraffatta, la presentazione di altra documentazione genuina non sana la procedura che si dovrà concludere con una dichiarazione di inammissibilità ”, in quanto suscettibile di disapplicazione alla luce del suo contrasto con l’art. 2, commi 2 e 3, d.P.R. n. 362 del 18 aprile 1994, secondo cui “ nel caso di incompletezza o irregolarità della domanda o della relativa documentazione, entro trenta giorni l’autorità invita il richiedente ad integrarla e regolarizzarla, dando le opportune indicazioni ed i termini del procedimento restano interrotti fino all’adempimento. Una volta che l’interessato abbia adempiuto a quanto richiesto, l’autorità procede a norma del comma 1, seconda parte. Qualora l’adempimento risulti insufficiente, o la nuova documentazione prodotta sia a sua volta irregolare, l’autorità dichiara inammissibile l’istanza, con provvedimento motivato, dandone comunicazione all’interessato ed al Ministero ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dal Ministero dell’Interno e dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Roma, sulla scorta delle censure che saranno di seguito esaminate.

Si è costituito in giudizio l’originario ricorrente, per opporsi all’accoglimento del gravame.

Venendo alle valutazioni del Collegio, deve preliminarmente osservarsi che, come si evince dalla stessa ricostruzione in fatto operata dall’Amministrazione con l’atto di appello in esame, i documenti di cui viene contestata la falsità – con riferimento alla legalizzazione dei certificati prodotti, la quale, all’esito delle verifiche istruttorie svolte, non è risultata provenire dall’Ufficio diplomatico che ne appariva autore – sono stati esibiti dall’interessato in riscontro ad un precedente invito alla regolarizzazione dell’istanza di concessione della cittadinanza italiana da lui presentata, essendone questa in origine del tutto carente.

A tale circostanza fattuale, tuttavia, non può ricondursi alcuna conseguenza sul piano decisorio, in quanto, sebbene essa riveli un preciso collegamento della fattispecie in esame con quella astrattamente contemplata dall’art. 2, comma 3, del d.P.R. n. 362/1994, ai sensi del quale “ qualora l’adempimento (conseguente all’invito alla integrazione/regolarizzazione della documentazione incompleta o irregolare, che l’Amministrazione deve formulare ai sensi del secondo comma dell’articolo in questione) risulti insufficiente, o la nuova documentazione prodotta sia a sua volta irregolare, l’autorità dichiara inammissibile l’istanza, con provvedimento motivato, dandone comunicazione all’interessato ed al Ministero ”, non solo dalla motivazione del provvedimento impugnato in primo grado non si evince che la ragione della sua adozione sia riconducibile all’esito negativo del soccorso istruttorio esperito in prima battuta dall’Amministrazione, ma fa difetto, nella stessa articolazione dei motivi di appello (cui questo giudice è tenuto ad attenersi), una corrispondente univoca censura intesa eventualmente ad ottenere la riforma, sulla scorta del suddetto argomento, della sentenza appellata (tanto è vero che l’Amministrazione, come meglio si vedrà infra , deduce in via principale l’insussistenza dei presupposti applicativi del comma 2, il quale come accennato prevede l’obbligo di attivare il soccorso istruttorio nel caso di istanze, e relativa documentazione, incomplete o irregolari): pertanto, non può addivenirsi, sulla base della suddetta circostanza, alla riforma della sentenza di primo grado, a differenza di quanto avvenuto con la sentenza della Sezione n. 11512 del 28 dicembre 2022, richiamata dalla difesa erariale, dalla cui lettura si evince invece che la circostanza medesima era stata “ contestata (deve ritenersi, nelle forme di rito, e quindi attraverso apposita censura, n.d.e. ) anche in sede di gravame dalla difesa ministeriale ”.

La menzione appena fatta del suddetto precedente induce a soffermarsi fin da subito più lungamente sullo stesso, anche perché invocato dalle Amministrazioni appellanti a fondamento del ricorso in esame, in quanto, dal loro punto di vista, la Sezione avrebbe in quella sede recepito la posizione difensiva di cui si fanno anche oggi promotrici, nel senso della operatività ostativa automatica – ergo, non condizionata da valutazioni sull’atteggiamento psicologico dell’interessato – del falso.

Deve invero osservarsi che la ratio decidendi che anima la sentenza citata – e che ha condotto la Sezione a riformare la sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 3020 del 16 marzo 2022, richiamata da quella qui appellata – non attiene alla irrilevanza di un minimum di rimproverabilità soggettiva all’interessato della condotta falsificatrice da cui è viziata la documentazione prodotta (ovvero della successiva utilizzazione della falsa documentazione), ai fini giustificativi della declaratoria di inammissibilità dell’istanza di concessione della cittadinanza italiana, ma al mancato assolvimento da parte del ricorrente del suo onere probatorio – forgiato secondo le coordinate, tipiche del processo amministrativo, del principio dispositivo con metodo acquisitivo – avente ad oggetto l’allegazione quantomeno di un principio di prova circa la mancanza di consapevolezza del falso documentale accertato dall’Amministrazione: si legge infatti nella suddetta sentenza che “ pur volendo riconoscere, alla luce delle particolari circostanze del caso, la possibilità per lo straniero di dimostrare la propria estraneità rispetto alla falsità riscontrata, vi è da dire che tale onere ricade, in maniera stringente ed esclusiva, sullo stesso e non certo sull’amministrazione procedente, proprio in ragione dei summenzionati e generali principi in materia di riparto dell’onere probatorio ”.

Ebbene, a differenziare la fattispecie in esame da quella che ha occasionato la sentenza citata, viene appunto in rilievo il fatto che il procedimento penale instaurato a carico dell’odierno appellato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma per i reati di cui agli artt. 477-482 c.p. è stato definito con il decreto di archiviazione del 28 febbraio 2018, motivato nel senso che “ la falsificazione non appare riconducibile agli odierni indagati i quali sembrerebbero invece vittime delle condotte decettive poste in essere ai loro danni ”.

Deve infatti ritenersi che, attraverso l’allegazione del suddetto provvedimento di archiviazione, l’originario ricorrente abbia fornito al giudice, adito in sede di impugnazione del decreto dichiarativo della inammissibilità della sua istanza di concessione della cittadinanza italiana, un valido principio di prova circa l’assenza di responsabilità in ordine alla condotta falsificatrice posta in essere da terzi ai suoi danni: ciò che trova del resto ulteriore conforto nel fatto che, nella specie, la falsità contestata non attiene al contenuto dei documenti allegati, ma al procedimento di legalizzazione, dovendo quindi escludersi - in mancanza di risultanze di segno diverso, che sarebbe stato onere dell’Amministrazione porre in evidenza - che essa fosse funzionale a simulare l’esistenza di requisiti in realtà inesistenti (o comunque a celare la conoscenza da parte dell’Amministrazione di circostanze rilevanti ai fini della concessione della cittadinanza italiana).

Da tale punto di vista, deve invero ritenersi che i principi di auto-responsabilità (di colui che presenti un’istanza alla P.A.), leale collaborazione (tra privati e P.A.) e non aggravamento del procedimento non si spingano fino al punto da far ricadere sul cittadino le conseguenze di fatti che non siano allo stesso soggettivamente ascrivibili, laddove siano previsti dall’ordinamento e astrattamente percorribili (oltre che, come nella specie, concretamente quanto proficuamente percorsi, avendo il ricorrente prodotto, in riscontro alla richiesta dell’Amministrazione, i certificati validamente legalizzati) soluzioni atte a conciliare l’esigenza di celere conclusione del procedimento (oltre che quella di rilascio del titolo richiesto solo in presenza dei presupposti previsti dall’ordinamento, acclarati all’esito di una istruttoria completa e non distorta da fattori perturbativi) con la buona fede dell’interessato che si sia incolpevolmente avvalso di terzi ai fini della predisposizione della documentazione necessaria.

Viene in rilievo a tal fine il disposto del già citato art. 2, comma 2, d.P.R. n. 362/1994, ai sensi del quale “ nel caso di incompletezza o irregolarità della domanda o della relativa documentazione, entro trenta giorni l’autorità invita il richiedente ad integrarla e regolarizzarla, dando le opportune indicazioni ed i termini del procedimento restano interrotti fino all’adempimento ”, funzionale appunto a consentire il perfezionamento di documenti carenti o non pienamente rispettosi del relativo schema legale.

Sebbene, invero, l’ipotesi di falsità documentale, per la gravità del vizio cui essa rinvia (il quale assume connotazioni di vera e propria illiceità), trascenda la nozione di mera irregolarità, non può osservarsi, in primo luogo, che nella specie, come si è detto, si discute della falsità della legalizzazione, ovvero di un aspetto accessorio del documento “principale” formato da autorità di altro Stato, pur necessario al fine di attribuire allo stesso piena efficacia nell’ordinamento italiano.

Inoltre, proprio l’assenza – o comunque la mancata contestazione da parte dell’Amministrazione – di profili di riconducibilità soggettiva del falso alla condotta/consapevolezza dell’interessato induce ad estendere il perimetro applicativo della disposizione citata – in quanto espressiva di un principio generale, inteso alla integrazione/regolarizzazione di documenti incompleti/irregolari – alle fattispecie caratterizzate, come quella in esame, da vizi inficianti elementi accessori del documento e non ascrivibili alla volontà né alla conclamata negligenza del richiedente.

A diversa logica, di impronta rigorosamente oggettiva, si ispira invece, ad avviso del Collegio, il disposto dell’art. 75 d.P.R. n. 445/2000, a mente del quale “ Fermo restando quanto previsto dall’articolo 76, qualora dal controllo di cui all’articolo 71 emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera ”.

Deve invero osservarsi che, non potendo ammettere l’ordinamento che sia conservato un beneficio ottenuto sulla scorta di una falsa dichiarazione e, quindi, in assenza dei relativi presupposti, anche quando la stessa non sia soggettivamente imputabile al beneficiario, la sanzione decadenziale da essa prevista non può ritenersi subordinata all’accertamento del dolo o della colpa dell’interessato e deve quindi operare in modo rigorosamente oggettivo.

Tale rilievo marca anche la differenza rispetto alla fattispecie in esame, in relazione alla quale non si discute del mantenimento di un beneficio ottenuto in forza di una falsa dichiarazione, ma della facoltà per il richiedente la concessione della cittadinanza italiana di rimediare alla falsità documentale tempestivamente riscontrata, già nella fase istruttoria della sua istanza, dall’Amministrazione.

Del resto, non può farsi a meno di evidenziare che quest’ultima ha concesso al ricorrente la possibilità di regolarizzare la sua istanza: possibilità di cui egli, come già detto, si è effettivamente avvalso.

In proposito, la stessa sentenza appellata, dopo aver posto in evidenza, all’inizio del suo sviluppo motivazionale, l’inconciliabilità tra la circolare del Ministero dell’interno, Dipartimento Libertà civili e immigrazione, n. 4868 del 22 giugno 2018, secondo la quale “ in caso di documentazione contraffatta, la presentazione di altra documentazione genuina non sana la procedura che si dovrà concludere con una dichiarazione di inammissibilità ”, e l’art. 2, commi 2 e 3, del citato d.P.R., laddove prevedono l’obbligo dell’autorità competente di invitare il richiedente lo status a regolarizzare l’istanza incompleta o irregolare, ha rilevato che le stesse, “ tenuto anche conto dell’invito all’integrazione documentale contenuta nella comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 del 17 marzo 2017, non consentono di ricostruire in maniera chiara ed univoca l’iter logico-giuridico percorso dall’autorità procedente per giungere alla declaratoria di inammissibilità ”.

Trattasi, ad avviso del Collegio, di un autonomo profilo di contraddittorietà dell’azione amministrativa censurata, peraltro non specificamente contestato dalla parte appellante, cui non fa ombra l’ipotetico carattere vincolato del provvedimento impugnato, essendosi evidenziato che le pertinenti disposizioni – ovvero, da un lato, l’art. 2 d.P.R. n. 362/1994, dall’altro lato, l’art. 75 d.P.R. n. 445/2000 – non recano conforto, come innanzi ragionevolmente interpretate, alla declaratoria di inammissibilità dell’istanza del ricorrente.

Deve solo aggiungersi che la carenza istruttoria del provvedimento impugnato, quanto alla mancata acquisizione di elementi dimostrativi del coinvolgimento del ricorrente nella realizzazione del falso documentale, non si presta ad essere superata dall’ampiezza del fenomeno in questione, sulla quale fa leva l’appello in esame, non potendo le dimensioni dell’illecito fare premio sull’interesse del singolo e sulle relative garanzie procedimentali, ove lo stesso non risulti contaminato dalla partecipazione al fatto criminoso o dall’opportunistico tentativo di trarne effetti vantaggiosi.

L’appello, in conclusione, deve essere complessivamente respinto, mentre l’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.