Pubblicato il 05/03/2025

N. 01866/2025REG.PROV.COLL.

N. 06776/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6776 del 2024, proposto dall’Università degli studi di Roma La Sapienza, in persona del rettore in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Pistis, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione terza) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-;

Vista l’ordinanza cautelare del 2 ottobre 2024, n. 3641;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il consigliere -OMISSIS- Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Andrea Fedeli per l’Avvocatura dello Stato ed Elisabetta Pistis;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellato indicato in intestazione, professore ordinario presso l’Università degli studi di Roma La Sapienza, ha agito nella presente sede giurisdizionale amministrativa per l’annullamento del decreto rettorale del 18 ottobre 2022, n. -OMISSIS-, con cui l’ateneo ha disposto nei suoi confronti la revoca a decorrere dal 1° febbraio 2014 dell’assegno ad personam (c.d. trascinamento) ai sensi degli artt. 202 del testo unico degli impiegati civili dello Stato di cui al DPR 10 gennaio 1957, n. 3, e 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 ( Interventi correttivi di finanza pubblica ), a suo tempo riconosciutogli per il passaggio nei ruoli del personale docente universitario provenend dalla magistratura ordinaria. L’impugnazione è stata poi estesa al recupero delle differenze stipendiali conseguentemente disposto, per un ammontare complessivamente pari ad € 281.825,56 (nota in data 5 gennaio 2023, n. 877). Inoltre ha chiesto l’accertamento del suo diritto all’assegno personale anche dopo la sua abrogazione, ad opera della legge 27 dicembre 2013, n. 147 ( Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014 ). In via subordinata ha chiesto che sia accertata l’illegittimità della ripetizione degli emolumenti dopo l’entrata in vigore della legge da ultimo richiamata; e in via di ulteriore subordine ha domandato l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui è stata con essi disposta la ripetizione delle somme al netto delle sole trattenute previdenziali e assistenziali e non anche di quelle fiscali e per la restituzione delle differenze (domanda poi rinunciata).

2. Le domande, proposte con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, integrato da motivi aggiunti, sono state respinte con la sentenza i cui estremi sono indicati in epigrafe, ad eccezione della sola contestazione sulle modalità del recupero degli emolumenti, al lordo delle ritenute fiscali. A fondamento della statuizione di accoglimento è stato richiamato l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui in base al testo unico delle imposte sui redditi di cui al DPR 22 dicembre 1986, n. 917 (art. 10, comma 2- bis ) « la ripetizione dell’indebita erogazione stipendiale deve sempre avvenire al netto delle ritenute fiscali » (il richiamo è stato nello specifico riferito alla sentenza di questo Consiglio di Stato, sezione II, del 1° luglio 2021, n. 5014).

3. La sentenza è appellata per quanto di rispettivo interesse dall’ateneo resistente e dal ricorrente in via principale e incidentale autonoma.

4. Il primo deduce di essersi conformata alla regola enunciata dalla pronuncia di primo grado, come ricavabile dai cedolini stipendiali.

5. Il secondo ripropone le domande e le censure già formulate con il ricorso.

DIRITTO

1. Assumono priorità logico-giuridica nell’esame dei contrapposti appelli i motivi riproposti in secondo grado dal ricorrente con l’appello incidentale autonomo.

2. Con un primo ordine di censure, si sostiene che l’abrogazione dell’assegno personale, ad opera della citata legge 27 dicembre 2013, n. 147 - art. 1, commi 458 e 459 - avrebbe riguardato la sola ipotesi di rientro in ruolo da un precedente incarico e non anche il diverso caso di passaggio di carriera da un’amministrazione ad un’altra, oggetto della presente controversia. La sentenza avrebbe pertanto errato nell’accomunare le due fattispecie ai fini dell’abrogazione disposta con la legge di stabilità per il 2014, definita impropriamente retroattiva, ovvero incidente solo per l’avvenire sui rapporti giuridici di durata, quando invece esse sarebbero oggetto di una diversa disciplina. A sostegno di questa interpretazione viene richiamato l’orientamento dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato in materia, espresso con le sentenze del 5 agosto 2022, nn. 9 e 10, le quali avrebbero in tesi enunciato il principio per cui il secondo periodo del comma 458 (e di conseguenza il comma 459 che lo richiama) si rivolge esclusivamente ai casi di rientro nell’amministrazione di provenienza alla scadenza dell’incarico esterno. Sottolinea che la distinzione sarebbe l’unica interpretazione in grado di tutelare l’affidamento del pubblico dipendente al mantenimento del trattamento economico in godimento, oltre che, sul piano della conformità con il diritto derivante dalla Convenzione europea per i diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per assicurare l’interessato da ogni interferenza con il pacifico godimento della sua proprietà. La lesione sotto quest’ultimo profilo - si deduce ulteriormente - sarebbe particolarmente evidente nel caso di specie, in cui il ricorrente avrebbe subito « una perdita permanente di circa il 40 % dello stipendio ».

2. Con un ulteriore motivo d’appello sono riproposte le censure di violazione delle norme di cui alla legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241, sull’esercizio del potere di autotutela amministrativa, in cui sarebbe in tesi riconducibile la contestata azione di recupero di emolumenti stipendiali che l’ateneo resistente assume essere stati erogati indebitamente, ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., ed in particolare di violazione del termine di 12 mesi previsto dall’art. 21- nonies , comma 1, della sopra citata legge.

3. Con un ultimo ordine di censure si sostiene che, quand’anche legittimo, il recupero a decorrere dal 2014 degli emolumenti stipendiali a titolo di assegno ad personam fino ad allora percepiti sarebbe avvenuto in contrasto con il principio del legittimo affidamento, ai sensi dell’art. 1 del protocollo addizionale I alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, a causa del fatto che la ripetizione di un emolumento retributivo percepito dal lavoratore « in modo costante e duraturo e senza riserve » e « in buona fede » si sarebbe palesata in modo inatteso e imprevedibile, a fronte del suo precedente spontaneo riconoscimento da parte dell’amministrazione, e in difetto di ogni criterio di proporzionalità a causa del tempo trascorso e del conseguente ammontare del recupero.

4. Le censure così sintetizzate sono fondate nei termini che seguono.

5. Come dedotto con il primo motivo dell’appello incidentale, non è conforme a diritto la tesi dell’abrogazione a decorrere dal 1° gennaio 2014, di entrata in vigore della legge 27 dicembre 2013, n. 147, dell’assegno ad personam a titolo di trascinamento del precedente trattamento economico in caso di passaggio di carriera del dipendente pubblico in altro ruolo di una pubblica amministrazione.

6. Sulla questione è risolutivo l’intervenuto normativo avutosi nella materia con l’ultima manovra finanziaria, ed in particolare con l’art. 1, comma 835, della legge 30 dicembre 2024, n. 207 ( Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027 ). La disposizione ora richiamata è così formulata: «(i) n attuazione di quanto disposto ai sensi dell’articolo 1, comma 459, della legge 27 dicembre 2013, n.147, a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore del medesimo comma 459 non sono dovuti trattamenti economici aggiuntivi o assegni personali nei confronti di dipendenti di amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, eventualmente riconosciuti in ragione del superiore trattamento economico goduto nell’espletamento dell’incarico o ruolo provvisorio e, ove non già anteriormente disposto, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge sono avviati i conseguenti adempimenti per il recupero degli importi eventualmente indebitamente corrisposti. Il mancato esercizio dell’azione di recupero costituisce danno erariale. In caso di passaggio di carriera o di definitivo trasferimento in altro ruolo di una pubblica amministrazione, si applica, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, l’articolo 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013, n.147, con mantenimento, fino al completo riassorbimento, di eventuali trattamenti economici riconosciuti con assegno personale prima della predetta data di entrata in vigore del medesimo comma 458 » .

7. La disposizione di legge sopravvenuta, quindi, fa espressamente salvo l’assegno personale riconosciuto al dipendente pubblico per il caso di « passaggio di carriera o di definitivo trasferimento in altro ruolo di una pubblica amministrazione », con la previsione del « mantenimento, fino al completo riassorbimento, di eventuali trattamenti economici riconosciuti con assegno personale prima della predetta data di entrata in vigore del medesimo comma 458 ».

8. A prescindere dalla natura interpretativa o meno della norma, sulla base del suo tenore letterale è in ogni caso pacifica la sua retroazione « a decorrere dalla data (di) entrata in vigore (del) l’articolo 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013, n.147 », con effetto impeditivo dell’abrogazione da essa disposto dell’assegno personale dovuto in forza del trascinamento del precedente trattamento stipendiale per lo specifico caso del passaggio di carriera in altro ruolo di una pubblica amministrazione. Infatti, sia che si ritenga la natura interpretativa della nuova disposizione, sia che se ne affermi la natura innovativa con effetti retroattivi l’esito del giudizio sarebbe comunque favorevole al ricorrente di primo grado. Nella seconda ipotesi non emerge infatti alcun profilo di irragionevolezza tale da far dubitare della compatibilità costituzionale dell’intervento del legislatore, posto che esso si palesa evidentemente finalizzato alla legittima finalità di conservazione del trattamento economico in godimento del pubblico dipendente in caso di continuità del rapporto di impiego pur attraverso il passaggio di ruolo in altra amministrazione.

9. L’appello incidentale deve quindi essere accorto per l’assorbente fondatezza delle questioni dedotte con il primo motivo. L’appello principale è conseguentemente improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado vanno accolti il ricorso e i motivi aggiunti proposti dall’interessato, con conseguente annullamento degli atti impugnati e reintegrazione del trattamento economico in allora goduto dallo stesso. Le spese del doppio grado di giudizio possono nondimeno essere compensate, in ragione del decisivo recente intervento legislativo giunto a dirimere la questione controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, principale e incidentale, come in epigrafe proposti, così provvede:

- accoglie l’appello incidentale;

- dichiara improcedibile l’appello principale;

- per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso e i motivi aggiunti ed annulla gli atti con esso impugnati.

- compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell’interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.