Pubblicato il 29/01/2025

N. 00683/2025REG.PROV.COLL.

N. 05145/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5145 del 2021, proposto da IR SA, MO ES, AS IG, LL OM, DO CI, TO UC, IU LI, IO RE, MM RU, IO IN, NI IA, rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio Barbieri e Laura Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ancona, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianni Fraticelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Canalini in Roma, via Collazia, n. 2-F;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione I, 16 novembre 2020, n. 663, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ancona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Alessandro Enrico Basilico, udita per gli appellanti l’avvocata Laura Barbieri e viste le conclusioni del Comune come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti, proprietari di unità immobiliari in complesso condominiale ad Ancona, impugnano la sentenza che ha respinto il ricorso proposto contro il provvedimento con cui il Comune ha ordinato la demolizione della sbarra automatizzata di accesso da questi posta nel 2016 sulla strada che costituisce l’unico accesso pedonale e carrabile ai loro fabbricati, con remissione in pristino dello stato dei luoghi.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. I ricorrenti sono proprietari di unità immobiliari all’interno di un condominio al quale si accede mediante una strada carrabile e pedonale.

2.2. Nel 2016 hanno installato una sbarra per regolare il passaggio dalla strada.

2.3. Il 16 febbraio 2017 il Comune di Ancona ha notificato agli appellanti l’avvio del procedimento per l’applicazione dei provvedimenti repressivi previsti dall’art. 27 del testo unico dell’edilizia di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ipotizzando che la realizzazione della sbarra automatizzata, mediante la quale l’accesso dalla strada era divenuto esclusivo, dovesse considerarsi illegittima perché difforme dalle prescrizioni indicate nel permesso di costruire n. 97/89, che avrebbero previsto l’uso pubblico dell’area.

2.4. Dopo aver adottato una prima ordinanza di demolizione, poi annullata in autotutela, l’amministrazione, previa valutazione delle osservazioni degli interessati, ha emesso l’ordinanza di demolizione n. 007/E del 9 giugno 2017, la quale ha ingiunto di rimuovere la sbarra automatizzata, ribadendo come quest’opera fosse stata eseguita in difformità alle prescrizioni indicate nella concessione edilizia rilasciata nel 1989 per la costruzione dell’edificio, dato che l’area a cui la strada consente di accedere sarebbe stata destinata a parcheggio di uso pubblico e sarebbe quindi dovuta rimanere aperta al pubblico.

3. I proprietari hanno impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per le Marche, affermando la natura privata della strada e l’assenza di servitù in favore del Comune, sostenendo che le prescrizioni richiamate dall’amministrazione non sarebbero loro applicabili in quanto contenute nel permesso di costruire e non in una convenzione trascritta nei pubblici registri, nonché la carenza d’istruttoria circa l’uso pubblico della strada.

4. In parallelo al giudizio amministrativo, gli appellanti hanno adito il giudice civile per l’accertamento della natura esclusivamente privata, e non a uso pubblico, della strada in questione, domanda che il Tribunale ordinario di Ancona ha accolto con sentenza 4 giugno 2020, n. 683.

5. Con sentenza 16 novembre 2020, n. 663, il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo di non essere vincolato dalla decisione del giudice civile sull’assenza di una servitù di uso pubblico e osservando che nella concessione edilizia era riportato l’obbligo, sancito dalla commissione edilizia, « di indicare in planimetria l’effettiva utilizzazione dei parcheggi di uso pubblico, con indicazione dei posti auto » (come poi fatto in data 20 luglio 1989), pertanto « la destinazione ad uso pubblico (che in realtà si traduce semplicemente nell’obbligo di consentire l’accesso al pubblico ad alcuni posti auto) è quindi un attributo originario dei parcheggi designati che non ha il carattere di servitù. Di conseguenza la destinazione a parcheggio pubblico è presente indipendentemente da ogni accertamento della servitù di uso pubblico (che come correttamente affermato da parte ricorrente spetta alla giurisdizione ordinaria) e non necessità di trascrizione specifica, essendo prevista nel permesso di costruire »; sotto altro profilo, la sbarra, ponendosi in contrasto con il titolo edilizio, avrebbe comportato una modifica sostanziale dell’assetto della proprietà, giustificando così l’esercizio dei poteri repressivi da parte del Comune.

6. I proprietari hanno impugnato la sentenza, chiedendo la concessione di misure cautelari.

6.1. Nel giudizio di appello si è costituito il Comune di Ancona, chiedendo il rigetto del gravame.

6.2. Con ordinanza 2 agosto 2021, n. 4299, è stata respinta l’istanza di concessione di misure cautelari, dovendo essere approfondita in sede di merito soprattutto la questione relativa alla validità della prescrizione contenuta nel permesso di costruire in mancanza di una convenzione trascritta tra le parti originarie.

6.3. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

6.4. All’udienza del 4 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello dei proprietari si fonda su cinque motivi, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto sollevano questioni analoghe o comunque connesse.

7.1. Con il primo motivo si deduce: « Contraddittorietà ed illogicità della motivazione e violazione e falsa applicazione dei generali principi di cui agli artt. 832, 841, 2643, 2644 e 2645 quater c.c., nonché di cui agli artt. 28 della L. 1150/1942, art. 8 della L. 765/1967, art. 7 della L. 10/1977, del D.M. 1444/1968, del Regolamento regionale Edilizio della regione Marche23/1989 artt. 22, 51 e 54, nonché degli artt. 7 e 12 delle Norme Tecniche Attuative del Piano Particolareggiato Esecutivo (P.P.E.) di Montedago – Quartiere Q3 – Ancona; violazione e falsa applicazione dei generali principi legittimanti l’adozione del c.d. permesso a costruire e di efficacia/opponibilità verso terzi dello stesso ».

In particolare si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., con il permesso di costruire non si potrebbe imporre la prescrizione di destinare determinati parcheggi all’uso pubblico, perché la proprietà verrebbe gravata di un diritto reale pubblico di godimento, che invece dovrebbe essere costituito mediante atto pubblico; in mancanza di trascrizione, poi, l’impegno non potrebbe essere esteso ai successivi acquirenti del bene, anche qualora il contratto di compravendita richiami il titolo edilizio.

7.2. Con il secondo motivo si deduce: « Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione degli artt. 7 e 12 delle norme tecniche attuative del piano particolareggiato esecutivo (p.p.e.) di Montedago – quartiere q3 – ancona; carente e/o manifestamente erronea e/o irragionevolezza della motivazione ».

Secondo gli appellanti, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r. i posti auto oggetto della controversia dovrebbero essere compresi tra le servitù disciplinate dall’art. 12 del p.p.e., che ne rimette la definizione a una convenzione registrata e trascritta, anche ai fini dell’opponibilità ai futuri proprietari del bene.

7.3. Con il terzo motivo si deduce: « Carenza di motivazione e/o irragionevolezza circa l’asserita l’insussistenza dei presupposti che legittimano l’individuazione dei c.d. indici di riferimento; eccesso di potere per carenza di istruttoria, traviamento, falso presupposto ».

A parere della parte appellante, nella specie mancherebbero gli indici di riferimento della destinazione a uso pubblico dei parcheggi, o comunque il Comune non sarebbe riuscito a provarne la sussistenza.

7.4. Con il quarto motivo si deduce: « Manifesta contraddittorietà e carenza di motivazione nonché violazione e/o falsa applicazione dei principi relativi all’intervenuta prescrizione del diritto di servitù o di detto altro diritto per non uso protratto per oltre un ventennio dall’anno in cui gli immobili furono costruiti e venduti (1989); violazione e/o falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. ».

Secondo gli appellanti, poi, ogni eventuale diritto di uso pubblico si sarebbe comunque estinto per prescrizione, dato che per oltre vent’anni gli appellanti avrebbero usato in via esclusiva i parcheggi, pur avendo apposto la sbarra solo nel 2016.

7.5. Con il quinto motivo si deduce: « Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione dell’art. 6-bis e 27 del d.p.r. n. 380 del 6/6/2001; illogicità, carenza di istruttoria, difetto di motivazione ».

Sotto altro profilo, si sostiene che l’installazione di una sbarra di accesso rientri nell’alveo dell’edilizia libera o, al più, quale manutenzione ordinaria, sia assoggetta alla presentazione della Cila, senza che quindi l’Amministrazione possa adottare misure ripristinatorie, essendo prevista, in caso di violazione, solo una sanzione pecuniaria.

8. I motivi sono tutti infondati.

8.1. In primo luogo, si deve ribadire che « la modalità procedimentale di rilasciare concessioni edilizie o permessi di costruire con prescrizioni s’appalesa del tutto conforme sia alle esigenze generali di complessiva speditezza ed efficienza dell’azione amministrativa, sia alla necessità di neutralizzare (o, almeno, contenere) l’effetto del passaggio del tempo per i destinatari dell’atto, senza al contempo creare aggravi. In particolare, il Comune, ove sussistano speciali circostanze, ben può imporre prescrizioni purché esse non contrastino con la natura e la tipicità del provvedimento, non siano tali da snaturare l’atto (negandone la funzione) o impongano sacrifici ingiustificabili, sproporzionati o immotivati. Ciò in quanto tali clausole, che esattamente sono dette «prescrizioni», semplificano la procedura, giacché senza di esse occorrerebbe respingere l’istanza del privato (spiegando i punti del progetto che devono essere rivisti), ripresentare il progetto e, poi, riapprovare il progetto emendato » (Cons. Stato, sez. IV, 19 aprile 2018, n. 2366).

8.2. In questo caso, la concessione edilizia n. 97 del 26 ottobre 1989 ha assentito alla costruzione di tre fabbricati di civile abitazione stabilendo al contempo « l’obbligo di indicare in planimetria l’effettiva utilizzazione dei parcheggi di uso pubblico, con l’indicazione dei posti auto », cui la commissione edilizia aveva condizionato il proprio parere favorevole (e nel rispetto del quale in data 20 luglio 1989 è stata presentata la planimetria dei parcheggi).

La prescrizione è chiaramente funzionale ad assicurare il rispetto dei rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e spazi riservati, tra l’altro, a parcheggi, come stabilito dall’art. 41-quinquies, settimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 – inserito dall’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 – e del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444.

8.3. Come chiarito dalla giurisprudenza, il permesso di costruire rappresenta la lex specialis dell’intervento edilizio, cui il privato è vincolato anche in relazione alle superfici da destinare a parcheggio di proprietà privata a uso pubblico, la cui indicazione non costituisce una mera dichiarazione d’intenti, quanto piuttosto la trasposizione delle previsioni dello strumento urbanistico e delle norme imperative sovraordinate, tra cui il citato art. 41-quinques; pertanto, l’ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi si configura come la doverosa esplicazione del potere di controllo del territorio, mediante verifica che il beneficiario del titolo edilizio si sia effettivamente attenuto a quanto in esso assentito (Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2024, n. 4808 e precedenti ivi richiamati).

8.4. Il vincolo in questione s’impone anche nei confronti dei successivi acquirenti del bene, a prescindere da una sua trascrizione, perché, derivando dall’applicazione di norme imperative, rappresenta una limitazione legale della proprietà, che può essere fatta valere con l’assolutezza tipica dei diritti reali (in questi termini anche Cass. civ., sez. II, 14 novembre 2000, n. 14731).

8.5. Non conduce a una conclusione diversa la sentenza della Corte costituzionale 4 dicembre 2009, n. 318, richiamata dagli appellanti: in quella pronuncia, infatti, il giudice delle leggi ha escluso che la Regione Liguria, nell’imporre la « formalizzazione dell’atto di asservimento a garanzia del vincolo di pertinenzialità del parcheggio rispetto all’unità immobiliare », avesse invaso la sfera di competenza statale in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.), in cui rientra la disciplina della pubblicità immobiliare, in quanto ha osservato che « la giurisprudenza di legittimità […] ha qualificato il vincolo gravante sulle aree a parcheggio come diritto reale d’uso, di natura pubblicistica, che la legge pone a favore dei condomini del fabbricato cui accede e limita il diritto di proprietà dell’area » e ritenuto che « detto vincolo di destinazione, così qualificato, è senz’altro assimilabile, quanto agli effetti che ne derivano, al “diritto di uso sopra beni immobili”, il cui atto costitutivo o modificativo è soggetto a trascrizione, in quanto rientrante nel catalogo degli atti contemplati dall’art. 2643 cod. civ. ».

La fattispecie è però diversa da quella oggetto del presente giudizio sotto due profili, che impediscono di estendervi gli argomenti esposti dalla Corte: in primo luogo, solo in questo caso si discute di prescrizioni poste dal permesso di costruire che, come ricordato, rappresenta la lex specialis dell’intervento; in secondo luogo, nella fattispecie in esame in questa sede non vi è l’apposizione di un vincolo di uso su determinate aree, quanto piuttosto la realizzazione di parcheggi che sono fin dall’origine destinati a uso pubblico, proprio in forza del titolo che legittima l’intera costruzione.

8.6. Per queste ragioni, nella specie non occorre verificare la presenza degli indici di destinazione a uso pubblico dei parcheggi, né è invocabile la prescrizione, perché non viene in rilievo una servitù, quanto un carattere originario del bene, come configurato dal titolo edilizio che ne ha acconsentito la trasformazione.

8.7. Per i medesimi motivi, il Comune può adottare i provvedimenti repressivi di cui all’art. 27 del t.u. dell’edilizia al fine di ottenere il ripristino dei luoghi in conformità al loro stato legittimo.

9. L’appello è dunque meritevole di rigetto nel suo complesso.

10. La particolarità della vicenda, tanto in fatto, quanto in diritto, nonché la presenza di pronunce di segno diverso sulla questione risultata dirimente, giustificano la compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VII, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

NI Tulumello, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Marco Lipari

IL SEGRETARIO