Pubblicato il 05/03/2025

N. 01871/2025REG.PROV.COLL.

N. 06311/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6311 del 2022, proposto dalla ditta Filom s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Cecchetti, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini, n. 12;

contro

il Comune di TR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Giorgino, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia n. 663 del 14 maggio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di TR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 19 settembre 2024 il Consigliere Emanuela Loria;

Uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente giudizio la ricorrente chiede l’accertamento:

a) del diritto di proprietà su un’area di mq. 3311, sita in TR, distinta in catasto al foglio 15, ptc. 1472, ex 89 (irreversibilmente trasformata a seguito di variante al Piano regolatore e destinata ad ampliamento del cimitero);

b) dell’illegittima occupazione dell’area da parte del Comune di TR nel corso della realizzazione dei lavori di ampliamento del cimitero comunale;

nonché la condanna del Comune:

c) al risarcimento in forma specifica ex art. 2058 c.c., mediante la restituzione dell’area illegittimamente occupata;

d) il pagamento del risarcimento del danno per l’occupazione illegittima dell’area;

e) il pagamento di tutte le ulteriori somme a vario titolo, anche ai sensi dell’art. 2041 c.c. maggiorate da interessi legali e rivalutazione monetaria.

2. In punto di fatto si rappresenta che il terreno di proprietà dell’appellante è stato prima occupato dal Comune di TR (per realizzare una zona di ampliamento cimiteriale) con decreto del 31 agosto 1991, che prevedeva che l’occupazione non dovesse protrarsi oltre cinque anni dalla data della effettiva occupazione avvenuta il 30 settembre 1991.

Con decreto n. 17 dell’11 ottobre 1999 la proprietà è stata espropriata.

3. La ricorrente si è opposta alla stima dell’indennità di espropriazione e dell’indennità di occupazione legittima - effettuata dal decreto sindacale del 24/29 maggio 1996 - con giudizio R.G. 605/96 instaurato il 26 giugno 1996 dinanzi alla Corte d’Appello di Bari.

Le sentenze emesse in sede civile - dalla Corte d’appello n. 477 del 14 febbraio 2006 e dalla Corte di Cassazione, Sez. I Civile, n. 25715 del 1 dicembre 2011 - nel dichiarare inammissibili e infondati i ricorsi, hanno dato atto che la procedura espropriativa non si è conclusa con il decreto di esproprio in quanto il provvedimento ablativo è stato emesso solo in data 11 ottobre 1999, allorché era scaduto il termine quinquennale di occupazione legittima.

4. Con il ricorso di primo grado proposto dinanzi al T.A.R. per la Puglia, Bari, la ricorrente ha sostenuto, con la memoria depositata il 16 marzo 2022, che - per effetto della sentenza della Corte di Appello di Bari n. 477/2006, con cui era stata dichiarata improponibile la domanda di opposizione alla stima dalla stessa proposta - non si sarebbe perfezionato il trasferimento della proprietà dei beni in capo al Comune, stante "l'accertata invalidità del decreto di esproprio emesso tardivamente" , con conseguente formazione, sul punto, del giudicato ex art. 2909 c.c.

5. Con la sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, ha accolto l’eccezione di prescrizione del Comune e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, rilevando “che la ricorrente, allo stato, non ha più alcun titolo ad agire per la restituzione del bene dopo l'adozione del decreto di esproprio n. 17 del 11.10.1999 da parte del Comune.

Infatti, il decreto notificato alla ricorrente in data 13.6.2000 non risulta essere stato impugnato nei termini di legge ed ha, ormai da tempo, prodotto gli effetti giuridici traslativi della proprietà.

Anche se lo stesso decreto è stato emesso oltre i termini di legge, non può considerarsi privo di validità. In tal senso è orientata la giurisprudenza amministrativa più diffusa secondo cui qualsiasi vizio del procedimento espropriativo non esclude la natura autoritativa del decreto d’esproprio, quale atto con cui si esercita il potere previsto dalla normativa di settore (per tutte, Cons. Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8516; Sez. IV, 21 settembre 2020, n. 5521; Sez. IV, 15 giugno 2020; Sez. IV, 13 maggio 2020, n. 3098; Ad. Plen., 26 marzo 2004, n. 3; Sez. IV, 30 novembre 1992, n. 990; Ad. Plen., 25 febbraio 1975, n. 2; Ad. Plen., 4 dicembre 1964, n. 24). Poiché non rileva la gravità del vizio prospettato, non possono essere considerati nulli gli atti del procedimento espropriativo che, in ipotesi, siano stati emessi in violazione di una legge (che costituisce uno dei tre tradizionali vizi dell’atto amministrativo).

Di conseguenza il decreto di esproprio risalente al 1999, seppur adottato oltre il termine quinquennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, lungi dall’essere radicalmente nullo, era annullabile mediante impugnazione nell’ordinario termine di decadenza, con la conseguenza che tale provvedimento espropriativo – rimasto inoppugnato – spiega oramai pienamente i suoi effetti.”

6. Secondo la tesi dell’appellante, la sentenza della Corte d’Appello avrebbe effetto di giudicato laddove ha affermato che “per evidente e incontestabile riscontro documentale versato agli atti del processo, la procedura espropriativa non è stata conclusa con l’emissione di un decreto di esproprio, in quanto il provvedimento ablativo è stato emesso solo in data 11 ottobre 1999, allorché era abbondantemente scaduto il termine quinquennale di occupazione legittima”.

7. L’appellante deduce la sussistenza di un “abuso del processo” da parte dell’Amministrazione che dinanzi alla Corte d’Appello avrebbe sostenuto che il decreto di esproprio è stato emesso tardivamente (e quindi non si sarebbe realizzato il trasferimento di proprietà dal privato al Comune).

Inoltre, l’appellante sostiene che l’eccezione di prescrizione sollevata dal Comune sarebbe stata solo genericamente dedotta per non essere indicato il fatto costitutivo (inerzia del titolare del diritto).

8. Il Comune di TR si è costituito in giudizio e ha depositato memoria in data 9 luglio 2024 sostenendo che il decreto di esproprio n. 17 del 11 ottobre 1999, ritualmente notificato alla ricorrente in data 13 giugno 2000 e non impugnato nei termini di legge, ha, ormai da tempo, prodotto gli effetti giuridici traslativi della proprietà.

9. L’appellante ha depositato memoria in data 29 luglio 2024 rilevando, in primo luogo, che la memoria dell’amministrazione è stata depositata dopo la scadenza del termine per il deposito documentale e, in secondo luogo, che la stessa amministrazione avrebbe sostenuto due tesi opposte e tra loro contrastanti dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria, nel giudizio avente ad oggetto l’opposizione all’indennità di esproprio – ove ha eccepito l’inefficacia del decreto d’esproprio tardivamente adottato - e dinanzi al giudice amministrativo di primo grado, ove ha eccepito l’efficacia del medesimo decreto per non essere stato tempestivamente impugnato.

Sostiene altresì l’appellante che l’eccezione di prescrizione sarebbe stata sollevata in modo generico da parte della difesa comunale e pertanto sarebbe inammissibile e che, in ogni caso, anche ove ritenuta ammissibile, il T.a.r. avrebbe errato nel considerare che l’occupazione ha cessato di essere illegittima l’11 novembre 1999, poiché il decreto d’esproprio n. 17/1999 non ha prodotto l’effetto traslativo della proprietà per le ragioni già indicate, con la conseguenza che l’occupazione dovrebbe ritenersi tutt’ora illegittima.

10. Alla pubblica udienza del 19 settembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Si può prescindere dall’esame della eccepita tardività del deposito della memoria da parte dell’amministrazione, poiché l’appello è infondato.

12. In primo luogo, costituisce un dato di fatto che il decreto di esproprio emesso dal Comune di TR l’11 ottobre 1999, seppur adottato oltre il termine quinquennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, non è stato impugnato nell’ordinario termine di decadenza sicché, non essendo stata dichiarata la sua illegittimità, ha consolidato i suoi effetti.

Invero, per la risalente e pacifica giurisprudenza di questo Consiglio, qualsiasi vizio del procedimento espropriativo non esclude la natura autoritativa del decreto d’esproprio, quale atto con cui si esercita il potere previsto dalla normativa di settore (per tutte, Cons. Stato, Sez. IV, 21 settembre 2020, n. 5521; Sez. IV, 15 giugno 2020; Sez. IV, 13 maggio 2020, n. 3098; Ad. Plen., 26 marzo 2004, n. 3; Sez. IV, 30 novembre 1992, n. 990; Ad. Plen., 25 febbraio 1975, n. 2; Ad. Plen., 4 dicembre 1964, n. 24) sicché non possono essere considerati nulli gli atti del procedimento espropriativo che, in ipotesi, siano stati emessi in violazione di una legge.

Del tutto legittimamente la sentenza impugnata ha rilevato che, a seguito del decreto di esproprio dell’11 ottobre 1999 gli effetti traslativi della proprietà in capo al Comune di TR si sono ormai consolidati.

13. In secondo luogo, l’appellante sottopone a critica la sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato che dalla sentenza della Corte d’appello in sede di opposizione alla stima non può ricavarsi “non può ricavarsi con effetto di giudicato, l’invalidità del medesimo decreto, il quale è tuttora valido ed efficace ed ha già prodotto i suoi effetti.”

L’appellante sostiene che si sarebbe formato il giudicato esterno sulla sentenza della Corte d’Appello di Bari n. 477/2006 e in particolare sulla statuizione ivi contenuta per cui il decreto di esproprio n. 17/1999, in quanto tardivamente adottato, non ha determinato l’effetto ablativo della proprietà a danno della ricorrente.

13.1. Il motivo è in primo luogo inammissibile poiché il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le censure nuove, proposte per la prima volta in questa sede in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a.

In ogni caso il motivo si appunta su un obiter dictum della sentenza impugnata con la quale si è dato conto del ragionamento e della impostazione della sentenza del Giudice ordinario, senza che tuttavia tale passaggio della sentenza possa scalfire la centralità del ragionamento reiettivo che è quello relativo alla inoppugnabilità del decreto di esproprio che, non essendo stato impugnato, si è consolidato nei suoi effetti.

14. L’appellante sostiene che vi sarebbe stato un comportamento processuale da parte dell’amministrazione che concretizzerebbe un “abuso del processo”, poiché la stessa, mentre dinanzi alla Corte d’Appello, ha sostenuto che il decreto di esproprio sarebbe stato emesso tardivamente, dinanzi al Giudice amministrativo ne ha sostenuto l’efficacia per non essere stato impugnato nel termine decadenziale.

14.1. La censura non può essere accolta poiché, come si desume dalle premesse della sentenza della Corte d’Appello, il Giudice civile ha rilevato autonomamente (“per evidente e incontestabile riscontro documentale versato agli del processo”, pag. 5) la tardività del decreto, che, in ogni caso - e anche a prescindere dalle prospettazioni delle parti e dalle valutazioni effettuate incidentalmente dal Giudice ordinario nella sede dell’opposizione alla stima - ha oggettivamente consolidato i suoi effetti poiché non è stato impugnato nel termine decadenziale.

15. In relazione alla prescrizione del diritto al risarcimento del danno da occupazione illegittima, l’appellante sostiene che sarebbe stata eccepita in primo grado in modo generico dall’Amministrazione e quindi non avrebbe potuto essere presa in considerazione da parte del primo giudice in quanto non ritualmente eccepita.

15.1. Il motivo è infondato.

In primo luogo, si rileva che nel caso in esame l’amministrazione ha eccepito, nella memoria depositata il 1 marzo 2022, la intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento fatto valere dalla ricorrente, e con la memoria depositata in primo grado il 9 aprile 2022 ha allegato i fatti costitutivi dell’eccezione di prescrizione, specificando che “con riguardo alla richiesta risarcitoria da occupazione illegittima si torna ad eccepire l'intervenuta prescrizione, a cagione del fatto che la detta occupazione è intercorsa nello spazio temporale tra la data di conclusione dell’occupazione legittima (1.11.96) e quella di adozione del decreto definitivo di esproprio (11.10.99). Orbene, la ricorrente, ha avanzato la richiesta risarcitoria soltanto con l'introduzione dell'odierno giudizio (2017) (e non ha dato prova di aver posto in essere atti interruttivi della prescrizione in precedenza), sicché, è evidente come, nella fattispecie, sia abbondantemente decorso il termine quinquennale di prescrizione dalla data di cessazione dell'occupazione illegittima ovvero, dall'adozione del decreto definitivo di esproprio.”

Conseguentemente non può ritenersi fondato il motivo dedotto dall’appellante, poiché l’amministrazione ha in primo luogo eccepito la prescrizione e sia pure in un secondo momento ha precisato i termini della stessa e del comportamento inerte dell’appellante.

Tale conclusione è avvalorata dalla recente sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione del 13 giugno 2019 n. 15895, con la quale la Suprema Corte, nel dirimere un contrasto giurisprudenziale sull’onere di allegazione degli elementi costituivi della eccezione di prescrizione ha affermato che “nello specifico tema della prescrizione estintiva, oggetto della presente disamina, queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 10955 del 2002 (…) hanno chiarito che il relativo elemento costitutivo è rappresentato dall’inerzia del titolare del diritto fatto valere in giudizio, mentre la determinazione della durata di detta inerzia, necessaria per il verificarsi dell’effetto estintivo, si configura come una quaestio iuris concernente l’identificazione del diritto e del regime prescrizionale per esso previsto dalla legge. Ne consegue che la riserva alla parte del potere di sollevare l’eccezione - che, com’è noto costituisce una tipica eccezione in senso stretto – implica che ad essa sia fatto onere soltanto di allegare il menzionato elemento costitutivo e di manifestare la volontà di profittare di quell’effetto, e non anche di indicare direttamente o indirettamente (cioè attraverso specifica menzione della durata dell’inerzia) le norme applicabili al caso di specie, l’identificazione delle quali spetta al giudice, che – previa attivazione del contraddittorio – potrà applicare una norma di previsione di un termine diverso”.

Conseguentemente, anche sotto questo profilo, trova conferma la sentenza impugnata.

15.2. In via subordinata rispetto al motivo che precede, sotto un ulteriore profilo, l’appellante ha sostenuto che la sentenza impugnata sarebbe erronea nella parte in cui ha ritenuto integralmente prescritto il diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima.

Presupposto di tale assunto è che il decreto di esproprio n. 17/1999 non abbia prodotto l’effetto traslativo della proprietà, con la conseguenza che l’occupazione dovrebbe considerarsi illegittima e non limitata al periodo tra il 1 ottobre 1996 (data di cessazione dell’occupazione) e l’11 ottobre 1999, in cui è stato adottato il decreto di esproprio.

Poiché il presupposto della tesi sostenuta dall’appellante è infondato per quanto affermato al § 12, anche il presente motivo – proposto in via subordinata – non può trovare accoglimento.

16. Conclusivamente, per le suesposte motivazioni, l’appello è infondato e deve essere respinto.

17. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Comune di TR le spese di giudizio nella misura di euro 5.000,00 (cinquemila) oltre accessori (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO