Pubblicato il 28/07/2025

N. 06665/2025REG.PROV.COLL.

N. 08439/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8439 del 2023, proposto dalla SI S.p.a. a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la EC Italia S.p.a., in persona del rappresentante pro tempore , in proprio e quale capogruppo mandataria dell’associazione temporanea di imprese con L’Operosa S.p.a., la Omnia Servitia S.r.l. e la MST S.p.a., rappresentata e difesa dall’avvocata Loredana Grillo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Graziosi in Roma, Via Orazio, n. 3, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- dell’Azienda Pubblica di Servizi alla Persona Montedomini - Sant’Ambrogio – Fuligno - Bigallo, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Careggi di Firenze, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Pisana, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Senese, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Unità Sanitaria Locale Toscana Centro, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Unità Sanitaria Locale Toscana Nord-Ovest, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Sanitaria Locale 1 Avezzano - Sulmona - L’Aquila, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Sanitaria Locale n. 2 Lanciano - Vasto – Chieti, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Sanitaria Locale di Pescara, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’Azienda Sanitaria Locale n. 4 di Teramo, in persona del rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
- l’IRCCS Lazzaro Spallanzani, in persona del rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione II, 27 luglio 2023, n. 12805, resa tra le parti, non notificata e concernente la clausola di revisione prezzi contenuta in un contratto multiservizi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione dalla EC Italia S.p.a.;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025, il consigliere Luca Di Raimondo e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità dell’applicazione della clausola relativa alla revisione prezzi contenuta in un contratto a esecuzione periodica.

2. Con bando pubblicato il 6 agosto 2014, la SI S.p.a. a socio unico (di seguito anche “SI”) ha indetto ai sensi del 12 aprile 2006, n. 163, una gara per l’affidamento, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, del “ Multiservizio Tecnologico Integrato con fornitura di Energia per gli edifici in uso, a qualsiasi titolo, alle Pubbliche Amministrazioni Sanitarie, edizione n. 2, sensi dell’art. 26 legge n. 488/1999 e s.m.i. e dell’art. 58 legge n. 388/2000 ” (MIES 2) suddivisa in sedici lotti, due dei quali (il lotto 7 concernente le Regioni Liguria e Toscana fino al raggiungimento dell’importo massimo di Euro 139.000.000,00 ed il lotto 16 relativo a Lombardia 2, Emilia-Romagna 1 e 2, Marche 1 e 2, Umbria, Abruzzo e in parte Lazio fino al raggiungimento dell’importo massimo di Euro 120.000.000,00) sono stati aggiudicati all’associazione temporanea di imprese costituita tra la Antas S.p.a. (ora EC Italia S.p.a., di seguito anche “EC”) L’Operosa S.c. a r.l. (oggi L’Operosa S.p.a.), la M.S.T. Manutenzioni e servizi tecnici S.r.l. (oggi MST S.p.a.), la Techne S.p.a. (oggi Omnia Servitia S.r.l.) e la S.G.N. San Gabriele Nuovaenergia S.r.l. (fusa per incorporazione in EC Italia S.p.a.).

Il 19 luglio 2019, sono state stipulate tra l’a.t.i. aggiudicataria e l’Amministrazione le relative convenzioni concernenti un servizio complesso da ascriversi al modello negoziale Energy Performance Contract finalizzato a garantire un risultato in termini di efficienza energetica degli immobili.

Ai sensi del paragrafo 2.1 del Disciplinare di gara, sono previste le seguenti prestazioni:

A - Servizi Energetici con Efficientamento, suddivisi in:

A.1 - Servizio Energia con Efficientamento, così come definito dall’articolo 1, comma 1, lettera p ), del d.P.R 26 agosto 1993, n. 412, dall’Allegato II al decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115, e suddiviso a sua volta in:

A.1CI - Servizio Energia per gli Impianti di Climatizzazione Invernale;

A.1ACV - Servizio Energia per gli Impianti Termici integrati alla Climatizzazione Invernale (impianti di produzione Acqua Calda Sanitaria, Acqua Surriscaldata, Vapore e Impianto Idrico-Sanitario);

A.2 - Servizio Elettrico con Efficientamento, suddiviso a sua volta in:

A.2EE - Servizio Energia Elettrica con Efficientamento;

A.2CE - Servizio Tecnologico con Efficientamento per gli Impianti di Climatizzazione Estiva;

A.2EL - Servizio Tecnologico con Efficientamento per gli Impianti Elettrici;

B - Altri Servizi Tecnologici ed Edile:

B.1 - Servizio Tecnologico per gli Impianti Antincendio;

B.2 - Servizio Tecnologico per gli Impianti di Trasporto verticale ed orizzontale;

B.3 - Servizio di minuto Mantenimento Edile;

C - Servizi di Energy Management , riferiti agli interventi di riqualificazione energetica dei Servizi Energetici con Efficientamento “A”, suddivisi nelle seguenti attività:

C.1 - Certificazione Energetica;

C.2 - Diagnosi Energetica;

C.3 - Sistema di controllo e monitoraggio;

D - Servizi di Governo, trasversali a tutti i Servizi, in cui sono previste le seguenti attività:

D.1 Sistema Informativo;

D.2 Call Center ;

D.3 Programmazione e Controllo Operativo;

D.4 Anagrafica Tecnica.

Alla stipula delle singole Convenzioni la lex specialis ha collegato l’assunzione dell’obbligo da parte dell’operatore economico di stipulare singoli contratti attuativi (Ordinativi Principali di Fornitura – OPF) con le Amministrazioni contraenti, tra cui quelle indicate in epigrafe.

I corrispettivi per l’attività da svolgere sono costituiti da un canone annuo totale, risultante dalla somma dei singoli canoni annui dei servizi ordinati e da un extra canone, corrisposti trimestralmente a seguito della trasmissione della relativa fattura, in osservanza di quanto stabilito dai paragrafi 8.6 e 8.7 del Capitolato tecnico.

Secondo quanto previsto dall’articolo 9, commi 3, delle Condizioni Generali, allegate alla Convenzione, tali corrispettivi “ contrattuali sono stati determinati a proprio rischio dal Fornitore in base ai propri calcoli, alle proprie indagini, alle proprie stime, e sono, pertanto, fissi ed invariabili

indipendentemente da qualsiasi imprevisto o eventualità, facendosi carico il Fornitore medesimo di ogni relativo rischio e/o alea ”, fermo restando che, ai sensi del comma 4, “ il Fornitore non potrà vantare diritto ad altri compensi, ovvero ad adeguamenti, revisioni o aumenti dei corrispettivi come sopra indicati, ad eccezione di quanto previsto dall’art. 115, D.Lgs. n. 163/2006 per i contratti ad esecuzione periodica e continuativa e secondo quanto specificato nella Convenzione ”.

A mente dell’articolo 10 della Convenzione, tuttavia, “ a parziale deroga di quanto previsto nell’art. 9, comma 4, delle Condizioni Generali, il corrispettivo di cui comma 1 del presente articolo verrà aggiornato nei modi e alle condizioni indicate al paragrafo 8.8 del Capitolato Tecnico ”, così da fronteggiare le fluttuazioni dei prezzi delle materie prime che, notoriamente, hanno caratterizzato, specie negli ultimi anni, il mercato dell’energia elettrica e del gas naturale.

Con questo intento, il paragrafo 8.8.1 del Capitolato tecnico, rubricato “ REVISIONE PREZZI UNITARI RELATIVI ALLA COMPONENTE ENERGIA “ECI” E “EACV” DEL CANONE DEL SERVIZIO ENERGIA CON EFFICIENTAMENTO <A.1> ”, ha stabilito che tale revisione avvenisse tramite l’applicazione di uno specifico indice di riferimento (Ir) che, per gli impianti oggetto del predetto servizio alimentati a GPL, metano o altro combustibile gassoso o solido e teleriscaldamento, è la risultante del rapporto tra la media pesata dei prezzi unitari del gas naturale, al netto delle imposte, definiti dall’AEEG (oggi Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, di seguito “ARERA”) per le utenze con consumi inferiori a 1.400 mc/anno, vigenti nel trimestre di riferimento e quelli vigenti nel trimestre precedente, secondo quanto pubblicato sul sito istituzionale dell’Autorità.

3. La EC ha impugnato dinanzi al Tar del Lazio le revisioni relative al relative al secondo, terzo e quarto trimestre 2022 e a gennaio e febbraio 2023, contestando l’applicazione della clausola revisionale contenuta nel paragrafo 8.8.1 del Capitolato Tecnico e basata sull’indice revisionale parametrato sui prezzi unitari del gas naturale definiti da ARERA, incluse imposte e tasse, sul presupposto che, dopo che si era registrato un andamento sostanzialmente costante del prezzo del gas naturale fino ai primi mesi del 2021, a partire della seconda metà dello stesso anno si era verificato uno straordinario e imprevedibile incremento del prezzo del gas naturale che mai era stato registrato in precedenza sul mercato energetico, determinato da una crescita dopo la pandemia della relativa domanda nonché, soprattutto, dalla contestuale ridotta disponibilità di vettori energetici in conseguenza dei noti scenari della guerra tra Russia e Ucraina.

In sostanza, la ricorrente in primo grado ha sostenuto che l’applicazione della clausola revisionale con le modalità contestate avrebbe perso la sua funzione di garanzia del mantenimento dell’equilibrio contrattuale nel rapporto tra prestazione e controprestazione, a causa dell’aumento dei prezzi verificatosi dalla seconda metà del 2021 e della decurtazione degli oneri generali di sistema per determinate utenze.

4. Con sentenza 27 luglio 2023, n. 12805, il Tar del Lazio ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento del diritto della ricorrente ad ottenere un provvedimento di attribuzione della revisione e accolto in parte il ricorso e i due ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo che l’applicazione da parte della stazione appaltante delle tabelle contenute nei provvedimenti di ARERA fosse in contrasto con la disposizione di cui all’articolo 115 del d.lgs. n. 163/2006, non essendo stata adeguatamente valorizzata l’incidenza dello straordinario e imprevedibile aumento del prezzo della materia prima.

5. Con appello notificato il 24 ottobre 2023 e depositato il giorno successivo, la SI ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza indicata in epigrafe, affidando il proprio gravame a tre motivi di doglianza, con i quali riproponendo, anche in chiave critica della sentenza impugnata, le difese dedotte in primo grado, lamenta:

“ 1) Error in iudicando - violazione del paragrafo 8.6.1 del Capitolato Tecnico – violazione e falsa applicazione dell’art. 115 del D. Lgs. 163/2006 – Omessa e comunque errata, inadeguata ed incongrua considerazione delle ragioni allegate da SI – Contraddittorietà, erroneità ed illogicità della decisione appellata – errata valutazione in ordine alla dimostrazione della riduzione della redditività e dell’alterazione dell’equilibrio contrattuale. ”: secondo l’Amministrazione appellante, erroneamente il primo giudice ha accolto la domanda di annullamento degli atti revisionali formulata dalla EC (con la quale la ricorrente aveva dedotto la sopravvenuta inidoneità della clausola revisionale a garantire il mantenimento dell’equilibrio negoziale per tutta la durata contrattuale), ed ha ritenuto che la SI non avesse svolto un’adeguata istruttoria tesa ad accertare l’idoneità dell’indice a riflettere l’andamento del mercato e dunque a garantire il mantenimento dell’equilibrio contrattuale, essendosi limitata a sostenere che tale clausola, in quanto negozialmente accettata, dovesse, come tale, essere necessariamente applicata, non potendosene propugnare un’efficacia di fatto compensativa degli interi costi sostenuti dall’appaltatore, che deve farsi carico del rischio di impresa, sotteso alla stipula di ogni accordo con la P.A.;

“ 2) Error in iudicando - violazione degli artt. 1372 e seg. c.c. – mancata considerazione della vincolatività tra le Parti della clausola contrattuale di revisione. Violazione della par condicio tra concorrenti. ”: il motivo è teso a dimostrare la contraddittorietà della decisione impugnata, nella parte in cui, pur accertando che l’appaltatore ha accettato il prezzo (che sarebbe stato) indicato da ARERA comprensivo, come per il pregresso, degli oneri di sistema, non ha considerato la vincolatività della clausola revisionale sia per la parte pubblica che per l’operatore economico privato;

“ 3) In via subordinata: Error in iudicando. Erroneità della sentenza per aver reso una interpretazione integrativa della clausola revisionale. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362 ss. c.c. ”: secondo SI, anche dall’angolazione privatistica dei rapporti tra committenza pubblica e operatore economico privato la sentenza del primo giudice sarebbe da riformare, in applicazione delle regole codicistiche che presiedono all’interpretazione ed esecuzione del contrato.

6. La EC, in proprio e nella qualità su indicata, si è costituita in giudizio con memoria depositata il 27 dicembre 2023, con la quale ha riproposto ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a. le doglianze non esaminate nel giudizio di primo grado dal Tar, lamentando l’illegittimità degli atti impugnati secondo le seguenti censure:

“ 2. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1175, 1374 E 1375 C.C. E 115 D.LGS 50/2016 IN RELAZIONE ALL’ART. 8.8.1 DEL CAPITOLATO TECNICO ”: l’appellata sostiene che SI non avrebbe tenuto nel debito conto che la delibera di ARERA sugli oneri di sistema, in applicazione della normativa di calmieramento introdotta per il periodo di riferimento, sarebbe inquadrabile in quella casistica di variazione delle condizioni contrattuali del mercato tutelato disciplinata nell’integrazione contenuta nella clausola revisionale, secondo cui “ resta inteso che, qualora nel corso della durata del contratto di fornitura dovessero variare la tipologia, l’articolazione o la denominazione delle caratteristiche contrattuali proposte da AEEGSI del “mercato tutelato” a seguito di eventuali evoluzioni della normativa vigente in materia (ad esempio: nuove componenti di tassazione, accise o di fiscalità in genere), tali variazioni saranno, previa valutazione di SI S.p.A., tenute in conto nel calcolo dell’indice revisionale ”;

“ 3. SUL SILENZIO DI CONSIP SULL’ISTANZA DI RINEGOZIAZIONE DEL CRITERIO REVISIONALE: VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO, NONCHE’ DEGLI ARTT. 1175, 1374 E 1375 C.C. ”: secondo la EC, il mancato adeguamento del criterio di calcolo della revisione dei prezzi unitari €/KWh da parte di SI a seguito dell’abbattimento degli oneri di sistema avrebbe determinato la violazione dell’affidamento in capo al privato al mantenimento dell’aspettativa revisionale e del relativo margine di alea per tutta la durata contrattuale, tenuto conto

di una discrasia tra le componenti del prezzo di riferimento per il cliente domestico e quelle del prezzo praticato alla società appellata.

7. SI e EC hanno depositato memoria ex articolo 73 c.p.a. rispettivamente il 12 e il 16 giugno 2025.

8. Il 25 giugno 2025, l’appellata ha depositato memoria di replica e istanza di rinvio, sul presupposto che sarebbe preferibile attendere la definizione di giudizi trattenuti in decisione il 29 maggio 2025 dalla Sezione V di questo Consiglio di Stato in cause riferite rispettivamente ad appelli proposti da SI relativamente ai Lotti territoriali della medesima Convenzione “MIES2” nn. 12, 14, 5, 7, 13 e 10, affidati ad altri operatori economici; all’udienza del 17 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Deve preliminarmente essere respinta la richiesta di rinvio, essendo la causa matura per essere decisa e tenuto conto degli stringenti limiti posti dall’articolo 73, comma 1- bis, c.p.a. alla possibilità di rinvio della definizione del giudizio.

10. L’appello è fondato e i tre motivi nei quali si articola possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di economia processuale.

11. Il punto centrale della controversia riguarda non tanto il riconoscimento e la sussistenza della clausola revisionale quanto gli effetti che la sua applicazione ha comportato sulla Convenzione stipulata all’esito della procedura di evidenza pubblica di cui si discute.

L’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, applicabile ratione temporis , prevede quanto segue: “ 1. Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5 ”.

La ratio delle disposizioni in esame è quella di garantire il rispetto del mantenimento dell’equilibrio del rapporto prestazione-controprestazione nei contratti di durata, secondo le valutazioni operate dalle parti in sede di conclusione dell’accordo nell’ambito di quanto da loro stabilito nell’esercizio della propria autonomia negoziale.

L’effetto di tale disciplina è duplice, a garanzia sia della parte privata che di quella pubblica.

La legge introduce obbligatoriamente una tutela non solo dell’appaltatore (a vedere adeguatamente remunerata la propria attività), ma anche a salvaguardia dell’interesse “ pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle Pubbliche Amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. C.d.S., Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2295; Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994), nonché quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (cfr., nello stesso senso, C.d.S., Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; id., 9 maggio 2012, n. 2682; Sez. V, 23 aprile 2014, n. 2052; id., 19 giugno 2009, n. 4079) ”, così che “ lo scopo principale dell’istituto revisionale è di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni qualitativamente adeguate ” (Consiglio di Stato, sezione V, 12 giugno 2025, n. 5150).

Tale misura è volta a garantire che, nel tempo, sia mantenuta costante la relazione sinallagmatica rispetto “ ai contratti di durata, ad esecuzione continuata o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quando lo stesso, fondato su uno specifico contratto, non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro; con la previsione dell'obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporta la definizione di un «nuovo» corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti (cfr., per tutte, Cons. Stato, IV, 7 luglio 2022, n. 5667) ” (Consiglio di Stato, sezione VII, 2 luglio 2025, n. 5701).

La revisione del prezzo avviene periodicamente al verificarsi delle condizioni pattuite tra le parti e della conoscenza della sua applicazione è investito il giudice amministrativo dall’articolo 133, comma 1, lett. e ), n. 2, c.p.a., a prescindere dall’esame della posizione giuridica fatta valere (Consiglio di Stato, sezione VII, n. 5150/2025, cit.).

Rileva al riguardo il Collegio che l’istituto in esame non incide direttamente sulla autoregolamentazione degli interessi che deve presiedere (e precedere) alla stipula del contratto tra il privato e la P.A..

L’imprenditore che partecipi ad una gara presenta la propria offerta (economica) sulla base di tutti gli elementi in suo possesso al momento, assumendosi la conseguente alea, e la funzione della clausola revisionale non è quella di tenere automaticamente indenne l’operatore economico delle fluttuazioni, come nella fattispecie, dei prezzi solo di una componente (l’energia) del servizio che si è impegnato ad erogare, quanto quella di garantire, come osservato, che sia mantenuto un complessivo equilibrio tra prestazione e controprestazione.

Con argomentazioni condivisibili e dalle quali non vi è motivo di discostarsi, la sezione IV di questo Consiglio di Stato ha stabilito quanto segue: “ la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che la periodicità della revisione non implica affatto che si debba azzerare o neutralizzare l’alea relativa ai contratti di durata, come confermato dalla disciplina di cui all’art. 1664 c.c. per i contratti regolati dal codice civile, la quale impone alle parti di provare la sussistenza di eventuali circostanze imprevedibili che abbiano determinato aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, e che accorda la revisione solo per la differenza che ecceda il decimo del prezzo complessivo convenuto.

Tale disposizione, benché non direttamente applicabile ai contratti pubblici, esprime comunque un principio di ordine generale in materia negoziale.

Sarebbe del resto “ben singolare una interpretazione che esentasse del tutto, in via eccezionale, l’appaltatore dall’alea contrattuale, sottomettendo in via automatica ad ogni variazione di prezzo solo le stazioni appaltanti pubbliche, pur destinate a far fronte ai propri impegni contrattuali con le risorse finanziarie provenienti dalla collettività (in tal senso Consiglio di Stato sez. III, 25 marzo 2019 n. 1980)” (sentenza n. 7756 del 2022, cit.) ”.

La revisione dei prezzi si giustifica, cioè, solo a fronte di uno squilibrio sopravvenuto del rapporto contrattuale, eccedente l’alea propria dei contratti di durata.

Di tali principi si è dichiarato consapevole anche il Tribunale territoriale, avendo stabilito che “ la ratio dell’istituto della revisione prezzi è, pertanto, di evitare anche “a tutela dell’interesse dell’impresa” che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere in maniera significativa l’equilibrio finanziario sulla base del quale è intervenuta la stipulazione del contratto (Consiglio di Stato sez. III, n. 25/2017) ” così che “ il meccanismo revisionale opera sulla base di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, che è espressione di un potere autoritativo di carattere tecnico-discrezionale (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4207 del 6 agosto 2014; id. sez. V, n. 4444 del 3 agosto 2012) ”, pur rimarcando che la ricorrente in primo grado aveva lamentato che l’applicazione della delibera ARERA non avesse consentito all’operatore economico di “ sterilizzare lo straordinario e imprevedibile incremento del prezzo delle materie prime energetiche (gas naturale) che si è verificato in tal periodo, contravvenendo alla logica sottesa alla previsione della clausola di revisione prezzi, di cui al § 8.8 del Capitolato Tecnico ”.

12. Nel caso di specie, il Capitolato tecnico predisposto dalla stazione appaltante, di cui l’operatore economico ha preso atto con la partecipazione alla gara e l’accettazione incondizionata della lex specialis in funzione di conclusione di un rapporto tipicamente negoziale, ha stabilito che “ la revisione dei prezzi unitari delle attività a canone si deve effettuare sulle sotto citate componenti:

Componente energia ECI e EACV del Servizio Energia con Efficientamento • A.1;

• Canone annuo, relativo al Servizio Energia Elettrica con Efficientamento A.2EE;

• Componente “gestione, conduzione e Manutenzione” M dei Servizi A;

• Canone annuo degli altri Servizi Tecnologici ed Edile B ” (paragrafo 8.8).

Viene poi chiarito che “ la revisione dei prezzi, sia per il gasolio sia per il metano che per il teleriscaldamento, è calcolata alla scadenza di ogni Trimestre di Riferimento esclusivamente per la quota relativa al combustibile, assunta convenzionalmente pari al 80% del Prezzo Unitario ” (paragrafo 8.8.1), in applicazione dell’indice di riferimento (Ir), da effettuare secondo un algoritmo predefinito, pur rimanendo inteso che, “ qualora nel corso della durata del contratto di fornitura dovessero variare la tipologia, l’articolazione o la denominazione delle caratteristiche contrattuali proposte da AEEGSI del “mercato tutelato” a seguito di eventuali evoluzioni della normativa vigente in materia (ad esempio: nuove componenti di tassazione, accise o di fiscalità in genere), tali variazioni saranno, previa valutazione di SI S.p.A., tenute in conto nel calcolo dell’indice revisionale ”.

Se ne ricava un quadro complessivo in cui l’Amministrazione e il fornitore hanno stabilito di ancorare l’eventuale revisione dei prezzi (della componente energia) ad un evento astrattamente futuro e incerto legato a quanto nel corso del contratto l’Autorità competente avrebbe stabilito.

La conseguenza che ne deriva è duplice.

Da un lato, la clausola revisionale così come congegnata consegna alle parti una prospettiva incerta sull’ an e sul quando , ma non sul quomodo , atteso che non è automatica (in aumento) la revisione del prezzo, ma è certo solo il criterio di calcolo.

D’altro canto, l’Amministrazione ha in qualche misura effettuato una sorta di istruttoria anticipata (di cui l’offerente ha preso atto accettando le regole di gara), secondo quanto previsto dal secondo periodo dell’articolo 115 del d.lgs. n. 163/2006, stabilendo che l’adeguamento del prezzo dell’energia sarebbe stato legato alle determinazioni di ARERA, secondo un parametro oggettivo in grado di rappresentare l’andamento generale dei prezzi del gas sul mercato, a prescindere dalla ricomprensione al suo interno della riduzione degli oneri generali di sistema introdotta normativamente, considerando che il prezzo unitario dell’Autorità è composto da una serie di voci (spesa per materia prima, spesa per trasporto e gestione contatori, spesa per oneri di sistema) a loro volta determinate attraverso l’analisi delle componenti sottostanti che riflettono anche i costi sostenuti dai fornitori (es. i costi di approvvigionamento, ricompresi nella voce “ spesa per materia prima ”, che, così come determinati sui principali mercati di riferimento, vengono trasferiti dai venditori di gas naturale ai prestatori del servizio energia, quali l’appellata).

Così come nel corso del rapporto si sono registrati aumenti della spesa per oneri di sistema, di cui ovviamente l’impresa ha accettato gli effetti in applicazione della clausola revisionale, sarebbe incoerente e contraddittorio rispetto all’impianto complessivo del rapporto contrattuale escludere tali oneri quando ne fosse stabilita una riduzione.

13. D’altra parte, rileva il Collegio che, come osservato al precedente § 2, la componente energetica E è solo uno degli elementi di cui si compone l’offerta, che si articola anche nell’erogazione del servizio di manutenzione M, remunerativo della gestione, conduzione e manutenzione degli impianti termici integrati per la produzione di fluidi caldi.

A ciò va aggiunto che, trattandosi di contratto di durata a esecuzione periodica, l’incidenza della quota concernente la voce combustibili deve essere valutata complessivamente nel corso dell’intera durata del rapporto.

14. In questa prospettiva, il punto dirimente della presente controversia è costituito non tanto dalla possibilità che la clausola revisionale pattuita nei termini sopra precisati possa divenire, per eventi sopravvenuti e imprevedibili, inidonea a intercettare tutte le oscillazioni dei prezzi esorbitanti la normale alea contrattuale, quanto piuttosto dall’assenza di una prova concludente di un complessivo stravolgimento del sinallagma contrattuale, tale da far sorgere in capo a SI l’obbligo – predicato dal primo giudice – di avviare una “ istruttoria ” al fine di riequilibrarlo: tale prova non può consistere nel semplice fatto, peraltro non contestato dalla stessa committenza, che per effetto del mutato criterio di calcolo conseguente alle nuove determinazioni di ARERA la parte privata sia destinata a percepire un incremento periodico inferiore a quello ricevuto in precedenza, atteso che – come sopra accennato – la finalità della clausola revisionale non è garantire all’operatore economico un determinato introito periodico purchessia, ma tenerlo indenne delle fluttuazioni del mercato imprevedibili ed esorbitanti il rischio d’impresa che ha accettato nel sottoscrivere la Convenzione.

15. Ciò premesso, e passando all’esame delle censure riproposte in questa sede dall’appellata ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a., non risulta allegato né provato in giudizio se e in quale misura la parametrazione della clausola revisionale ai provvedimenti di ARERA abbia comportato un sacrificio patrimoniale inaccettabile per l’operatore economico, tale da incidere significativamente sull’equilibrio sinallagmatico, né risulta che l’Amministrazione fosse tenuta ad attivare una rinegoziazione del criterio revisionale, essendo stata questa valutazione, come osservato, effettuata ex ante .

16. Alle medesime conclusioni deve giungersi dal punto di vista dell’analisi del rapporto instaurato tra le parti sotto il profilo delle norme privatistiche applicabili.

Con argomentazioni mutuabili nella presente controversia e dalle quali il Collegio non vede ragioni di discostarsi (ancorché in quel contesto si discutesse dell’eventuale nullità di determinate clausole e dell’interpretazione dell’effettiva volontà delle parti), la Sezione ha stabilito che conclusioni diverse non potrebbero far leva sulle “ regole di interpretazione del contratto, poiché l’esegesi in bonam partem attuata dal TAR presupporrebbe un testo di contenuto dubbio ”, laddove nella fattispecie la volontà delle parti è chiara, fermo restando che “ non basta affermare il dato dell’innalzamento (sia pure rilevante) dei prezzi per poter assumere che ne sia risultato stravolto l’equilibrio contrattuale – senza procedere preliminarmente ad una analitica indagine dei termini integranti l’originaria impostazione causale del contratto e l’alea concordata, i fattori economici e di vantaggio economico per l’appaltatore avuti di mira nel definirla, lo specifico settore commerciale nel quale questi si iscrivono e le modalità di approvvigionamento dei fattori produttivi in relazione ai quali si è registrato l’innalzamento dei prezzi ”, dovendosi considerare che la clausola revisionale comporta “ un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, capace di assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottica del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi ad una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura e senza che dalla disposizione di legge possa neppure desumersi l’obbligo della stazione appaltante di adottare sempre e comunque una clausola di revisione ancorata ai costi effettivamente e realmente sostenuti dall’appaltatore, posto che ciò confliggerebbe con l’elemento del rischio d’impresa che connota il paradigma negoziale del contratto di appalto, esentandosi del tutto e in via eccezionale l’appaltatore dall'alea contrattuale (Cons. Stato, Sez. III, n. 1980 del 2019 e Sez. V, n. 935 del 2010) ” e che, come nella vicenda per cui è causa “ di questa alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale non sia stata fornita adeguata dimostrazione e che dunque anche l’invocazione dei principi di buona fede e correttezza non sia in grado di colmare questa lacuna, trattandosi di criteri funzionali alla salvaguardia dell’interesse reciproco delle parti contraenti in una misura tuttavia compatibile con le finalità legittimamente perseguite e trasfuse nello strumento negoziale ” (Consiglio di Stato, sezione III, 10 febbraio 2025, n. 1013).

In altri termini, tenuto conto della comune intenzione delle parti e del loro comportamento complessivo anche dopo la conclusione del contratto (articolo 1362 c.c.) e dell’interpretazione ed esecuzione dell’accordo secondo buona fede (articoli 1366 e 1375 c.c.), si deve concludere che l’applicazione della clausola revisionale non abbia comportato effetti distorsivi dell’equilibrio sinallagmatico.

17. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso in primo grado, fatta salva la possibilità per le parti, nel rispetto delle regole generali sulla par condicio e a condizione che non sussistano preclusioni o fattori ostativi sopravvenuti, di avviare un’ulteriore fase di negoziazione ex novo , qualora l’appellata ritenga di poter dimostrare con adeguata documentazione, riguardante l’intera esecuzione del contratto con riferimento al complessivo servizio da svolgere, l’effettivo avvenuto stravolgimento del sinallagma, e quindi l’opportunità di procedere a una nuova istruttoria finalizzata a una possibile revisione dei prezzi.

18. Data la particolarità delle questioni trattate, le spese di entrambi i gradi del giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso in primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO