Pubblicato il 23/06/2025

N. 05459/2025REG.PROV.COLL.

N. 09123/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9123 del 2022, proposto dai signori IL AR, IO IO SI, IE AT, AN LU IA, GI RA, RI CO FO, ND MO, RU RI, IA AN SA, CI ET, IAcarlo NI, AN GU, ST MA, GO UB, LU PI, CA AR, RO OI, DO AS, SI PI, TE LA, AB AN, RO RU, CO SP, NI SO, NC AS, CO GO, CA TI, EP IF e CO LA, rappresentati e difesi dall’avvocato Ezio Maria Zuppardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima, 20 luglio 2022, n. 522, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il Cons. Antonella Manzione e udito per gli appellanti l’avvocato NI Sasso, in sostituzione dell’avvocato Ezio Maria Zuppardi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La vicenda ha ad oggetto la rivendicazione avanzata da un gruppo di militari che hanno prestato servizio nella sede di CA Frasca, in Sardegna, dell’indennità di impiego operativo supplementare di cui all’art. 16 della legge 23 marzo 1983, n. 78, nella misura mensile del 100 %, anziché del 25 % o del 75 %, come di fatto percepita, giusta l’avvenuta trasformazione della struttura in Poligono permanente e la conseguente pretesa parificazione al regime retributivo dei colleghi in servizio presso le analoghe strutture di CA DA e AS. Essi hanno dunque adito il T.a.r. per la Sardegna per vedersi riconoscere tale diritto, in relazione al rispettivo grado ed anzianità di servizio, con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme corrispondenti.

1.1. Il T.a.r. per la Sardegna con la sentenza segnata in epigrafe ha respinto il ricorso motivando per relationem sulle argomentazioni già svolte con riferimento al procedimento n. R.G. 741/2020, la sentenza che ha definito il quale (T.a.r. per la Sardegna, sez. I, 20 luglio 2022, n. 520) pure è stata chiamata all’odierna udienza. In maggior dettaglio, ha rimarcato la diversità di regime giuridico del servizio prestato presso i Poligoni permanenti di CA DA e AS, giusta la peculiarità degli stessi che ne ha comportato il richiamo nominativo nell’ambito della norma primaria afferente la materia. L’elevazione di CA Frasca da Sezione a Poligono permanente, pertanto, avvenuta nel 2014, non avrebbe determinato alcun automatismo nell’elevazione delle spettanze economiche dei militari addetti, essendo comunque necessaria al riguardo l’ interpositio regolamentare prevista con riferimento a tutte le strutture elencate tipologicamente, ivi compresi i Poligoni di tiro.

2. Avverso tale sentenza gli interessati hanno proposto appello lamentandone l’erroneità con un unico, articolato motivo. Il T.a.r. per la Sardegna avrebbe mal interpretato l’art. 16 della l. 23 marzo 1983, n. 78. Ciò in quanto il riferimento ivi contenuto ai soli Poligoni di DA e AS sarebbe da ascrivere semplicemente alla circostanza che quello di CA Frasca ancora non esisteva all’atto della pubblicazione della norma, essendo la relativa qualificazione stata acquisita il 15 dicembre 2014. Ciò troverebbe conferma nel tenore della rubrica della disposizione in esame, che in maniera generica fa riferimento al «[…] servizio presso poligoni permanenti [...]». Infine, non sarebbe stato considerato il carattere dinamico, non statico, della disposizione de qua , che rinvia ad un decreto interministeriale l’individuazione della percentuale di indennità da riconoscere con riferimento a tutte le sedi disagiate.

2.1. Le note con le quali sono state rigettate le istanze dei ricorrenti sarebbero sbagliate proprio in quanto riferite in maniera erronea all’indennità per c.d. sede disagiata, laddove nel caso di specie quella rivendicata è l’attribuzione economica correlata all’effettuazione di attività lavorativa all’interno di un Poligono militare permanente. Il d.P.R. 13 giugno 2003, n. 163, recante il recepimento dello schema di concertazione per le Forze armate relativo al quadriennio normativo 2002-2005 ed al biennio economico 2002-2003 (e relativa circolare esplicativa) a sua volta all’art. 5, comma 2, menziona genericamente l’indennità supplementare per servizio presso poligoni permanenti, installazioni ed infrastrutture militari, stazioni radio e radar, determinata « con riferimento all’indennità di impiego operativo di base prevista per il grado di maresciallo nella tabella di cui al comma 1 ».

2.2. Infine, il Comandante responsabile di CA Frasca avrebbe fornito un autorevole avallo alla ricostruzione propugnata stante che all’indomani della sua costituzione in Poligono permanente, ha inoltrato all’autorità competente una richiesta di adozione degli atti necessari ad ottenere la corresponsione dell’indennità nella misura del 100 % per tutto il personale ivi operante (v. nota del 7 ottobre 2015, doc. 3 delle produzioni di primo grado).

3. Il Ministero della Difesa ha depositato formale costituzione in giudizio in data 16 gennaio 2023 e successiva memoria per insistere nel rigetto dell’avverso gravame, di fatto richiamandosi alle argomentazioni già sviluppate nel corso del primo grado di giudizio.

3.1. Gli appellanti a loro volta hanno versato in atti un’altra memoria e memoria di replica. Nella prima hanno invocato i contenuti della circolare E.I. ed. 2020 che definisce i Poligoni permanenti in maniera generale, sicché una volta istituiti (come accaduto a far data dal 15 dicembre 2014 per quello di CA Frasca) la relativa disciplina sarebbe comune a tutti (v. il regime delle responsabilità del Comandante ai sensi dell’art. 1, comma 304, della legge 27 dicembre 2017, n. 205; la necessità di approvazione dei programmi addestrativi semestrali; il periodo di chiusura delle attività di fuoco stabilito con Protocollo di intesa tra il Ministero della Difesa e la Regione Sardegna; l’utilizzo del sito sulla base di un disciplinare d’uso siglato tra l’Aeronautica militare e la medesima Regione Sardegna. Nella seconda, hanno controdedotto all’eccezione di prescrizione - essa pure riveniente dal richiamo agli atti difensivi del procedimento di primo grado- ricordando come a fronte dell’insorgenza del loro diritto in data 15 dicembre 2014 (ovvero con l’elevazione della sede di CA Frasca da Sezione a Poligono permanente), le richieste avanzate singolarmente in data 2 dicembre 2019 da ciascun militare sarebbero tempestive, oltre che interruttive del relativo termine.

4. All’udienza pubblica del 20 maggio 2025, esaurita la discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Il Collegio ritiene di respingere l’appello.

6. L’art. 16 della legge 23 marzo 1983, n. 78, che costituisce un sostanziale aggiornamento della precedente, 5 maggio 1976, n. 187, relativa alle indennità operative del personale militare, ne contempla una supplementare per il servizio prestato presso Poligoni permanenti, installazioni e infrastrutture militari, stazioni radio e radar con compiti tecnico-operativi militari di carattere speciale. La norma ne demanda l’individuazione sia nell’ an (« può », non deve) che, soprattutto, nel quantum , da stabilire in relazione al grado e all’anzianità di servizio militare sulla base di una tabella (tabella I), ad un decreto del Ministro della Difesa, da emanare su proposta del CA di Stato Maggiore, di concerto con il Ministro del tesoro (oggi dell’economia e delle finanze), fissandone solo la misura massima mensile nel 100 % dell’indennità di impiego operativo. La platea dei soggetti potenzialmente beneficiari è individuata negli ufficiali e sottufficiali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica che prestano servizio in via continuativa presso tale tipologia di strutture, salvo per quanto concerne i Poligoni permanenti dislocati a CA DA ed a AS, che vengono individuati direttamente.

6.1. In concreto, il decreto attuativo, nell’indicare le infrastrutture militari titolate a legittimare il beneficio delle predette indennità e nel fissarne la misura, assume i chiari connotati dell’atto plurimo a effetti scindibili, poiché, in sostanza, risulta essere caratterizzato da « una pluralità di autonome e separate determinazioni amministrative, concernenti una pluralità di altrettanto specifici destinatari, che si trovano occasionalmente riunite in unico provvedimento, ma che avrebbero potuto assumere anche la veste di tanti separati provvedimenti quanti sono i singoli destinatari […]» (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 10 settembre 2014, n. 4587; sez. II, 4 aprile 2024, n.3105).

7. Il sistema a cascata delineato dal legislatore, dunque, fa sì che la legge da un lato individua le caratteristiche che devono avere le installazioni militari per potere essere valutate ai fini dell’attribuzione dell’emolumento (ad esempio, stazioni radio e radar con compiti tecnico-operativi militari di carattere speciale che abbiano delle caratteristiche tali da rendere le sedi “disagiate” in ragione della loro dislocazione in località non collegate da regolari servizi di trasporto pubblico collettivo o caratterizzate da particolari condizioni ambientali); dall’altro lato, si limita a fissare la misura massima mensile di tale indennità (che può dunque arrivare al 100 % dell’indennità di impiego operativo).

8. Con riferimento ai Poligoni permanenti dislocati a CA DA ed a AS, invece, come ampiamente già chiarito, ha evidentemente ritenuto tali condizioni intrinsecamente sussistenti, non demandandone il vaglio al previsto provvedimento attuativo.

8.1. Il decreto attuativo a sua volta, proprio in quanto tale, siccome fonte secondaria, non può in alcun modo andare ad incidere sulla scelta del legislatore primario, che neppure può, in senso diametralmente opposto, esercitare una sorta di vis attractiva con riferimento a tutte le strutture militari via via qualificate come Poligoni permanenti. Pertanto il suo ambito di operatività non può attingere la chiara enunciazione che vuole richiamati i Poligoni militari in generale, ma solo quelli di CA DA e AS nello specifico, sulla base delle evidenti peculiarità che si è inteso da subito valorizzare, sottraendo quei siti a qualsivoglia ulteriore vaglio di fruibilità.

8.2. La circostanza che i diritti patrimoniali invocati non discendono direttamente dalla legge fa sì che il richiamato atto di concerto fra Ministri costituisce un passaggio obbligato per rendere effettiva la previsione normativa primaria de qua . Pertanto, il giudice non può sostituirsi, come preteso dagli appellanti, all’Amministrazione nell’attività che la stessa è chiamata a svolgere ai fini della individuazione dei destinatari del compenso, in quanto in servizio nelle sedi individuate dalla norma.

9. Ma vi è di più.

9.1. La norma primaria ha già avuto plurime attuazioni tramite i previsti decreti interministeriali, a partire da quello del 22 novembre 1984, che peraltro ha integrato il precedente del 23 giugno 1977, emanato in applicazione della disposizione previgente (art. 15 della l. n. 187/1976, cit. supra ). Ebbene, in tutte tali occasioni l’indennità riconosciuta per il servizio nelle sedi di cui è causa, non ha comunque raggiunto la percentuale massima del 100 %, seppure ben ne fosse possibile in concreto, sussistendone i presupposti, l’equiparazione a quella dei due Poligoni permanenti menzionati nell’art. 16 della l. 78/1983.

9.2. A titolo di esempio, può ricordarsi il decreto 27 gennaio 1998, che ha rivisto in negativo la misura percentuale del supplemento con riferimento al servizio presso la sede (non ancora Poligono permanente in verità) di CA Frasca, portandola dal 75 al 25 %. In tale occasione il T.a.r. per la Sardegna ebbe modo di disconoscere la possibilità di ripetere le maggiori somme erogate, annullando gli atti in quanto non adeguatamente motivati e invitando l’Amministrazione a rieditare il proprio potere (T.a.r. per la Sardegna 25 luglio 20023, nn. 903 e 904). Sulla base di tali precedenti, questo Consiglio di Stato ha rimarcato l’esistenza di uno iato fra la fase antecedente e quella successiva l’adozione del decreto attuativo, che fa nascere nel dipendente un vero e proprio diritto a percepire l’emolumento nella misura cristallizzata nello stesso (Cons. Stato, sez. II, 28 agosto 2020, n. 5278). A ciò tuttavia non può certo conseguire la pretesa di integrare contenutisticamente ridetti decreti, ovvero addirittura di neutralizzarne il contenuto, individuando direttamente nella legge il titolo fondante le proprie rivendicazioni e così di fatto interpolandone indebitamente le indicazioni.

10. Finanche i decreti interministeriali adottati successivamente al 2014 non hanno riconosciuto (pur potendo farlo, come già detto, laddove avessero ravvisato una omogeneità di contesto) ai militari in servizio presso il poligono di CA Frasca la percentuale massima del 100 %. Addirittura, risulta confermata quella (già diminuita) del 25 %, che ribadisce l’avvenuta effettuazione di una precisa distinzione e giudizio di non sovrapponibilità tra situazioni distinte, come tali già diversificate dal legislatore a monte (v. decreto interministeriale del 14 dicembre 2021, che menziona CA Frasca al punto n. 102 della Tabella allegata).

11. Per tutto quanto sopra detto, l’appello va respinto e per l’effetto va confermata la sentenza impugnata.

11.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 3.000/00 (tremila/00), oltre accessori se dovuti, a favore del Ministero della Difesa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

AB Taormina, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

ST Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonella Manzione	AB Taormina

IL SEGRETARIO