Numero 00173/2025 e data 10/03/2025 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 29 gennaio 2025

OGGETTO:

Ministero della cultura.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensione, proposto, ex art.11 del d.P.R. n.1199 del 1971, dal comune di Terlizzi contro il Ministero della cultura e la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari per l’annullamento: i ) del decreto del direttore generale del Ministero della cultura – direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio, servizio III, n.266 del 8 aprile 2021 con il quale è stata irrogata la sanzione pecuniaria di euro 8.413,00 oltre IVA ai sensi dell’art.160, comma 4, del d.lgs. n.42 del 2004, oltre alla sanzione ripristinatoria per il danno presuntivamente arrecato alla “fisionomia storico-architettonica del monumento”; ii ) della nota di avvio del procedimento sanzionatorio ex art.160 d.lgs. n.42 del 2004 della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari prot.8039 del 15 ottobre 2020; iii ) di tutti gli atti, le note, i verbali e i provvedimenti anche endoprocedimentali, ancorché non conosciuti, né messi nella disponibilità dell’ente ricorrente, ed in particolare: a) la nota prot.2354 del 4 marzo 2020 della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari; b) la nota prot.2522 del 18 marzo 2021 della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari; iv ) nonché per l’accertamento del diritto del comune di Terlizzi a realizzare i lavori nella sala consiliare, sul presupposto che gli stessi siano a suo tempo già stati fatti, e che non vi sia alcuna violazione di alcun vincolo.

LA SEZIONE

Visto il ricorso straordinario al Capo dello Stato datato 16 settembre 2021;

Vista la relazione datata 19 marzo 2024, trasmessa con nota prot. n.0015801 del 8 maggio 2024, con la quale il Ministero della cultura ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Viste le controdeduzioni alla relazione ministeriale del comune di Terlizzi datate 6 maggio 2024;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Rizzo.

Premesso in fatto e considerato in diritto quanto segue.

1. L’oggetto della controversia è costituito: i ) dal decreto del direttore generale del Ministero della cultura – direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio n.266 del 8 aprile 2021 con il quale è stata irrogata la sanzione pecuniaria di euro 8.413,00 oltre IVA ai sensi dell’art.160, comma 4, del d.lgs. n.42 del 2004, oltre alla sanzione ripristinatoria per il danno presuntivamente arrecato alla “fisionomia storico-architettonica del monumento”; ii ) dalla nota di avvio del procedimento sanzionatorio ex art.160 d.lgs. n.42 del 2004 della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari prot.8039 del 15 ottobre 2020; iii ) da tutti gli atti, le note, i verbali e i provvedimenti anche endoprocedimentali, ancorché non conosciuti, né messi nella disponibilità dell’ente ricorrente, ed in particolare: a) dalla nota prot.2354 del 4 marzo 2020 della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari; b) dalla nota prot.2522 del 18 marzo 2021 della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari; iv ) nonché dall’accertamento del diritto del comune di Terlizzi a realizzare i lavori nella sala consiliare, sul presupposto che gli stessi siano a suo tempo già stati fatti, e che non vi sia alcuna violazione di alcun vincolo.

2. Alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, emerge quanto segue:

a) la casa municipale del comune di Terlizzi rientra tra i beni culturali di cui all’art.10, comma 1, del d.lgs. n.42 del 2004;

b) la sala consiliare, nel corso del tempo, è stata oggetto di diversi interventi di restauro e risanamento, alcuni dei quali risalenti negli anni, evidentemente non riconducibili all’attuale amministrazione;

c) con nota prot. n.1113924 del 6 dicembre 2018, la Soprintendenza ha comunicato l’avvio di un procedimento sanzionatorio ex art.160 d.lgs. n.42 del 2004, sostenendo, inter alia : i ) di essere venuta a conoscenza di lavori in corso sulla sala consiliare all’esito di due note inviate dal consigliere comunale Giuseppe Volpe; ii ) di aver chiesto all’ente locale, con nota prot. n.10028 del 11 settembre 2018, di conoscere i titoli autorizzativi inerenti le opere in questione, richiesta alla quale il comune non ha mai fornito riscontro; iii ) di aver eseguito un sopralluogo ispettivo in data 26 ottobre 2018 all’esito del quale è stato redatto il verbale n.80 del 29 ottobre 2018;

d) il prefato procedimento sanzionatorio inerente gli interventi intrapresi dal comune sull’impianto di climatizzazione e sugli arredi lignei della sala consiliare non è stato concluso con un provvedimento finale e il comune di Terlizzi ne ha dedotto la possibilità di proseguire con i lavori, presentando, nel mese di ottobre del 2019, per il tramite del RUP incaricato, un progetto esecutivo per i lavori di adeguamento impiantistico della sala consiliare;

e) la Soprintendenza, essendo trascorsi più di 180 giorni dall’avvio del procedimento sanzionatorio avviato nel 2018, ha dato corso ad un nuovo procedimento con nota prot. n.8039 del 15 ottobre 2020, annullando il precedente;

f) instaurato un nuovo contraddittorio, il sindaco del comune, con nota del 12 febbraio 2021, ha fatto pervenire memorie ex art.10- bis della legge n.241 del 1990, sostenuto, inter alia , che gli interventi sull’impianto elettrico e di climatizzazione erano stati oggetto di piano progettuale per il quale la Soprintendenza, con nota prot. n.2354 del 4 marzo 2020, aveva richiesto integrazioni in attesa delle quali aveva sospeso il relativo procedimento finalizzato all’approvazione del piano progettuale de quo ; in merito agli interventi sugli arredi lignei, ha rappresentato che il valore degli stessi era già stato compromesso con i lavori effettuati negli anni dalla precedente amministrazione;

g) con decreto del direttore generale del Ministero della cultura – direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio n.266 del 8 aprile 2021 è stata irrogata la sanzione pecuniaria di euro 8.413,00 oltre IVA ai sensi dell’art.160, comma 4, del d.lgs. n.42 del 2004, oltre alla sanzione ripristinatoria per il danno presuntivamente arrecato alla “fisionomia storico-architettonica del monumento, imponendo all’ente locale i seguenti interventi: i ) rimozione delle unità esterne dei condizionatori installati sul prospetto esterno; ii ) risarcimento dei fori effettuati per il passaggio impiantistico (microfoni); iii ) rimozione dei fancoil e riposizionamento dei termosifoni; iv ) restauro degli infissi e delle persiane lignee, a cura di personale specializzato.

3. Il comune di Terlizzi ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica datato 16 settembre 2021 affidandosi a due motivi di ricorso (estesi da pagina 6 a pagina 13).

3.1. Con il primo motivo (riportato da pagina 6 a pagina 12) rubricato “ Violazione e falsa applicazione dell’art.160 del d.lgs. n.42 del 2004 anche per insufficienza del vincolo storico –culturale ai sensi dell’art.10 del d.lgs. n.42 del 2004. Abnormità della sanzione ed illogicità ed ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per travisamento di fatto e sviamento. Violazione art.3 legge n.241 del 1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione del giusto procedimento ” si sostiene, in estrema sintesi, che l’amministrazione abbia posto a fondamento del provvedimento impugnato due presupposti evidentemente errati sia sotto il profilo dell’imputabilità dei danni, sia per quanto concerne l’assoggettabilità alla tutela di cui al d.lgs. n.42 del 2004, senza peraltro considerare che gli interventi rivestono importanza per la fruibilità e per la vivibilità degli ambienti. Sotto altro profilo, si rappresenta che il mobilio e gli arredi della sala consiliare non rientra tra i beni assoggettati a tutela da parte della Soprintendenza, in quanto non compaiono nell’elenco del 30 novembre 2015 redatto dal competente Ministero.

3.2. Con il secondo motivo (rappresentato da pagina 12 a pagina 13) rubricato “ Istanza di accertamento del diritto a non subire la sanzione per mancata esistenza del vincolo. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica, illogicità ed ingiustizia manifesta ”, l’ente locale sostiene “ l’assoluta strumentalità della sanzione correlata ad una improvvida denuncia fatta da un consigliere di minoranza a meri fini emulativi ”, oltre che “ la mancanza di terzietà rispetto alla fattispecie posta all’attenzione della soprintendenza, che non ha svolto alcuna osservazione circa la produzione comunale. ”

4. Nel corso del procedimento:

a) con relazione datata 19 marzo 2024, trasmessa con nota prot. n.0015801 del 8 maggio 2024, il Ministero della cultura ha concluso per l’inammissibilità e, comunque, per l’infondatezza del ricorso;

b) il comune di Terlizzi ha fatto pervenire le controdeduzioni alla relazione ministeriale datate 6 maggio 2024, insistendo per l’accoglimento del gravame.

5. Nell’adunanza del 29 gennaio 2025, l’affare è stato deciso.

6. Preliminarmente, la sezione ritiene che tutte le censure mosse dal comune avverso i provvedimenti impugnati sono inammissibili nella parte in cui impingono nel merito delle valutazioni tecniche operate dalla Soprintendenza che sono ampiamente discrezionali, in quanto l’ente locale mira ad ottenere un riesame della valutazione operata dall’amministrazione e della conseguente sanzione irrogata che esula dal sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che per evidenti profili di eccesso di potere, manifesto travisamento o manifesta illogicità, circostanze che non ricorrono nella fattispecie in esame.

Altrettanto inammissibili sono gli argomenti contenuti nel ricorso che sono stati prospettati senza nessun pregevole sviluppo critico e che si limitano ad una descrizione delle fasi e degli esiti del procedimento amministrativo, sollecitando il giudice amministrativo a discostarsene, peraltro insinuando dubbi sulla buona fede e sulla terzietà della Soprintendenza.

7. Il primo motivo di ricorso è infondato.

8. Dalla documentazione in atti, risulta dimostrato - e soprattutto non oggetto di specifica e documentata contestazione da parte del comune ricorrente - che la casa municipale di Terlizzi rientra tra i beni culturali di cui all’art.10, comma 1, del d.lgs. n.42 del 2004. Logico corollario di quanto precede è che la realizzazione di opere non autorizzate su detto bene è assoggettata al procedimento sanzionatorio ex artt.20 e seguenti del citato d.lgs. n.42 del 2004.

Non coglie nel segno la difesa comunale sostenendo che la salubrità e la vivibilità degli ambienti ha imposto gli interventi per cui v’è causa, anche in ragione del fatto che, laddove il caso di specie avesse dovuto essere ricondotto all’ipotesi di interventi urgenti su beni culturali, avrebbe dovuto trovare applicazione l’art.27 del richiamato d.lgs. n.42 del 2004, secondo cui “ Nel caso di assoluta urgenza, possono essere effettuati gli interventi provvisori indispensabili per evitare danni al bene tutelato, purché ne sia data immediata comunicazione alla soprintendenza, alla quale sono tempestivamente inviati i progetti degli interventi definitivi per la necessaria autorizzazione. ”

E’ priva di pregio giuridico la contestazione del comune secondo cui la Soprintendenza abbia voluto attribuire valenza storica ai termosifoni presenti nella sala consiliare. Sul punto, l’amministrazione ha puntualmente chiarito che la tutela non attiene al singolo elemento radiante, ma “ al sistema tecnologico integrato con il contesto che rappresenta la stratificazione dell'uso dei luoghi, oltre ad essere ancora collegato alla rete di distribuzione e potenzialmente funzionante. ”

Ed ancora, non può essere condivisa la tesi sostenuta dall’ente locale secondo cui la Soprintendenza aveva preliminarmente condiviso il progetto degli interventi con nota prot. n.7406 del 3 agosto 2021, in quanto la nota de qua si riferisce al progetto di ripristino e non a quanto realizzato sul bene in assenza di autorizzazione.

Dalla documentazione in atti risulta chiarito (nota soprintendenza prot. n.2522 del 18 marzo 2018) che le opere di cui al restauro eseguito negli anni novanta avevano comunque garantito il mantenimento delle caratteristiche strutturali, estetiche e storiche che determinavano il valore culturale; mentre l'intervento del 2018, eseguito senza autorizzazione della Soprintendenza, peraltro da una ditta sprovvista di qualificazione per l'esecuzione di lavori di restauro, è risultato inadeguato e dannoso in quanto i ripiani lignei originali dei banchi sono stati sostituiti, i cassetti rivestiti e le superfici degli arredi oggetto di una drastica pulitura che ne ha alterato la cromia originale. In buona sostanza, non v’è chi non veda che la Soprintendenza ha censurato le opere eseguite nel 2018 in assenza di autorizzazione e non anche i lavori autorizzati eseguiti e verificati degli anni novanta (nota soprintendenza prot. n.11287 del 25 maggio 1996).

Con riferimento agli arredi lignei, la Soprintendenza ha correttamente chiarito che, ai sensi degli artt. 9- bis e 29, comma 6, del d.lgs. n.42 del 2004 i lavori su beni culturali lignei devono prevedere uno specifico progetto di restauro ad opera di restauratore abilitato alla professione nel settore di competenza; e che, nel caso di specie, manca anche questa condizione.

9. Per costante giurisprudenza, la Soprintendenza esercita una valutazione tecnico-discrezionale sulla compatibilità dell’intervento con la salvaguardia del bene assoggettato a tutela insindacabile, se non per vizi macroscopici di irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà e infondatezza. (Cons. Stato, 21 novembre 2019, n.320)

Ed invero, l’atto che impone il vincolo (sia esso archeologico, artistico, storico, ambientale, paesistico) è rivolto a salvaguardare un’intera categoria di beni, sottoposti dalla legge ad un peculiare regime giuridico, per le loro predeterminate caratteristiche oggettive. L’imposizione di vincoli alla proprietà privata di tali beni è connaturata ai beni stessi, i quali vengono ad esistenza, per così dire, già limitati sul piano della loro possibile utilizzazione, tanto è vero che non si pone neppure un problema di indennizzo (cfr. Corte Cost., 20 maggio 1999, n.179; Cons. Stato, ad. gen., parere 26 maggio 2011, n.2102: “ quella di bene culturale costituisce una caratteristica intrinseca del bene stesso ”).

Ne consegue che se il potere di individuazione dei beni di interesse storico-artistico è espressione di una mera discrezionalità tecnica, il relativo margine di apprezzamento è integralmente governato dalla sola applicazione di regole di giudizio tecnico, senza alcuno spazio entro il quale effettuare una ponderazione degli interessi confliggenti, tra cui quelli esterni riconducibili al proprietario del bene.

L’attività sia “riconoscitiva” che “ricognitiva” attribuita ope legis alla Soprintendenza è espressione di discrezionalità tecnica, conseguentemente, l’amministrazione non è tenuta in sede di motivazione ad esternare i criteri di ponderazione degli interessi secondari coinvolti, i quali, per il modo in cui il legislatore ha regolato la fattispecie, risultano necessariamente soccombenti dinnanzi all’interesse pubblico-culturale perseguito (cfr. Cons. St., sez. VI, 21 ottobre 2005, n.5939).

In armonia con tale impostazione, come già ricordato, la giurisprudenza ritiene per lo più insindacabile il giudizio operato dall’amministrazione, se non sotto il profilo della congruità e della logicità della motivazione ed in particolare per difetto o manifesta illogicità della motivazione o errore di fatto (Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2005, n.3305; Cons. Stato, sez. VI, 22 agosto 2006, n.4923; Cons. Stato, sez. IV, 9 febbraio 2006, n.659).

10. Il secondo motivo di ricorso, teso per espressa affermazione del comune ricorrente allo “ accertamento del diritto a non subire la sanzione per mancata esistenza del vincolo ” è inammissibile.

Ed invero, in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non si possono esercitare azioni diverse rispetto a quella di annullamento ( ex multis , Cons. Stato, sez. I, 12 agosto 2021, n. 1401). L’art.8 del d.P.R. n.1199 del 1971 testualmente prevede che “ Contro gli atti amministrativi definitivi è ammesso ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per motivi di legittimità da parte di chi vi abbia interesse ”, configurando in tal modo un rimedio che ha natura tipicamente impugnatoria, attraverso il quale possono essere introdotte solo azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi, finalizzate alla loro eliminazione dal mondo giuridico attraverso una pronuncia di tipo caducatorio. Di talché le domande di accertamento e di risarcimento risultano estranee al petitum deducibile nel ricorso straordinario (Cons. Stato, sez. I, parere 14 agosto 2024, n.1039; Cons. Stato, sez. I, 12 febbraio 2024, n.135).

11. Restano assorbiti tutti gli altri motivi di ricorso.

12. Pertanto, la sezione ritiene che il ricorso deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile, con assorbimento dell’istanza di sospensione.

P.Q.M.

La sezione ritiene che il ricorso deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile, con assorbimento dell’istanza di sospensione.

IL SEGRETARIO

Elisabetta Argiolas