Pubblicato il 18/09/2025

N. 07363/2025REG.PROV.COLL.

N. 09725/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9725 del 2023, proposto dal Comune di Staranzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca De Pauli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Udine, via Vittorio Veneto 39;

contro

la società 3i Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Oliviero Comand, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia IA (Sezione Prima) n. 319 del 17 ottobre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società 3i Costruzioni s.r.l.;

Vista le memorie della società 3i Costruzioni s.r.l. del 12 maggio 2025 e del 21 maggio 2025;

Viste le memorie del Comune di Staranzano del 12 maggio 2025 e del 22 maggio 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato, l’appello proposto avverso la sentenza del T.a.r. per il Friuli Venezia IA n. 319 del 17 ottobre 2023, che ha accolto la domanda di accertamento dell’inefficacia del provvedimento di diniego del permesso di costruire domandato dalla società 3I Costruzioni s.r.l., emanato in data 14 novembre 2022, e ha dichiarato assorbita la domanda di annullamento, proposta in via subordinata, del medesimo provvedimento.

2. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. In data del 2 febbraio 2022, la società 3I Costruzioni s.r.l. (d’ora in avanti, la società) ha presentato presso il Comune di Staranzano la richiesta di permesso di costruire ai sensi degli artt. 19 e 24 della l.r. n. 19/2009, per la costruzione di un edificio residenziale plurifamiliare, composto da nove unità abitative, sul lotto “T” della lottizzazione C/2, in via Pesaro.

2.2. Questa istanza di rilascio del permesso di costruire è stata presentata presso il Comune, dopo che un primo procedimento, relativo ad un intervento edilizio analogo, si era già concluso con il diniego dell’istanza, all’esito di un procedimento connotato da plurime interlocuzioni fra le parti, da plurime integrazioni documentali e alcune sostituzioni del progetto presentato da parte della società, e, infine, da un contenzioso deciso favorevolmente all’ente dal T.a.r. per il Friuli Venzia IA, con sentenza passata in giudicato, e dopo che un secondo procedimento intrapreso dalla società era stato rinunciato in seguito alla prima richiesta di integrazione documentale comunicata dal Comune.

2.3. In data 15 marzo 2022, nel corso del “terzo” autonomo procedimento, il Comune ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, evidenziando alcune carenze ed incongruenze degli allegati progettuali.

2.4. In data 25 luglio 2022, pur essendo scaduti i relativi termini, la società ha presentato le sue controdeduzioni.

2.5. Successivamente, con il provvedimento n. 1069/2022 del 14 novembre 2022, il Comune ha comunicato il diniego dell’istanza.

3. Con il ricorso notificato il 12 gennaio e depositato il successivo giorno 25 gennaio 2023, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di Staranzano ha espresso il diniego di permesso di costruire.

Innanzi al T.a.r. per il Friuli Venezia IA, la ricorrente ha chiesto, in via principale, la declaratoria di inefficacia del provvedimento per la formazione del silenzio assenso e, in subordine, ha chiesto l’annullamento del diniego, formulando tre motivi.

3.1. Il Comune si è costituto in giudizio per resistere al ricorso.

4. Con la sentenza n. 319/2023, il T.a.r. ha accolto la domanda principale e ha compensato le spese di lite.

Segnatamente, con la pronuncia impugnata il T.a.r.:

- ha accertato che sull’istanza di rilascio di permesso di costruire, presentata dalla società, si è formato il silenzio assenso, in quanto al momento dell’adozione del provvedimento di diniego, era ampiamente decorso il complessivo termine di novanta giorni previsto dall’art. 24 della relativa legge regionale;

- ha dichiarato l’inefficacia del diniego successivamente emanato;

- ha dichiarato logicamente assorbita la domanda proposta in via subordinata.

5. Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando tre motivi di appello e riproponendo le difese già articolate sui motivi di ricorso dichiarati assorbiti dal T.a.r..

5.1. Con la memoria dell’8 febbraio 2024, la società si è costituita in giudizio, riproponendo tempestivamente i motivi di ricorso dichiarati assorbiti.

5.2. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

6. All’udienza del 12 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo e il secondo motivo di appello, il Comune impugna la sentenza deducendo che la declaratoria di inammissibilità costituirebbe esercizio di un potere non previsto dall’ordinamento in capo al Giudice amministrativo.

Viene affermato (in particolare, nel primo motivo) che la previsione dell’inefficacia del provvedimento per tardività nella sua emanazione andrebbe circoscritta alle fattispecie espressamente contemplate nell’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990, che non contemplano, tuttavia, quella per cui è causa, ossia la formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire. Per l’appellante, “ fuori di tali ipotesi, il codice non contempla tale comminatoria, in quanto (artt. 34 e 35 c.p.a.) al Giudice amministrativo è semmai dato di annullare, ovvero – nei casi previsti – dichiarare la nullità (art. 31 c.p.a.) degli atti amministrativi sottoposti alla sua cognizione, giammai dunque dichiararne la “inefficacia” che esulerebbe dai poteri del Giudice amministrativo ”.

L’appellante fa conseguire da tale premessa (specialmente nel secondo motivo) che “ avrebbe potuto essere semmai richiesto al T.A.R. l’annullamento del provvedimento di diniego, in questo caso evidenziandone la natura e la finalità sostanziale di atto di autotutela e lamentando l’assenza dei presupposti (primo tra tutti il decorso del tempo, in disparte il resto) per l’esercizio di un tale potere, ma così non è stato ”.

7.1. Con il terzo motivo di appello, il Comune censura la sentenza di primo grado, deducendo che in base ai principi dell’orientamento tradizionale del Consiglio di Stato il silenzio assenso potrebbe formarsi soltanto quando la domanda proposta sia conforme da un punto di vista urbanistico ed edilizio, e tale presupposto, nel caso di specie, non sussisterebbe come manifestato dall’ente all’istante sin dalla comunicazione dei motivi ostativi.

Viene peraltro rilevato che il silenzio assenso sarebbe “ del tutto incompatibile, laddove la stessa Amministrazione abbia previamente esplicitato ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990 le ragioni ostative al rilascio formale ed espresso del titolo, né poi abbia ritenuto superati tali motivi dopo l’analitica disamina delle deduzioni del privato al riguardo ”.

7.2. I motivi di appello, tra loro logicamente e giuridicamente connessi, possono essere esaminati congiuntamente e vanno dichiarati infondati.

7.3. Seguendo l’ordine logico delle questioni prospettate, la prima questione da esaminare riguarda l’avvenuta formazione o meno del silenzio assenso nella vicenda in esame.

7.4. L’art. 20, comma 8, t.u. ed. afferma che: “ decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo [ … ] sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso […] ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego ”.

La norma statale è riprodotta in maniera pressoché identica dalla disposizione regionale di cui all’art. 24, comma 8, legge regionale 11 novembre 2009 n. 19, la quale afferma che: “ Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio o il Sindaco non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni in materia di conferenza dei servizi, ai sensi dell’articolo 14 e seguenti della legge 241/1990 ”.

7.5. Nel caso di specie, è incontestato che sia decorso il termine di conclusione del procedimento amministrativo, senza che sia stato emanato il provvedimento di diniego da parte del Comune, emanato soltanto a termine scaduto. In proposito, ancorché questo Consiglio, con un orientamento consolidato, abbia a lungo affermato che la formazione del silenzio assenso richiede la conformità urbanistica ed edilizia dell’istanza presentata, tuttavia, più di recente, si è affermato un diverso orientamento che la Sezione condivide secondo cui “ ove sussistono i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge ” (Cons. Stato, Sez. VI, 8 luglio 2022 n. 5746, §. 8.2.; Sez. IV, 21 novembre 2023 n. 9969).

7.6. In particolare, si è affermato che reputare che la fattispecie sia produttiva di effetti soltanto ove corrispondente alla disciplina sostanziale significherebbe sottrarre i titoli così formatisi alla disciplina della annullabilità: tale trattamento differenziato, per altro, neppure discenderebbe da una scelta legislativa oggettiva, aprioristicamente legata al tipo di materia o di procedimento, bensì opererebbe (in modo del tutto eventuale) in dipendenza del comportamento attivo o inerte della p.a..

Inoltre, come pure questo Consiglio di Stato ha rilevato, l'impostazione di "convertire" i requisiti di validità della fattispecie 'silenziosa’ in altrettanti elementi costitutivi necessari al suo perfezionamento vanificherebbe in radice le finalità di semplificazione dell'istituto: nessun vantaggio, infatti, avrebbe l'operatore se l'amministrazione potesse, senza oneri e vincoli procedimentali, in qualunque tempo disconoscere gli effetti della domanda.

L’obiettivo di semplificazione perseguito dal legislatore - rendere più spediti i rapporti tra amministrazione e cittadini, senza sottrarre l'attività al controllo dell'amministrazione - viene realizzato stabilendo che il potere (primario) di provvedere viene meno con il decorso del termine procedimentale, residuando successivamente la sola possibilità di intervenire in autotutela sull'assetto di interessi formatosi “silenziosamente” (così, Cons. Stato, Sez. VI, n. 5746/2022, cit.).

7.7. Rispetto a questo orientamento che il Collegio condivide e ritiene applicabile al caso di specie, non sono conducenti, in senso contrario, i precedenti citati dal Comune.

7.7.1. Sia la sentenza n. 2096/2024 che la sentenza n. 9597/2023 di questo Consiglio riguardano alcune vicende concernenti l’applicazione del c.d. “Piano caso” e nelle quali erano stati riscontrati anche alcuni abusi edilizi non sanati. In proposito, anche di recente, la Sezione ha affermato che le istanze di permesso di costruire presentate ai sensi della legge regionale sul “Piano Casa” non sono sottoposte alla disciplina del silenzio-assenso di cui all'art. 20 della legge n. 241 del 1990 e ricadono, invece, nel paradigma del silenzio-inadempimento, in ragione del carattere eccezionale e temporaneo delle norme sul “Piano Casa”, che consentono interventi in deroga agli strumenti urbanistici e richiedono che tali interventi siano autorizzati mediante un provvedimento espresso (Cons. Stato, Sez. IV, 09 aprile 2025, n. 3002, §. 7.1.; Sez. IV, 21 marzo 2025 n. 2356).

7.7.2. Non conduce ad un differente esito processuale neppure la circostanza dedotta dall’appellante nel corso del terzo motivo di appello che, durante la pendenza del procedimento amministrativo, mentre ancora pendeva il termine per l’emanazione del diniego, l’amministrazione comunale ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Con la locuzione “motivato diniego” contenuta nell’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001, fatto impeditivo al perfezionamento della fattispecie del silenzio-assenso, la norma statale e quella regionale fanno infatti riferimento esclusivamente al provvedimento conclusivo del procedimento pendente.

Invero, l’appellante ha invocato a sostegno della sua tesi un precedente di questa Sezione (Sez. IV, 25 settembre 2024 n. 7768), in cui si è attribuita alla suddetta comunicazione ex art. 10 bis legge n. 241/1990 valenza preclusiva alla formazione dell’assenso per LE .

Tale pronuncia costituisce, tuttavia, un peculiare caso di specie per le concrete modalità di svolgimento del procedimento amministrativo, sincopato, in quel caso, da continue interlocuzioni tra le parti e nel quale l’ente aveva concesso alla parte privata la facoltà di compiere plurime integrazioni istruttorie nella prospettiva di superare le lacunose produzioni di parte “ nella ricerca di possibili soluzioni alle problematiche emerse ”, il che “ ha comportato, nel caso concreto, una dilatazione (tra sospensioni ed interruzioni) della scansione temporale stabilita, in via generale ed astratta, dal legislatore ” (Segnatamente, pag. 5 e 10 della pronuncia). La sentenza, pur muovendo anche dall’interpretazione del sintagma normativo richiamato, l’ha interpretato alla luce della centralità della fase istruttoria, enfatizzando specialmente i principi di collaborazione e di buona fede, tenuto presente il singolare andamento della vicenda scrutinata. La medesima peculiarità manca, tuttavia, nel caso di specie, dove il procedimento amministrativo caratterizzato da una pluralità di interlocuzioni fra le parti è stato il “primo” dei procedimenti intercorsi fra il Comune e la società, che però è stato definito da un autonomo provvedimento di diniego e che non riveste alcun rilievo giuridico nel caso di specie. Nella vicenda in esame, infatti, il procedimento si è svolto senza essere caratterizzato da continue interlocuzioni fra le parti.

7.8. Pur dovendo adoperarsi nel corso del procedimento con spirito di leale collaborazione e agendo secondo il principio di buona fede, l’amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento nel termine di legge (art. 2 legge n. 241/1990), per perseguire un’attività amministrativa economica ed efficace (ex art. 1, comma 1), per evitare contenziosi connessi ai ritardi (artt. 31 e 117 d.lgs. n. 104/2010) e per scongiurare possibili domande risarcitorie (art. 30, comma 4, d.lgs. n. 104/2010). Conseguentemente, se il privato, la cui condotta è conformata dai medesimi principi di collaborazione, non presenta la documentazione necessaria in maniera chiara e completa, o non la integra così come richiesto dall’amministrazione, i principi su richiamati non esimono quest’ultima dall’emanare il provvedimento conclusivo, che potrà dunque anche essere motivato sulla scorta della condotta non improntata al principio di auto-responsabilità e non collaborativa dell’istante. Né, in senso contrario, fatto salvo il caso peculiare deciso con la sentenza già esaminata, può ritenersi concluso il procedimento, e dunque escluso il silenzio-assenso, con la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, attesa la natura endoprocedimentale di quest’atto, che pacificamente non conclude il procedimento, e la sua incontestata non impugnabilità. Ragionando diversamente, la parte, ricevuto il preavviso di diniego, non potrebbe agire col giudizio sul silenzio-inadempimento e contemporaneamente si vedrebbe preclusa la possibilità di impugnare il preavviso di diniego, trattandosi di atto endoprocedimentale.

8. In ultimo, il Collegio rileva che l’avvenuta formazione del silenzio assenso non priva l’amministrazione di strumenti d’intervento, qualora ravvisi l’opportunità o la necessità di intervenire. L’amministrazione conserva, infatti, efficaci strumenti di intervento e controllo, tra cui il potere di autotutela, per annullare eventuali atti formatisi in contrasto con la disciplina legislativa e urbanistica vigente (sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 26 marzo 2025, n. 2528), dovendosi aggiungere, in proposito, che:

i. “ tutte le volte in cui il soggetto richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale ” non opera il limite temporale di dodici mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all'art. 21-nonies legge n. 241/1990 (Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2024 n. 8010; Sez. II, 13 giugno 2024 n. 5309; Sez. II, 29 marzo 2023 n. 3224; Sez. II, 22 novembre 2021, n. 7817; Sez. VI, 26 marzo 2021, n. 2575; sez. IV, 18 marzo 2021 n. 2329; Sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 352; Sez. V, 27 giugno 2018 n. 3940);

ii. secondo quanto affermato da un precedente di questo Consiglio, l’art. 21-novies, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 declina un caso di autotutela doverosa parziale: mentre nella fattispecie ricadente nell’art. 75 d.P.R. n. 445/2000 l’amministrazione deve intraprendere il procedimento di secondo grado e deve terminarlo con l’emanazione del provvedimento di decadenza prevista da questa norma, nell’ipotesi di “ rappresentazioni di fatto non veritiere ” non sussumibili nell’ambito dell’art. 75 d.P.R. n. 445/2000 il procedimento di autotutela dovrà essere doverosamente intrapreso dall’amministrazione rimanendone tuttavia impregiudicato l’esito (Cons. Stato, Sez. II, 2 novembre 2023 n. 9415);

iii. che “ la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell'atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l'onere motivazionale gravante sull'amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 8);

iv. il Comune può notiziare la Regione che, ai sensi dell’art. 39 d.P.R. n. 380/2001, dispone di un termine decennale per annullare “ le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione ”.

9. Accertata, dunque, l’avvenuta formazione del silenzio assenso, va infine esaminata l’ulteriore questione dedotta dall’appellante, relativa all’applicabilità dell’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990 e, conseguentemente, alla possibilità per il Giudice amministrativo di pronunciare una sentenza che accerti e dichiari l’inefficacia del provvedimento di diniego dell’istanza di permesso di costruire emanato successivamente alla formazione del silenzio-assenso.

9.1. L’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990 dispone che: “ Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni ”.

9.2. Il Collegio rileva che la norma inserita nell’ambito dell’art. 2 legge n. 241/1990 individua le ipotesi di inefficacia, facendo riferimento a puntuali disposizioni accomunate dal fatto di essere tutte contenute nella legge generale sul procedimento amministrativo.

9.3. Proprio la collocazione di queste disposizioni in questa peculiare sedes materiae consente però di affermare che le norme ricavabili da esse costituiscono il paradigma generale, il “ genus ” dei molteplici e distinti istituti giuridici collocati all’interno di specifiche leggi.

Questo Consiglio, del resto, ha avuto già modo di affermare un principio analogo con riferimento al rapporto “di genere a specie” che si instaura fra le molteplici e variegate tipologie di convenzioni e accordi disseminate nell’ordinamento e gli archetipi di carattere generale tratteggiati dagli artt. 11 e 15 legge n. 241/1990 (Cons. Stato, Sez. IV, 14 maggio 2024 n. 4321, §. 4.1.; Sez. IV 16 novembre 2023 n. 9842, §. 6.13).

9.4. Conseguentemente, la misura di semplificazione contenuta nell’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001 e nelle differenti declinazioni enunciate nelle legislazioni regionali altro non è che una particolare declinazione dell’art. 20 legge n. 241/1990: una species di tale genus .

In quanto riconducibile a detto genus , essa risulta, ipso facto , ricompresa nella disciplina delineata dall’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990, con conseguente applicazione della declaratoria di inefficacia nell’ipotesi in cui il diniego di permesso di costruire venga emanato successivamente alla scadenza del termine di formazione del silenzio assenso.

10. In conclusione, assorbita ogni altra doglianza, per le motivazioni suesposte l’appello del Comune deve essere respinto.

11. Nella novità delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado del processo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO