Pubblicato il 05/05/2025

N. 03755/2025REG.PROV.COLL.

N. 02893/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2893 del 2022, proposto da
Costa IE s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Marconi, Massimo Rutigliano e Aristide Police, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Ministero della Cultura, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Ettore Verino, Franco Zambelli, Matteo Zambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Franco Zambelli in Venezia - Mestre, via Cavallotti 22;
Agenzia del Demanio - Direzione Territoriale per il Veneto, Agenzia del Demanio, A.S.P.O. Chioggia -Azienda Speciale per il Porto di Chioggia della Cciaa di Venezia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1575/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Ministero dello Sviluppo Economico; Ministero della Transizione Ecologica; Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi in collegamento da remoto gli Avv. Police, Molea in sostituzione degli avv.ti Rutigliano e Zambelli, nonché gli Avv. dello Stato Di Leo e Grumetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto n. 17369 del 21 maggio 2013, adottato dal Ministero dello sviluppo economico (MISE), di concerto con il Ministero dei trasporti (MIT), la società Costa Petroli veniva autorizzata a realizzare un deposito costiero per oli minerali, della capacità di mc. 1350, nel Comune di Chioggia, loc. Val da Rio, composto da serbatoi metallici fuori terra per lo stoccaggio di gasolio e da vari fusti e confezioni sigillate per lo stoccaggio di olio lubrificante.

In data 8.04.2014, la società Costa IE, nel frattempo subentrata nella titolarità dell’autorizzazione a seguito della cessione del ramo d’azienda da parte della società Costa Petroli, presentava al Ministero dello Sviluppo Economico un'istanza per l’ampliamento del costruendo impianto di stoccaggio e travaso di oli minerali, con l’aggiunta di altre installazioni, al fine di raggiungere una capacità di stoccaggio di 10.350 mc di carburanti, di cui 9.000 per GPL.

Il deposito costiero di carburanti avrebbe avuto una capacità complessiva di stoccaggio, a modifiche di progetto ultimate, di 10.350 mc e sarebbe stato composto dai serbatoi fuori terra per gasolio e olio lubrificante (già autorizzati nel 2013) e da 3 serbatoi tumulati da 3.000 mc ciascuno per GPL, oltre che da punti di travaso per scarico/carico e area pompe/compressori GPL per la movimentazione del prodotto.

1.1. Con decreto n. 17407 del 26.05.2015 il MISE rilasciava a Costa IE l'autorizzazione a realizzare il deposito costiero di carburanti, con le modifiche progettuali richieste e l’aumento della capacità di stoccaggio sino a 10.350 mc complessivi di gasolio, oli minerali e GPL.

Il decreto prevedeva tra l’altro, sotto pena di decadenza dell’autorizzazione, che la società avrebbe dovuto ultimare i lavori entro due anni dalla data di rilascio del decreto medesimo (quindi entro maggio 2017), salvo eventuali proroghe rilasciate dal MISE, sentito il MIT.

1.2. Con istanza 8.05.2017 Costa IE chiedeva una proroga di due anni del termine di fine lavori, evidenziando una serie di inconvenienti sopravvenuti che avrebbero impedito la conclusione del progetto entro il termine fissato dal decreto autorizzativo del 2015.

Il MISE, acquisito il nulla osta del MIT, con provvedimento n. 1246 del 24.05.2017, autorizzava la conclusione dei lavori sino al 26.05.2019.

1.3. Nelle more, il GIP del Tribunale penale di Venezia, con decreto del 14.6.2017, disponeva il sequestro di una porzione della banchina e della condotta trasversale nella quale avrebbe dovuto essere posato il braccio di carico del combustibile (c.d. pipeline) per il travaso via mare del GPL negli erigendi serbatoi. E ciò nell’ambito delle indagini per i titoli di reato di cui agli artt. 54 e

1161 Cod. Nav. iscritti a carico del Presidente del C.d.A. dell’Azienda Speciale, istituita dalla Camera di Commercio di Venezia-Rovigo, che gestiva il Porto di Chioggia (c.d. ASPO), dei legali rappresentanti della società esecutrice dei lavori (CO.ED.MAR S.r.l.) nonché del direttore dei lavori.

In particolare, l’innovazione illecita e l’abusiva occupazione sarebbero consistite nella realizzazione di un “ cunicolo corrente, pari a circa 23 m, in senso trasversale alla banchina [...] praticato dal margine lato mare fino al confine con l’area privata di proprietà ASPO [...] da utilizzarsi alla stregua di sottoservizio finalizzata al transito di condotte di movimentazione per l’impianto di GPL in via di costruzione ”.

Nel 2019 la ricorrente, ritenuta la collocazione del braccio di carico a mare non rilevante ai fini della valutazione di ultimazione lavori, comunicava alla P.A. l’ultimazione del deposito costiero di carburanti e presentava all’Autorità Portuale e al MISE una serie di domande finalizzate alla concreta messa in esercizio dell’impianto (rilascio della concessione demaniale della banchina, occupazione anticipata della stessa, attivazione del procedimento di collaudo, autorizzazione

all’esercizio provvisorio dell’impianto) che, tuttavia, venivano denegate o non riscontrate dall’Amministrazione.

1.4. La ricorrente, quindi, proponeva una serie di ricorsi con i quali contestava, di volta in volta, gli atti (dinieghi) e i comportamenti (silenzi) delle intimate Amministrazioni che impedivano la messa in esercizio dell’impianto precedentemente autorizzato e pressoché ultimato.

Ne seguiva un vasto contenzioso, che in parte veniva definito dal TAR Veneto con sentenze nn. 399/2020, 400/2020, 740/2020 e in parte proseguiva con i giudizi in esame.

1.5. In particolare, per quel che in questa sede interessa, la ricorrente, con nota del 22 maggio 2019, comunicava al MISE l’ultimazione dell’impianto e chiedeva alla P.A. l’attivazione del procedimento di collaudo previsto dall’art. 5 del decreto autorizzativo 2015, nonché l’autorizzazione all’esercizio provvisorio delle opere al momento realizzate, al fine di poter condurre le prove tecniche funzionali al collaudo medesimo e, quindi, il differimento della fine dei lavori.

Il MISE, acquisito il parere del MIT, con note n. 11476 del 28-05-2020 (preavviso di rigetto) e n. 0015537 del 14.07.2020 (provvedimento finale), respingeva le istanze di avvio del procedimento di collaudo, di autorizzazione all’esercizio provvisorio dell’impianto e di proroga del termine di ultimazione dei lavori, attesa l’esistenza di una serie di situazioni ostative, tra le quali l’incompletezza dell’opera (che risultava priva del braccio di carico a mare, elemento ritenuto dal MISE essenziale per assicurare il funzionamento del deposito di carburanti e in particolare il rifornimento di GPL dalle navi gasiere), il preavviso di rigetto dell’AdSP (Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale) della concessione demaniale e il sequestro giudiziario del cunicolo ricavato nella banchina ove avrebbe dovuto essere posizionato il braccio di carico, sequestro disposto dal GIP del Tribunale penale di Venezia con decreto del 14.6.2017.

1.6. Avverso tali atti e provvedimenti negativi (preavviso di rigetto e successivo diniego di avvio dell’iter di collaudo del deposito, di concessione dell’esercizio provvisorio dell’impianto e di proroga del termine di ultimazione dei lavori) insorgeva la ricorrente, con ricorso principale e motivi aggiunti proposti nell’ambito del giudizio n. 562/2020 R.G.

Parallelamente, pochi giorni prima di formulare le surriferite istanze al MISE, la ricorrente, in data 14.5.2019, aveva presentato all’AdSP due domande, rispettivamente di concessione demaniale pluriennale e di anticipata occupazione della banchina ex art. 38 Cod. Nav.

L’Autorità Portuale, con provvedimenti del 7.04.2020 n. 5557 e del 29.05.2020 respingeva entrambe le istanze, attesa la mancanza del collaudo previsto dall’art. 12 del Reg. Cod. Nav, l’indisponibilità giuridica di parte della banchina oggetto di sequestro preventivo e il suo mancato incameramento al demanio.

1.7. Tali dinieghi venivano impugnati dalla ricorrente con i ricorsi nn. 562/2020 e 563/2020 R.G, unitamente a un preteso silenzio sulla diffida del 21.11.2019 con cui la ricorrente aveva chiesto all’AdSP di porre in essere tutte le attività ritenute necessarie per il collaudo della banchina demaniale.

In corso di causa, in data 14.08.2020, durante la pendenza dei suddetti giudizi (nn. 562/2020 e 563/2020 R.G.) proposti dalla ricorrente avverso i provvedimenti negativi del MISE e dell’Autorità Portuale, entrava in vigore l’art. 95, comma 24, D.L. 104/2020, convertito con l. 13.10.2020, n. 126, che vietava il rilascio di “ concessioni demaniali per ogni attività avente ad oggetto la costruzione e

l'esercizio di nuovi impianti di stoccaggio di GPL nei siti riconosciuti dall'UNESCO ”, nonché “ l'avvio dell'esercizio degli impianti di stoccaggio GPL, collocati nei suddetti siti ”.

1.8. In data 30.12.2020 la ricorrente depositava due ulteriori ricorsi (nn. 1372/2020 e 1373/2020 R.G.) - oltre a quelli rubricati ai nn. 562 e 563/2020 - con i quali chiedeva il risarcimento degli asseriti danni derivanti dall’adozione dei provvedimenti ministeriali e dell’AdSP ritenuti illegittimi.

Successivamente entrava in vigore il decreto interministeriale n. 173/2021, con cui il Ministro per la Transizione Ecologica, di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile ed il Ministro della Cultura, in attuazione del sopra richiamato art. 95 D.L. 104/2020, individuava e dichiarava inefficaci e, quindi, revocava – a fronte della corresponsione di un indennizzo – le autorizzazioni già adottate relative al deposito costiero di Costa IE. Fra i molteplici provvedimenti revocati dal D.M. n. 173/2021 si segnalano in particolare:

- il decreto interministeriale n. 17407 del 26 maggio 2015, di autorizzazione all’installazione del deposito costiero di GPL;

- il decreto ministeriale n. 0012461 del 24 maggio 2017, che autorizzava la proroga e l’ultimazione dei lavori fino al 26 maggio 2019;

- il provvedimento n. 9036 del 2 febbraio 2015 e le determinazioni nn. 333/2015 e 668/2015 della Provincia di Venezia di non assoggettamento a Valutazione di Impatto Ambientale.

1.9. Il D.M. n. 173/2021 - con cui, tra l’altro, sono stati definiti criteri e modalità di corresponsione dell’indennizzo - veniva impugnato dalla ricorrente nell’ambito del giudizio RG 562/202, con appositi motivi aggiunti (secondi motivi aggiunti), con i quali la società ricorrente chiedeva l’annullamento del suddetto decreto ministeriale sia perché affetto da vizi propri, sia perché viziato da illegittimità derivata, previa dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme di legge presupposte, di cui esso costituisce attuazione.

Ravvisata l’esistenza di ragioni di connessione, il TAR Veneto ha disposto in corso di causa la riunione di tutti i ricorsi e i motivi aggiunti proposti nell’ambito dei giudizi RG. 562/2020, 563/2020, 1372/2020, 1373/2020, che venivano chiamati per la decisione alla pubblica udienza del 16 dicembre 2021, in vista della quale l’Autorità Portuale sollevava l’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tar in favore del Tar Lazio, invocando l’applicazione degli artt. 135 lett. f) e 133, lett. o) c.p.a. che devolvono inderogabilmente al TAR Lazio le controversie relative ai

“rigassificatori”.

1.10. Con sentenza n. 1575/21 il TAR Veneto, respinta l’eccezione di incompetenza territoriale, ha così disposto:

“ a) dichiara improcedibili i ricorsi principali e i primi motivi aggiunti proposti nei giudizi RG 562 e 563 del 2020;

b) respinge i secondi motivi aggiunti proposti nel giudizio RG. 562/2020 e dichiara inammissibili, manifestamente infondate o irrilevanti le q.l.c. prospettate dalla ricorrente;

c) respinge le domande risarcitorie proposte nei giudizi RG 1372 e 1373 del 2020;

d) compensa le spese di lite ”.

1.11. Avverso tale statuizione giudiziale la società Cost IE s.r.l. ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione dell’art. 21 quinquies l. n. 241/90; violazione degli artt. 41 e 42 Cost; illogicità; ingiustizia sostanziale; 2) error in iudicando ; violazione degli artt. 41 e 42 Cost. per difetto di previsione legislativa dei criteri di indennizzo; illogicità, contraddittorietà sotto altro profilo; errato disconoscimento dei dedotti profili di incostituzionalità; 3) error in iudicando ; errata dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse in ordine ai ricorsi nn. 562 e 563/2020 R.G, e relativi motivi aggiunti; riproposizione dei motivi non esaminati; 4) errato rigetto delle domande risarcitorie proposte nei ricorsi nn. 1372 e 1373/2020 R.G.

1.12. Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma degli atti impugnati, l’accoglimento delle domande proposte nei ricorsi introduttivi dei giudizi di primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy , il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero della Cultura hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite. In via subordinata, in caso di condanna dell’Amministrazione, hanno chiesto il riconoscimento della compensatio lucri cum damno . Il tutto con vittoria delle spese di lite.

1.13. All’udienza di smaltimento del 2.4.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Rileva il Collegio, ai fini della perimetrazione del thema decidendum oggetto del presente giudizio, che per espressa ammissione di parte appellante, quest’ultima: “ ... ritiene di limitare l’appello ai soli profili indennizzo-risarcitori. Invero ... la società non ritiene di insistere al fine di riattivare l’attività economica di che trattasi ... ” (atto di appello, p. 15).

Pertanto, è soltanto in relazione a tale angolo prospettico (i rilevati profili indennitario-risarcitori) che si provvederà all’esame dei vari profili di gravame.

3. In relazione ad essi l’appello, nel merito, è infondato. Ciò esime il Collegio dall’esame delle plurime eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità articolate dalle Amministrazioni resistenti.

4. Con i primi due motivi di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure (cfr. atto di appello, pp. 16-20), l’appellante censura la pronuncia impugnata per le seguenti ragioni:

- il Tar Veneto avrebbe ritenuto corretto limitare l’indennizzo al solo danno emergente, senza considerare i costi di rimozione delle opere e di ripristino delle aree. Tale affermazione scaturirebbe dall’errata qualificazione del potere di revoca, da parte dell’Amministrazione, in termini di revoca per sopravvenienza di diritto, e non invece – come avrebbe dovuto – in tema di revoca-ripensamento;

- il Tar Veneto avrebbe errato nel rigettare le questioni afferenti la quantificazione dell’indennizzo dovuto alla società. In particolare, ad avviso dell’appellante, la singolarità della norma (legge provvedimento che ha ad oggetto solo ed esclusivamente l’impianto in questione) imponeva che fosse la legge a determinare i criteri di indennizzo. Inoltre, a giudizio dell’appellante, l’Amministrazione avrebbe sostanzialmente espropriato l’esercizio dell’attività di impresa posta in essere dalla società, in “ ... violazione dei principi di cui agli artt. 41 e 42 della Costituzione (che impongono l’obbligo del serio ristoro che in mancanza di una riduttiva previsione legislativa impone il riferimento al valore venale) e del Protocollo addizionale CEDU n. 1 con la conseguenza che il “ristoro” economico avrebbe dovuto essere serio, e non meramente simbolico ” (cfr. atto di appello, pp. 16-17).

Di qui l’illegittimità costituzionale del d.l. n. 104/2020, non solo con riferimento alle citate previsioni di cui agli artt. 41-42 Cost, ma anche con riferimento a quelle di cui agli artt. 3-81 e 97 Cost.

Le censure sono tutte infondate.

5. L’art. 95 commi 24, 25 e 26, d.l. n. 104/2020, convertito con modificazioni con l. n. 126/2020 (“ Misure per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna e istituzione dell’Autorità per la Laguna di Venezia ”), stabilisce quanto segue:

“ 24. Al fine di tutelare l'ambiente e la pubblica sicurezza nonché salvaguardare l'unicità e le eccellenze del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale italiano, ferme restando tutte le competenze del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, previste dal codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nei siti italiani di cui all'articolo 1 della legge 20 febbraio 2006, n. 77, inseriti nella «lista del patrimonio mondiale» e posti sotto la tutela dell'UNESCO, è vietato:

a) il rilascio di autorizzazioni e di ogni altro atto di assenso, ivi compresi le autorizzazioni paesaggistiche, i provvedimenti di valutazione di impatto ambientale e le concessioni demaniali per ogni attività avente ad oggetto la costruzione e l’esercizio di nuovi impianti di stoccaggio di GPL nei siti riconosciuti dall'UNESCO;

b) l’avvio dell'esercizio degli impianti di stoccaggio GPL, collocati nei suddetti siti riconosciuti dall'UNESCO, già autorizzati alla data di entrata in vigore della presente disposizione e non ancora in esercizio.

25. Con decreto del Ministero dello sviluppo economico adottato di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, sono individuate le autorizzazioni e gli ulteriori atti di assenso, già adottati alla data di entrata in vigore della presente disposizione e dichiarati inefficaci ai sensi delle lettere a) e b) del comma 24, nonché stabiliti i criteri e le modalità per il riconoscimento dell'eventuale indennizzo di cui al comma 26 nei limiti delle risorse ivi previste.

26. È istituto nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico un fondo con una dotazione di euro 1 milione per l’anno 2020, di euro 15 milioni per l'anno 2021 e di euro 13 milioni per l'anno 2022, finalizzato all'erogazione, ove ne ricorrano le condizioni e fino ad esaurimento delle risorse, di un indennizzo in favore dei beneficiari delle autorizzazioni o degli ulteriori atti di assenso, dichiarati inefficaci ai sensi del comma 25. Agli oneri derivanti dal presente comma pari a 1 milione di euro per l'anno 2020, di euro 15 milioni per l'anno 2021 e di euro 13 milioni per l'anno 2022 si provvede ai sensi dell'articolo 114 ”.

6. Così definita la normativa di riferimento, occorre ora indagarne la portata.

Sul punto, rileva il Collegio che, come diffusamente chiarito dalla Corte costituzionale: “ Ricorre la fattispecie della “legge-provvedimento” o “norma-provvedimento” se, con previsione dal contenuto puntuale e concreto, una legge o una sua disposizione incidono su un numero limitato di destinatari o finanche su una singola posizione giuridica, attraendo nella sfera legislativa quanto normalmente affidato all'autorità amministrativa. Le disposizioni legislative configurabili quali “legge-provvedimento” non sono di per sé incompatibili con l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione. Tuttavia, in considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di questo tipo, esse devono soggiacere a uno scrutinio stretto di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta legislativa. La loro legittimità costituzionale deve quindi essere valutata in relazione al loro specifico contenuto e devono risultare i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione Lo scrutinio deve essere, d'altro canto, tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale della disposizione. Il sindacato di legittimità costituzionale non si arresta infatti alla valutazione del proposito del legislatore cioè alla verifica di una “ragion sufficiente”, che basti a giustificare la scelta di intervenire con legge-provvedimento, ma si estende al giudizio di congruità del mezzo approntato rispetto allo scopo perseguito e al giudizio di proporzionalità della misura selezionata in vista dell'ottenimento di quello scopo. Il primo è teso a verificare la conformità del mezzo al fine, mentre il secondo è vòlto a saggiare la ragionevole proporzione tra lo strumento prescelto e le esigenze da soddisfare, in vista del minor sacrificio possibile di altri principi o valori costituzionalmente protetti. La proporzionalità del trattamento giuridico è uno degli aspetti essenziali della ragionevolezza, che va apprezzata tenendo conto del fine obiettivo insito nella disciplina normativa considerata in relazione agli effetti pratici prodotti o producibili nei concreti rapporti della vita. La norma-provvedimento, poiché reca i contenuti tipici dell'atto amministrativo, rende necessario che siano intellegibili all'esterno le ragioni che ne sono alla base, nel rispetto degli interessi di ogni soggetto coinvolto e della trasversale esigenza della trasparenza. Pertanto — sebbene non esista, in via generale, un obbligo costituzionale di motivare la legge — la possibilità di desumere, anche dai lavori preparatori, la ratio legis, specie a fronte di un intervento normativo provvedimentale, può proficuamente contribuire a porne in luce le ragioni giustificatrici, agevolando l'interprete e orientando, in prima battuta, il sindacato di legittimità costituzionale ” (Corte cost, 25.7.2022, n. 186).

7. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che le citate previsioni di cui all’art. 95 commi 24, 25 e 26, d.l. n. 104/2020 hanno previsto un espresso divieto di messa in esercizio di impianti di stoccaggio di GPL nei siti riconosciuti dall’UNESCO quali Patrimoni dell’Umanità, tra i quali la Laguna di Venezia.

In particolare, tale divieto scaturisce direttamente dalla legge, nel mentre il successivo decreto ministeriale n. 173/21 deve ritenersi meramente ricognitivo della situazione fattuale (l’insistenza del sito di stoccaggio di GPL in un’area tutelata dall’UNESCO) posta a fondamento del divieto.

Esso è poi immediatamente efficace, presenta un contenuto particolare – rivolgendosi essenzialmente alla sola appellante – e incide in un ambito tipicamente riservato alla discrezionalità amministrativa.

Per tali ragioni, trattasi di legge-provvedimento, ricorrendone tutti gli indici enucleati dalla citata giurisprudenza costituzionale.

8. Nondimeno, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, nonché di quella di questo Consiglio di Stato, la legge provvedimento non si pone di per sé in contrasto con l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, in quanto nessuna disposizione costituzionale comporta una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto.

Peraltro, per i soggetti lesi da tali disposizioni normative, poiché la forma di tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato, i diritti di difesa si trasferiscono dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, trovando la protezione del privato riconoscimento attraverso il sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge.

9. Ciò chiarito, e venendo ora alla fattispecie in esame, reputa il Collegio che le cennate previsioni normative siano da ritenersi immune dalle censure di incostituzionalità dedotte dall’appellante anzitutto in relazione al principio di eguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.).

9.1. Invero, tali previsioni normative perseguono un fine legittimo, essendo volte a salvaguardare la Laguna di Venezia dalle gravi compromissioni ambientali derivanti dall’arrivo di navi gasiere a ridosso della Laguna.

9.2. Inoltre, avuto riguardo al materiale stoccato (GPL), non sono estranee alle previsioni normative in esame finalità di tutela della pubblica incolumità, essendo di tutta evidenza che l’ingresso in loco di navi gasiere è un’attività di per sé idonea a porre in pericolo la sicurezza e la pubblica incolumità.

Per tali ragioni, la citata normativa persegue un fine indubbiamente legittimo.

9.3. Venendo ora al requisito dell’idoneità, vale a dire la conformità del mezzo rispetto al fine, lo stesso è insito nella peculiare tipologia del bene oggetto di tutela (salvaguardia dei valori culturali-ambientali, nonché di quelli di pubblica incolumità), che non consente soluzioni diverse rispetto a quella – adottata – del divieto, posto che ogni diversa soluzione si tradurrebbe in una definitiva – e dunque inaccettabile – compromissione dei valori costituzionali (ambiente, cultura, pubblica incolumità) che la normativa intende invece tutelare.

9.4. Per quel che attiene infine al requisito della proporzionalità, esso è insito nella previsione di un indennizzo in favore delle società che subiscono gli effetti negativi del divieto, tra cui l’odierna appellante.

10. In particolare, la Commissione di verifica istituita con decreto 7 maggio 2021, in attuazione dell'articolo 95, comma 24, del decreto-legge n. 104 del 2020, ha esaminato la documentazione trasmessa dalla società, e ha proceduto alla liquidazione dell’indennizzo di legge. Il totale liquidato all’appellante, in due tranches , è pari ad € 26.720.560,00, corrispondente al 66,8% dell’importo vantato dall’appellante (€ 40.000.000).

11. L’appellante dubita della conformità a Costituzione del criterio di commisurazione dell’indennizzo or ora indicato.

Senonché, la proposta questione di legittimità costituzionale è per un verso inammissibile, essendo poste a base di riferimento previsioni costituzionali (gli “ art. 41 e 42 della Costituzione (che impongono l’obbligo del serio ristoro che in mancanza di una riduttiva previsione legislativa impone il riferimento al valore venale) e del Protocollo addizionale CEDU n. 1 ” - atto di appello, pp. 16 e 17) del tutto inconferenti nel caso di specie, posto che, sotto un primo profilo, non risulta affatto inibito all’appellante l’esercizio tout court della propria attività economica, ma soltanto il suo espletamento nella Laguna di Venezia (dichiarata dall’UNESCO Patrimonio mondiale dell’Umanità). In secondo luogo, il legislatore – e di poi, in chiave attuativo-ricognitiva, il citato decreto interministeriale n. 173/21 – non ha posto in essere alcuna attività ablatoria (di tal guisa da ritenere applicabile lo statuto proprietario previsto dall’art. 42 co. 3 Cost.), essendo del tutto assente, nella fattispecie in esame, l’aspetto acquisitivo del bene e/o della relativa attività alla mano pubblica.

12. La proposta questione di legittimità costituzionale è invece manifestamente infondata, in relazione alle previsioni di cui agli artt. 3, 81 e 97 Cost. Invero:

- con riferimento alla previsione di cui all’art. 3 Cost, si è già posto in evidenza la ragionevolezza delle suddette previsioni normative, le quali perseguono un fine legittimo, e contengono altresì misure idonee e proporzionate rispetto al fine (cfr. supra , punto n. 9);

- quanto ai parametri di cui all’art. 97 e 81 Cost, letti in combinato disposto con l’art. 3 Cost, l’assunto dell’appellante – secondo cui l’art. 95 d.l. n. 104/20: “ ... prevede una inefficacia immediata della rilasciata autorizzazione ed una imputazione differita della copertura del dovuto indennizzo, violando la razionalità amministrativa e la parità di trattamento poiché sostanzialmente differisce nel tempo la corresponsione dell’indennizzo in contrasto con tutte le previsioni riguardanti le l’esercizio di poteri ablatori ... e risulterebbe adottata in mancanza della necessaria copertura finanziaria ” (cfr. atto di appello, p. 11) – sconta anzitutto l’errore di fondo di ritenere sussistente, nella fattispecie in esame, poteri ablatori giammai esercitati dall’Amministrazione (v. supra , punto n. 11).

In secondo luogo, e ad abundantiam , è sufficiente osservare che l’indennizzo è stato integralmente corrisposto dall’Amministrazione, sicché è evidente che il “timore” di fondo adombrato dall’appellante (assenza della necessaria copertura finanziaria) è rimasto al rango di mera affermazione di principio, essendo smentito dalle obiettive emergenze fattuali.

13. Per tali ragioni, le relative questioni di legittimità costituzionale sono ora inammissibili, ora manifestamente infondate, e vanno dunque rigettate.

14. Così decise le censure di parte appellante più propriamente legate alla lamentata illegittimità costituzionale del d.l. n. 104/2020 (con ricadute applicative sugli ulteriori atti impugnati), e venendo ora all’ulteriore gruppo di censure concernenti il quantum dell’indennizzo, rileva anzitutto il Collegio che la revoca in esame costituisce fedele attuazione delle previsioni di cui al citato art. 95 commi 24, 25 e 26, d.l. n. 104/2020. Trattasi pertanto di revoca derivante da una sopravvenienza normativa, che ha escluso pro futuro lo svolgimento dell’attività in esame in prossimità della laguna di Venezia.

15. Ciò premesso, l’indennizzo – come è noto – si collega al compimento di un atto lecito, e non deve necessariamente tradursi nell’integrale riparazione della perdita subita, in quanto occorre coordinare il diritto del privato al conseguimento dell’indennizzo con l’interesse generale che la norma mira a realizzare, fermo restando che il ristoro deve essere serio, e non meramente simbolico.

Detto in altri termini, l’indennizzo costituisce la massima soddisfazione che l’ordinamento può accordare al privato, nell’ambito delle proprie finalità di interesse generale.

16. Tanto chiarito, rileva il Collegio che l’art. 2 co. 1 decreto interministeriale 7.5.2021, n. 173 ammette il riconoscimento dei “ costi sostenuti per la progettazione esecutiva e la costruzione delle opere funzionali allo stoccaggio e alla distribuzione di GPL esistenti alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legge n. 104 del 2020 ”.

Trattasi di un criterio oggettivo, logico, razionale, che mira a garantire un serio ristoro dei costi sostenuti dal privato. Naturalmente, per quel che si è testé esposto, la legittimità del criterio in esame non può essere valutata sulla base del metro dell’integralità del rimborso dei costi, essendo tale criterio al di fuori del concetto stesso di indennizzo.

Piuttosto, si è scelto di privilegiare il rimborso di costi certi e definiti, tenendo conto, da un lato, della difficoltà di definire tutti i costi, e sotto altro profilo, della circostanza che i beni in esame continuano pur sempre ad avere un valore per la società, la quale potrebbe – in ipotesi – asportarli e posizionarli in altro luogo, ovvero rivenderli a terzi.

17. Ciò detto, e riprendendo quanto sopra esposto, l’Amministrazione ha riconosciuto alla società appellante, a titolo di indennizzo per la revoca in esame, la somma di € 26.720.560,00, corrispondente al 66,8% dell’importo vantato dall’appellante (€ 40.000.000).

All’evidenza, trattasi di un indennizzo che non può in alcun modo riconoscersi come “meramente simbolico”, in quanto esso copre più di due terzi dei costi totali, tenuto conto altresì del valore economico che i beni continuano ad avere per la società, pur se non nella loro consistenza iniziale.

Per tali ragioni, reputa il Collegio che gli atti impugnati devono ritenersi immuni dalle censure proposte quoad indemnitatem .

Ne consegue il rigetto del primo e secondo motivo di appello.

18. Vanno ora esaminati il terzo e il quarto motivo di appello, con i quali l’appellante si duole, rispettivamente, della declaratoria di improcedibilità emessa dal giudice di prime cure in relazione ai ricorsi nn. 562 e 563/2020 R.G. (atto di appello, pp. 20-32), nonché, in termini correlati, del rigetto delle domande risarcitorie di cui ai ricorsi nn. 1372/2020 e 1373/2020 R.G. (atto di appello, p. 32).

In particolare, la statuizione di improcedibilità è stata disposta dal TAR Veneto in relazione all’impugnazione:

- del provvedimento 28.05.2020, n. 11476, di diniego della domanda di proroga del termine di ultimazione dei lavori;

- del provvedimento direttoriale 0015537 del 14.07.2020, di rigetto dell’istanza di autorizzazione all'esercizio provvisorio del deposito di GPL presso Punta Colombi finalizzato alle prove tecniche preliminari al collaudo del deposito medesimo;

- del provvedimento presidenziale n. 0007792 del 29-5-2020, di rigetto dell’istanza di rilascio della concessione pluriennale ex art. 36 e 52 cod. nav. richiesta dalla società sin dal 14.5.2019;

- del silenzio serbato dalla stessa AdSP sulla diffida formulata dalla ricorrente con Pec 21 novembre 2019, affinché venissero poste in essere le attività tutte ritenute necessarie per il collaudo della banchina demaniale;

- del provvedimento n. 5557 del 7 aprile 2020, con il quale è stata respinta la domanda di consegna anticipata della banchina;

- della nota Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale del 3/9/2020, nonché dell’inerzia serbata dalla medesima Autorità sulle istanze di diffide/chiarimenti dell’appellante.

19. Ciò premesso, ad avviso dell’appellante – che evoca, pur senza menzionarla espressamente, la previsione di cui all’art. 34 co. 3 c.p.a. – l’improcedibilità dei relativi ricorsi non escluderebbe l’accertamento dell’eventuale illegittimità degli atti, ove sussista l’interesse a fini risarcitori.

Detto in altri termini: poiché i ricorsi nn. 562 e 563/2020 R.G. sono stati proposti prima della emanazione del d.l. n. 104/2020 (pubblicato sulla G.U. in data 14.8.2020), l’improcedibilità della parte impugnatoria di tali ricorsi non avrebbe precluso al TAR di accertare l’illegittimità degli atti impugnati, ai fini dello scrutinio della domanda risarcitoria proposta con i ricorsi nn. 1372 e 1373/2020.

I motivi sono infondati.

20. In punto di legittimità della statuizione in rito (declaratoria di improcedibilità dei ricorsi nn. 562-563/2020 R.G.) è sufficiente osservare che, per effetto del d.l. 14.8.2020 n. 104, l’attività in esame non può più essere svolta.

Per tali ragioni, è evidente il difetto di interesse dell’appellante allo scrutinio di legittimità di provvedimenti, dalla cui eventuale caducazione essa non ricaverebbe alcuna utilità.

Peraltro, è la stessa appellante a riconoscere che: “ per scelte aziendali, la ricorrente ritiene di limitare l’appello ai soli profili indennizzo-risarcitori ” (atto di appello, p. 15).

Ne consegue che la statuizione di improcedibilità emessa dal giudice di prime cure in relazione ai ricorsi nn. 562 e 563/2020 R.G. deve dirsi giuridicamente corretta, in quanto del tutto in linea con le coordinate processuali in punto di necessità di persistenza dell’interesse ad agire per tutta la durata del giudizio, e sino al momento della decisione della causa.

21. Ciò chiarito, la legittimità degli atti impugnati va valutata in relazione alla proposta azione risarcitoria.

Sul punto, premette il Collegio che, per pacifica e condivisa giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione: “ Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione; ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico ” (C.d.S, V, 21.8.2024, n. 7195. In termini confermativi, C.d.S, IV, 31.5.2024, n. 4908; C.d.S, IV, 12.9.2023, n. 8282).

22. Tanto chiarito, reputa il Collegio necessario distinguere – ai fini risarcitori – il periodo precedente l’emanazione del d.l. 14.8.2020, n. 104, dal periodo successivo.

Orbene, per quel che attiene al periodo successivo, il Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione, con riferimento a fattispecie similare (danno da ritardo agli incentivi tariffari connessi alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili), ha chiarito che: “ con riferimento al periodo successivo alla sopravvenienza normativa, occorre stabilire se le erogazioni sarebbero comunque cessate, per la sopravvenuta abrogazione della normativa sugli incentivi, nel qual caso il pregiudizio è riconducibile alla sopravvenienza legislativa e non più imputabile all'amministrazione, oppure se l'interessato avrebbe comunque avuto diritto a mantenere il regime agevolativo, in quanto la legge, per esempio, faccia chiaramente salvi, e sottratti quindi all'abrogazione, gli incentivi già in corso di erogazione e fino al termine finale originariamente stabilito per gli stessi ” (C.d.S, AP n. 7/2021).

23. Venendo ora alla fattispecie in esame, è indubbio che l’avvento del d.l. 14.8.2020, n. 104 ha reso non più assentibile lo svolgimento dell’attività di stoccaggio di GPL all’interno della Laguna.

Pertanto, l’emanazione del citato d.l. 14.8.2020 ha reciso il rapporto di causalità con il fatto illecito imputato – in thesi – all’Amministrazione, in quanto la fonte del danno è da ricercarsi non già nella condotta di quest’ultima, ma semmai nella novella normativa, che ha reso i successivi atti di ritiro dell’Amministrazione del tutto vincolati.

24. Ne consegue che, per il segmento temporale successivo al 14.8.2020 la domanda risarcitoria è infondata, e va dunque disattesa.

25. Venendo ora al segmento temporale anteriore a tale data, risulta decisiva – nel senso dell’esclusione del risarcimento – la mancata installazione, da parte dell’appellante, del braccio di carico, che è elemento strutturalmente necessario ai fini del deposito di GPL per il rifornimento delle navi gasiere. Ciò è tanto più vero se si considera che i pareri degli enti coinvolti si fondano proprio sull’inesistenza di tale fondamentale struttura.

26. In particolare, con nota 22.5.2019 l’appellante ha comunicato l’ultimazione dell’impianto, specificando tuttavia la necessità di realizzazione di taluni interventi, tra i quali proprio la collocazione del braccio di carico. Con tale nota essa ha chiesto di effettuare comunque il collaudo, ovvero, in subordine, di ottenere una proroga al fine di ultimare gli interventi.

Con nota 28.5.2020, n. 11476 il Ministero ha comunicato l’impossibilità di rilasciare la proroga, stante appunto la mancanza del braccio di carico.

27. Ciò posto, l’appellante non ha in alcun modo provato di essere stata in grado di completare gli interventi mancanti – e in primis , la messa in esercizio del braccio di carico – nel breve lasso temporale intercorrente tra il 28.5.2020 (data del diniego di proroga) e il 14.8.2020 (data di entrata in vigore del d.l. n. 104/2020, che ha reso non più assentibile l’attività di deposito di GPL all’interno della Laguna di Venezia).

Pertanto, in difetto di prova siffatta – che competeva all’appellante fornire, in ossequio alla previsione di cui all’art. 2697 c.c, che trova naturale applicazione nei giudizi risarcitori, stante l’assenza di asimmetria di forze presente invece nel giudizio impugnatorio – la domanda risarcitoria è infondata, per difetto di un suo imprescindibile elemento costitutivo.

28. A ciò aggiungasi altresì che:

- il periodo 28.5.2020/14.8.2020 era caratterizzato dalla nota emergenza pandemica, per cui è poco verosimile – quando non addirittura impossibile – ritenere che interventi non eseguiti negli anni precedenti (in particolare: l’installazione e messa in esercizio del braccio di carico) avrebbero potuto essere completati in meno di tre mesi;

- con memoria 8.6.2020, recante controdeduzioni al preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis l. n. 241/90, l’appellante ha chiesto proroga del termine di ultimazione dei lavori pari al ritardo determinato dall’adozione dell’ordinanza di demolizione n. 95/17, ovverossia due anni. Ne consegue che in tre mesi essa non avrebbe giammai potuto completare gli interventi richiesti (in particolare: l’installazione del braccio di carico), avendo essa stessa chiesto, a tal fine, un tempo di gran lunga maggiore;

- con la medesima memoria 8.6.2020 (cfr. pag. 5) l’odierna appellante ha soggiunto che: “ il trasferimento del prodotto dalla gasiera al deposito potrebbe avvenire, in via transitoria, e in alternativa all’uso del braccio di carico, tramite una apposita tubazione posizionata all’interno del deposito ed estraibile in occasione dell’accosto della gasiera ”. Dunque, era la stessa appellante a riconoscere l’attuale impossibilità di rifornimento delle navi gasiere, tanto da suggerire l’adozione di interventi “ in via transitoria ”. Senonché, ciò che per l’appellante erano interventi da assumersi “ in via transitoria ”, dal punto di vista giuridico si configurano come varianti, che avrebbero dovuto quantomeno coinvolgere tutti gli enti interessati, sicché non si comprende in qual modo il relativo iter avrebbe potuto essere completato nel breve periodo tra l’8.6.2020 (data del “suggerimento” di parte appellante) e il 14.8.2020 (data di entrata in vigore del d.l. n. 104/2020), posto che l’appellante tace su tale aspetto specifico.

29. Per tali ragioni, reputa il Collegio che l’assenza di un elemento fondamentale per l’avvio dell’attività oggetto di autorizzazione (il braccio di carico, necessario per il rifornimento delle navi gasiere) esclude in radice l’illegittimità della condotta dell’Amministrazione nel periodo 8.5.2020/14.8.2020, sicché anche in relazione a tale segmento temporale la proposta azione risarcitoria è infondata, e va dunque disattesa.

30. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

31. Sussistono giusti motivi, legati alla peculiare natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO