Pubblicato il 28/02/2025

N. 01742/2025REG.PROV.COLL.

N. 05727/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5727 del 2024, proposto dai Comuni di Pomezia, Ardea, Marino e Ariccia, in persona dei rispettivi legali appresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG A02B7BF6AA, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Aquino, Emanuele Riccardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Acea Ambiente s.r.l. in proprio e nella qualità di mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese tra Acea Ambiente s.r.l., Hitachi Zosen Inova AG, Vianini Lavori s.p.a. e SUEZ Italy s.p.a., di Hitachi Zosen Inova AG, in proprio e nella qualità di mandante del RTI Acea, di Vianini Lavori s.p.a., in proprio e nella qualità di mandante del RTI Acea, di SUEZ Italy s.p.a., in proprio e nella qualità di mandante del RTI Acea, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Botto e Raffaella Zagaria, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 06524/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e delle società intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I Comuni odierni appellanti con il ricorso di primo grado hanno domandato l’annullamento dei provvedimenti mediante i quali Roma Capitale ha bandito la gara per la progettazione, l’autorizzazione all’esercizio, la costruzione e la gestione di un impianto di termovalorizzazione nel territorio di Santa Palomba, con capacità di trattamento pari a 600.000 ton/anno di rifiuti.

1.1. Il ricorso è stato affidato ad un unico, articolato mezzo di gravame.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, il T.a.r.:

- ha respinto le eccezioni di carenza di interesse e di tardività, sollevate dalle parti resistenti;

- ha respinto il ricorso nel merito, ritenendolo manifestamente infondato ai sensi dell’art. 74 c.p.a.

- ha compensato tra le parti le spese di lite.

2.1. Nello specifico, il T.a.r. ha ritenuto “ che entrambi i profili di asserita illegittimità lamentati dai ricorrenti (id est, modalità temporali di esercizio dei poteri commissariali e pregiudiziale europea) siano stati già affrontati, in via definitiva dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la citata sentenza 9 febbraio 2024, n. 1349 [...]”, della quale sono state riportate e trascritte le pertinenti argomentazioni.

3. La sentenza è stata appellata dai Comuni rimasti soccombenti che hanno dedotto quanto segue.

I. Il giudice di primo grado non si sarebbe pronunciato su un punto nevralgico del ricorso introduttivo rappresentato dall’argomentazione secondo cui gli interventi ammissibili in applicazione della norma di cui all’art. 13 del d.l. n. 50/2022 sarebbero soltanto quelli correlati al Giubileo della Chiesa cattolia 2025, interventi che dovranno essere necessariamente eseguiti nei tempi necessari per tali celebrazioni e in loro funzione, con il solo scostamento di un anno allo scopo di portare a compimento le opere.

Il bando di gara in esame è stato pubblicato a novembre 2023 con la conseguenza che l’avviamento del termovalorizzatore sarà posticipato da ottobre 2026 a febbraio 2027 e, pertanto, quando l’emergenza rifiuti legata all’anno giubilare sarà definitivamente conclusa.

Sarebbe pertanto assolutamente illogico, irragionevole, abnorme, arbitrario e contraddittorio che siano stati attribuiti al Commissario i poteri per la costruzione del termovalorizzatore che sarà concluso nel febbraio 2027 per far fronte ad una emergenza rifiuti legata all’anno giubilare 2025.

Il rinvio alle motivazioni della sentenza del Consiglio di Stato n. 1349 del 2024 non sarebbe corretto in quanto essa avrebbe deciso motivi di impugnazione diversi rispetto a quelli oggi in esame.

II. Il primo giudice avrebbe del pari omesso di pronunciarsi in ordine alla questione pregiudiziale europea, pure articolata dagli odierni appellanti. Essa è stata pertanto riproposta nei seguenti termini: ” Dica la Corte di Giustizia dell’UE se gli artt. 4 e 13 della Direttiva n. 98/2008 ostano all’adozione dei provvedimenti attuativi del Commissario straordinario di Governo promanati ai sensi dell’art. 13 d.l. 50/2022 convertito con legge 91/2022 e dunque unicamente per il Giubileo 2025 per far fronte al grande afflusso di pellegrini - che prevedono l’istituzione di un nuovo impianto di incenerimento dei rifiuti urbani posto che come da cronoprogramma di Roma Capitale l’avviamento dell’impianto è fissato ad ottobre 2026 mentre l’anno giubilare e il conseguente incremento dei rifiuti terminerà nell’anno 2025. È poi all’evidenza che per i successivi sette anni e quindi sino al 2033 (durata della convenzione di cui al presente bando di gara) saranno conferiti presso l’inceneritore i rifiuti non solo di Roma ma di tutta la Provincia, Regione o addirittura del Centro Italia con la conseguente violazione del principio di prossimità di smaltimento dei rifiuti ”.

4. Si sono costituti, per resistere, Roma Capitale e l’r.t.i. capeggiato da Acea.

5. Le parti resistenti hanno depositato memorie in vista della pubblica udienza del 7 novembre 2024 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Deve anzitutto convenirsi con le parti resistenti che non vi è stata alcuna violazione del principio di corrispondenza tra il “chiesto e il pronunciato” per il solo fatto che la motivazione della sentenza sia stata redatta mediante richiamo ad un precedente arresto giurisprudenziale.

Il T.a.r. ha infatti utilizzato la specifica tecnica redazionale prevista dall’art. 74 del c.p.a. (“ La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo, ovvero, se del caso, a un precedente conforme ”) e ha comunque trascritto le pertinenti statuizioni del precedente, facendole proprie ai fini del rigetto dei motivi dedotti.

7.1. Gli odierni ricorrenti hanno comunque riproposto le censure relative alla illegittimità della condotta del Commissario Straordinario per aver previsto la realizzazione di un impianto di termovalorizzazione che entrerà in esercizio in un momento successivo al termine del mandato commissariale (primo motivo di ricorso) e hanno comunque formulato domanda di rinvio pregiudiziale fondata sull’asserita incompatibilità tra le scelte operate dal Commissario Straordinario – in ordine alla previsione, nell’ambito del Piano dei Rifiuti, di realizzare un impianto di termovalorizzazione nel territorio di Roma Capitale - e i principi dettati in materia di gestione dei rifiuti dagli artt. 4 e 13 della Direttiva 2008/98/CE.

7.2. Tali profili di censura sono già stati tuttavia affrontati - e ritenuti infondati – da questo Consiglio di Stato, nella sentenza 9 febbraio 2024, n. 1349 (con statuizioni ribadite anche dalla sentenza 5481 del 19 giugno 2024), mettendo in luce, in sintesi, quanto segue.

7.3. I poteri in contestazione conferiti per la gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale sono stati attributi dall’art. 13, comma 1, del decreto-legge n. 50 del 2022 al “ Commissario straordinario del Governo di cui all'articolo 1, comma 421, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 ”.

La legge ha limitato temporalmente i relativi poteri collegandoli agli interventi funzionali alle celebrazioni dell’anno giubilare e ha chiarito che l’organo resta in carica fino al 31 dicembre 2026.

L’art. 13 del d.l. n. 50 del 2022, a sua volta, ha espressamente confermato che i poteri straordinari sono esercitati “limitatamente al periodo del relativo mandato”, quindi sino al 31 dicembre 2026.

Tuttavia, ad essere temporalmente limitato è il solo potere di adozione degli atti non la relativa efficacia che, per la gestione dei rifiuti, deve necessariamente protrarsi anche oltre il 31 dicembre 2026.

Ciò è confermato dall’art. 13, comma 1, che, nel disciplinare i compiti affidati al Commissario straordinario in materia di gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale, afferma, tra l’altro, alla lettera a) che il Commissario “adotta il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale”, senza indicare limitazioni di carattere temporale quanto alle previsioni del Piano, i cui effetti del resto, proprio in ragione della natura programmatica dell’atto, sono necessariamente destinati a proiettarsi nel tempo.

Ancora più incisivo è il riferimento contenuto alla lettera d) che conferisce al Commissario il potere di approvare “i progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti”, anche pericolosi, e quello di assicurare la realizzazione di tali impianti oltreché di autorizzare le modifiche degli impianti esistenti.

Tale previsione conferisce un solido e non contestabile fondamento al potere del Commissario non solo di prevedere nel piano di gestione dei rifiuti la possibilità di realizzare un inceneritore ma anche di porre in essere tutte le attività amministrative necessarie alla sua realizzazione, che è quanto fatto dapprima con le Ordinanze n. 7 ed 8 del 1 dicembre 2022 e poi con il bando di gara oggetto del presente giudizio.

Ad essere temporalmente limitato, entro il periodo di vigenza del mandato commissariale connesso all’evento giubilare, è solo il potere di adozione di siffatti atti ma non la loro efficacia con la conseguente possibilità di portali a concreta esecuzione nel tempo, anche oltre la data del 31 dicembre 2026.

Ed è in tale quadro regolamentare che il Commissario straordinario, con il Piano di gestione dei rifiuti adottato con la Ordinanza n. 7 ha previsto, accanto alle misure straordinarie necessarie a far fronte all’afflusso di pellegrini nel 2025 (tramite “accordi specifici con gestori operanti in Italia e all’estero (che) permettano di garantire il superamento dell’emergenza durante il 2025- 2026”), quelle di gestione ordinaria, a regime, del ciclo di rifiuti del territorio di Roma Capitale, in una visione integrata e coordinata delle misure (ordinarie e straordinarie) come imposto dall’adozione dell’atto di programmazione di cui alla menzionata lettera a).

Nelle intenzioni del legislatore il Giubileo rappresenta evidentemente l’occasione anche per l’avvio di una soluzione strutturale del problema annoso della gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale e pertanto non in un’ottica temporalmente circoscritta alla celebrazione del suddetto evento bensì attraverso l’adozione di misure ed interventi destinati ad operare a regime, oltre la data del 31 dicembre 2026, tramite l’adozione dell’atto di programmazione a tal fine previsto dalla legge in via ordinaria ( id est il piano di gestione dei rifiuti del nuovo Ato di Roma Capitale) e delle relative misure attuative e complementari, come indicate, in via esemplificativa, all’art. 13, comma 1.

7.4. Quanto, poi, alla richiesta di rinvio pregiudiziale, rileva il Collegio che le ragioni della presunta incompatibilità tra gli artt. 4 e 13 della Direttiva 2008/98/CE e l’adozione dei provvedimenti adottati dal Commissario Straordinario ai sensi dell’art. 13 del d.l. 40/2022 non sono state chiaramente esternate.

Ad ogni buon conto, anche in questo caso, sovvengono le statuizioni della sentenza n. 1349 del 2024, che ha respinto richieste analoghe, osservando quanto segue.

7.4.1. Secondo quanto chiarito dalla Corte di giustizia UE con sentenza 8 maggio 2019 in causa C – 305/18 “ la gerarchia dei rifiuti costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità, non obbligando questi ultimi ad optare per una specifica soluzione di prevenzione e gestione” (punto 29). Ciò anche in ragione del fatto che l’art. 4, comma 1, della direttiva rifiuti, non introduce una disposizione immediatamente precettiva bensì “stabilisce la gerarchia dei rifiuti quale dev’essere attuata nella normativa e nella politica in materia di prevenzione e gestione di rifiuti ” (punto 28).

Ciò che rileva, in definitiva, è che ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva “rifiuti”, nell’attuare il principio della “gerarchia dei rifiuti”, gli Stati membri adottino “misure volte a incoraggiare le opzioni che danno il miglior risultato ambientale complessivo” come accade, nel caso di specie, attraverso la predisposizione di misure atte a dotare Roma Capitale anche di un sistema impiantistico adeguato ed autosufficiente.

A tale ultimo riguardo, la Corte di giustizia, con sentenza 4 marzo 2010 in C – 297/08 ha precisato che gli Stati membri, in forza della direttiva 2006/12, “ devono adoperarsi per disporre di una rete che consenta loro di soddisfare l’esigenza di impianti di smaltimento quanto più vicini possibile ai luoghi di produzione, ferma restando la possibilità di organizzare una rete siffatta nell’ambito di cooperazioni interregionali, o addirittura transfrontaliere, che rispondano al principio di prossimità ” (punto 66). Ne consegue, anche in attuazione del principio di correzione alla fonte dei danni causati all’ambiente, che “ allorché uno Stato membro ha singolarmente scelto nell’ambito del suo piano o dei suoi «piani di gestione dei rifiuti» ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva 2006/12, di organizzare la copertura del suo territorio su base regionale, occorre dedurne che ogni Regione dotata di un piano regionale debba garantire, in linea di principio, il trattamento e lo smaltimento dei suoi rifiuti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti ” (punto 67).

In merito al rapporto tra la termovalorizzazione e la gerarchia dei rifiuti la Commissione UE ha inviato una comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 26 gennaio 2017 (COM2017 34 final) intitolata “ Il ruolo della termovalorizzazione nell'economia circolare ”, la quale si propone lo scopo principale di garantire che il recupero di energia dai rifiuti nell’UE sostenga gli obiettivi del piano d’azione per l’economia circolare e sia pienamente coerente con la gerarchia dei rifiuti dell’UE.

Nelle conclusioni della predetta comunicazione si afferma che “ i processi di termovalorizzazione possono svolgere un ruolo nella transizione a un’economia circolare a condizione che la gerarchia dei rifiuti dell’Ue funga da principio guida e che le scelte fatte non ostacolino il raggiungimento di livelli più elevati di prevenzione, riutilizzo e riciclaggio ”.

Nella specie il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale si fa carico della necessità di “ garantire che la pianificazione delle capacità di termovalorizzazione sia conforme e favorevole alla gerarchia dei rifiuti e tenga altresì conto del potenziale delle tecnologie nuove ed emergenti per il trattamento e il riciclaggio dei rifiuti ”.

A p. 172 – 178 del predetto piano si giunge infatti alla stima della quantità di rifiuti da destinare a recupero energetico mediante l’incenerimento solo dopo aver quantificato in modo realistico l’impatto delle misure di riduzione della produzione di rifiuti (da 1.690.000 tonnellate/anno a 1.520.000 tonnellate a partire dal 2030), quelle di potenziamento della raccolta differenziata (sino al 70% a partire dal 2035) e quelle di recupero dei materiali (sino al 54,9% a partire dal 2035).

Alla tabella 18.1 di p. 177 si legge quanto segue:

“ In riferimento alla capacità di trattamento necessaria per il recupero energetico diretto dai rifiuti residui indifferenziati mediante trattamento termico si osserva la notevole variazione dallo Stato di Fatto allo Scenario di Piano e allo Scenario Programmatico.

L'intervallo delle quantità da gestire che non possono essere avviate a recupero di materia sono:

-lo Stato di Fatto – con la RD a circa il 45% - configura una situazione gestionale in cui la necessità di avviare a recupero energetico diretto riguarda oltre 1 milione di tonnellate;

- lo Scenario di Piano nel Contesto Tendenziale, in cui la produzione di rifiuti rimane stabile attorno a 1.690.000 tonnellate/anno e la RD raggiunge 65%, richiede al 2030 una capacità di trattamento termico in grado di gestire oltre 790.000 t/a;

- lo Scenario di Piano Contesto Obiettivo, in cui la produzione di rifiuti si riduce a 1.550.000 tonnellate al 2030 e la RD raggiunge 65%, %, richiede al 2030 una capacità di trattamento termico in grado di gestire circa 730.000 t/a;

- al 2035, lo Scenario Programmatico nel Contesto Obiettivo, in cui la produzione di rifiuti si riduce a 1.520.000 tonnellate al 2030 e la RD raggiunge 70%, richiede una capacità di trattamento termico in grado di gestire circa 660.000 t/a .”.

Il Piano risulta, dunque, in linea con le cautele espresse dalla Commissione UE al fine di garantire la coerenza del recupero di energia dai rifiuti mediante termovalorizzazione con i livelli superiori della gerarchia dei rifiuti e introduce anche processi di trattamento maggiormente in linea con le finalità dell’economia circolare quali “la digestione anaerobica dei rifiuti biodegradabili”, secondo quanto auspicato dalla Commissione medesima.

7.4.2. Quanto, infine, al paventato presunto conferimento presso l’inceneritore di rifiuti provenienti “non solo di Roma ma di tutta la provincia, regione o addirittura del centro Italia”, con conseguente asserita violazione del principio di prossimità di smaltimento dei rifiuti, si rileva che l’ordinanza n. 8 del 1 dicembre 2022 del Commissario Straordinario definisce l’impianto in esame come “ essenziale ai fini del raggiungimento dell’autosufficienza impiantistica territoriale di Roma Capitale ”.

Pertanto il progetto del termovalorizzatore persegue – per espressa previsione delle presupposte ordinanze commissariali - obiettivi di autosufficienza territoriale attuativi del principio di prossimità, e non già contrari ad esso.

7.4.3. Quanto precede evidenzia l’infondatezza della censura relativa al mancato rinvio alla Corte di giustizia UE della questione interpretativa prospettata ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Union europea.

8. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti, in solido tra loro, alla rifusione delle spese del grado in favore del RTI Acea e di Roma Capitale, liquidandole per ciascuna parte resistente in euro 3.000,00 (tremila/00) e quindi per complessivi euro 6.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO