Pubblicato il 04/03/2025

N. 01858/2025REG.PROV.COLL.

N. 07925/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7925 del 2023, proposto da
Provincia dell'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 35b;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

RO.Prov.Aq. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Rosettini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sez. I, n. 200 del 2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo e di RO.Prov.Aq. s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Roberto Colagrande e Alessandro Lolli in delega dell'avv. Francesco Rosettini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.-La Provincia dell’Aquila ha interposto appello nei confronti della sentenza 13 aprile 2023, n. 200 del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, che ha respinto il suo ricorso per l’accertamento dell’inadempimento, da parte della Regione Abruzzo, dell’accordo relativo al trasferimento delle funzioni in materia di “ formazione professionale ”, “ risorse idriche e di difesa del suolo ”, “ agricoltura ” sottoscritto con la Provincia il 18 febbraio 2016 e approvato con la deliberazione di G.R. n. 144 del 4 marzo 2016, con particolare riguardo all’obbligazione di stipula di un accordo per il trasferimento effettivo delle quote di partecipazione della RO.Prov.Aq. s.p.a. (partecipata al 100 per cento dalla Provincia dell’Aquila) e per la conseguente condanna ad adempiere la predetta obbligazione, procedendo alla stipula di apposito accordo per il trasferimento tempestivo delle quote di partecipazione della predetta società, o comunque per la condanna della stessa Regione al risarcimento dei danni subiti dalla Provincia come conseguenza del predetto inadempimento.

La RO.Prov.Aq. s.p.a., società in house a capitale interamente pubblico, espletava le attività inerenti le funzioni di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), f) e s), della l.r. n. 32 del 2015 (servizi strumentali dell’ente provinciale), già oggetto di trasferimento; per effetto dell’art. 1, commi 85 e ss., della legge n. 56 del 2014 sono state ridefinite le funzioni fondamentali delle Province, eliminando gran parte di quelle in precedenza esercitate. L’art. 5, comma 6, del d.P.C.M. 26 settembre 2014, con riguardo alle società partecipate, ha previsto il trasferimento delle partecipazioni inerenti le funzioni oggetto di riordino. La l.r. Abruzzo n. 32 del 2015 ha dettato norme relative al riordino delle funzioni amministrative delle Province in applicazione della legge n. 56 del 2014. In particolare, l’art. 8 ha previsto che, ai fini del trasferimento delle funzioni, Regione e Province stipulano specifici accordi che disciplinano l’effettiva decorrenza del trasferimento, le modalità operative, nonché i beni e le risorse destinate dalla Provincia all’esercizio della singola funzione e individuano eventuali risorse aggiuntive.

Con nota in data 29 giugno 2016 il presidente della Provincia dell’Aquila ha invitato/diffidato la Regione Abruzzo a voler stipulare l’accordo per il trasferimento effettivo delle quote di partecipazione della RO; sono seguite ulteriori istanze di agosto, settembre, ottobre e dicembre 2016, e poi ancora in data 11 aprile 2017, rimaste tutte senza esito.

Nelle more è entrato in vigore il d.lgs. n. 175 del 2016 (t.u. in materia di società a partecipazione pubblica), che ha imposto, in relazione ai parametri prescritti, l’avvio della procedura per la messa in liquidazione della RO, non più operativa a seguito del trasferimento delle funzioni dalla Provincia alla Regione, stante la perdurante inadempienza rispetto all’obbligo di acquisire le quote societarie. La liquidazione è stata deliberata con delibera del Consiglio provinciale n. 18 dell’8 maggio 2017, e poi confermata con deliberazione n. 41 in data 29 settembre 2017; quindi nell’assemblea straordinaria del 21 novembre 2017 è stata messa in liquidazione la società e contestualmente nominato il liquidatore unico. La condizione di inerzia ha peraltro comportato che la RO sia entrata in crisi.

Con la l.r. Abruzzo n. 3 del 2020 è stata prevista la concessione di un contributo straordinario in conto capitale di euro 280.000,00 ad Abruzzo Engineering s.p.a. per l’acquisizione di un ramo di azienda della RO s.p.a. attraverso l’acquisizione di azioni detenute dalla Provincia dell’Aquila; tale previsione è stata poi abrogata dall’art. 27 della l.r. n. 14 del 2020, in esecuzione della quale l’assemblea della RO ha provveduto, nella seduta del 15 ottobre 2020, alla cessione del ramo di azienda costituito dai nove dipendenti in favore della Abruzzo Engineering s.p.a.; neppure tale operazione si è peraltro compiuta avendo l’amministratore della Abruzzo Engineering comunicato al liquidatore della RO di non potere procedere all’acquisizione del ramo di azienda a causa dell’indisponibilità di alcuni dipendenti (3 su 9) ad essere trasferiti se non alle condizioni esistenti presso la RO, nonché in ragione della insussistenza dei trasferimenti da parte della Regione Abruzzo alla società Abruzzo Engineering.

2. – In tale situazione, la Provincia dell’Aquila, con il ricorso in primo grado ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento regionale rispetto all’accordo relativo al trasferimento delle funzioni sottoscritto il 18 febbraio 2016 (con specifico riguardo al trasferimento delle quote di partecipazione della RO dalla Provincia alla Regione), con condanna della Regione stessa al pagamento di euro 1.535.000,00.

3. - La sentenza appellata, affermata la propria giurisdizione ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, cod. proc. amm., vertendosi in materia di accordi, ha respinto il ricorso nell’assunto che non può predicarsi un inadempimento da parte della Regione Abruzzo, atteso che i bilanci della RO evidenziavano una tendenziale riduzione dell’utile di esercizio nel periodo 2012-2015 fino ad arrivare ad una cospicua perdita al 31.12.2016, pari ad euro -120.168,00; « la perdita di esercizio della società, costituendo il presupposto normativo “per lo scioglimento o la messa in liquidazione”, precludeva e preclude tuttora ope legis il trasferimento della partecipazione societaria ». Ha ulteriormente precisato la sentenza che l’adempimento dell’obbligazione assunta dalla Regione con l’accordo di cui alla deliberazione di G.R. n. 144 del 4 marzo 2016, oltre a trovare un ostacolo nella disciplina predetta, risulta inattuabile anche alla luce del mutato assetto normativo delineatosi con l’art. 27 della l.r. n. 14 del 2020, che ha affidato alla società in house Abruzzo Engineering le attività strumentali e connesse che, anteriormente, svolgevano le Province con società in house .

4.- Con il ricorso in appello la Provincia dell’Aquila ha criticato la sentenza di primo grado deducendone l’erroneità nella considerazione che, con riguardo alla perdita di esercizio, la RO nel periodo da febbraio a maggio 2016 non si trovava in tale condizione, e che comunque deve ritenersi fondata la domanda di risarcimento avanzata dalla Provincia, concernendo le spese di funzionamento sostenute dalla società nel periodo dal 2015 al 2018 (per un ammontare di circa euro 1.535.000,00), proprio a causa dell’inadempimento regionale.

5. - Si è costituita in resistenza la Regione Abruzzo chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

Si è altresì costituita in giudizio la RO.Prov.Aq. s.p.a. in liquidazione, chiedendo l’accoglimento dell’appello della Provincia dell’Aquila.

6. – Con ordinanza 30 luglio 2024, n. 6830 la Sezione ha disposto, quale incombente istruttorio, la richiesta di documentati chiarimenti in ordine alla provenienza dei fondi con i quali la Provincia dell’Aquila ha sostenuto le spese di funzionamento della società RO (di cui chiede in questa sede il risarcimento, con condanna della Regione Abruzzo), e dunque in particolare se si tratti di risorse proprie ovvero oggetto di finanziamento da parte di altri soggetti pubblici; a tale adempimento sono state onerate entrambe le parti costituite in giudizio, ciascuna per quanto di propria conoscenza, mediante relazione scritta da depositare presso la Segreteria della Sezione.

7. – All’incombente ha provveduto la sola Provincia dell’Aquila con relazione in data 26 settembre 2024, mediante la quale ha riferito e documentato che per gli anni 2015/2018 ha provveduto con propri fondi di bilancio alle spese di funzionamento della società RO, per un importo complessivo di euro 1.535.000,00.

8. – All’udienza pubblica del 14 novembre 2024 la causa è statata trattenuta in decisione.

9. – Il primo motivo di appello critica la statuizione di primo grado nella considerazione che l’accordo tra Provincia e Regione risale al 28 febbraio 2016 e che il subentro regionale nella partecipazione alla società RO (con trasferimento altresì delle relative risorse umane, strumentali e finanziarie) sarebbe dovuto intervenire entro i tre mesi successivi, e cioè entro il 28 maggio 2016, arco temporale nel quale la predetta società non si trovava nella condizione di perdita di esercizio, comportante lo scioglimento o la messa in liquidazione, tale da precludere il trasferimento della partecipazione societaria a mente dell’art. 5, comma 6, del d.P.C.M. 26 settembre 2014 (adottato in attuazione dell’art. 1, comma 92, della legge n. 56 del 2014) e dell’art. 9, comma 7, della l.r. n. 32 del 2015; deduce l’appellante come proprio l’inadempimento della Regione abbia determinato l’insorgenza dei presupposti per la messa in liquidazione, deliberata solamente l’8 maggio 2017 (e cioè quasi un anno dopo la scadenza del termine per il subentro della Regione).

Il motivo è fondato.

Dalla stessa sentenza appellata si evince che nell’arco temporale 2012-2015 si è avuta solamente la riduzione dell’utile di esercizio della RO s.p.a.; la perdita di esercizio risulta accertata al 31 dicembre 2016.

Sul piano formale, dunque, al momento in cui doveva intervenire il trasferimento delle partecipazioni societarie relative alle funzioni oggetto di riordino (28 maggio 2016), la società RO non era in fase di scioglimento, né in liquidazione; non è stata dimostrata neppure la sussistenza dei presupposti per lo scioglimento o la messa in liquidazione della medesima.

L’assunto regionale secondo cui i bilanci negli anni 2012/2016 della società evidenziavano la mancanza di solidi elementi economico-finanziario-patrimoniali appare indimostrato, o, per meglio dire, non intercetta i presupposti normativi (statali e regionali) precludenti il subentro della Regione nelle partecipazioni alle società, che sono quelli propri dello scioglimento e della liquidazione, anticipando la soglia preclusiva alla stregua di un argomento specularmente evocabile anche ex adverso (e cioè quello del danno erariale).

Non ha maggiore pregio la considerazione secondo cui la RO non risultava più società strettamente necessaria al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente, trattandosi di argomento mai opposto dall’amministrazione regionale, e che comunque non legittimava un comportamento inadempiente rispetto all’accordo sottoscritto in data 18 febbraio 2016. E’ invero evidente che l’amministrazione non può liberarsi del vincolo nascente da un accordo semplicemente non adempiendo, richiedendosi, se del caso, un’adeguata motivazione a sostegno di un provvedimento di autotutela, al di fuori delle ipotesi del recesso di cui all’art. 11, comma 4, della legge n. 241 del 1990.

10. – Il secondo mezzo censura poi la statuizione appellata, di reiezione della domanda di risarcimento del danno “ perché infondata e, comunque, generica ed indimostrata ”. Lamenta la Provincia dell’Aquila la apoditticità di tale capo della sentenza, e ripropone gli argomenti di primo grado, incentrati anche sul profilo della colpa, ravvisata nell’inerzia della Regione Abruzzo nel dare seguito agli accordi, nonostante plurimi e reiterati inviti, che ha dato luogo alla crisi economico-finanziaria della società per il venire meno dei contratti di servizio, in conseguenza del trasferimento delle funzioni di competenza alla Regione; il danno consiste, per l’appellante, nelle spese di funzionamento della società RO, sopportate dalla Provincia appellante nel periodo 2015/2018, per un importo complessivo di euro 1.535.000,00.

Anche tale motivo è fondato, per la grande parte, risultando l’importo non contestato, se non mediante la generica affermazione della non debenza del risarcimento e di prescrizione del credito. In ogni caso la somma di cui è chiesto il risarcimento è quella per le spese di funzionamento della società RO, risultante da erogazioni con mandati di pagamento specificamente indicati nell’appello e confermati nella relazione versata in atti dalla Provincia dell’Aquila, in esecuzione dell’ordinanza istruttoria.

Ritiene peraltro il Collegio che dall’importo richiesto debbano essere detratti euro 60.000,00, relativi al 2018, di cui al mandato di pagamento n. 3646 del 2018, in quanto, effettivamente, la Provincia dell’Aquila ha intrapreso la procedura di liquidazione in data 8 maggio 2017, poi deliberata dall’assemblea straordinaria del 21 novembre 2017; da tale epoca non sussistevano più i presupposti per il subentro regionale nella partecipazione alla società RO.

11. – In conclusione, alla stregua di quanto esposto, l’appello va accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente condanna della Regione Abruzzo al pagamento, in favore dell’appellante, a titolo di risarcimento del danno, dell’importo di euro 1.475.000,00.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono, come per regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo, mentre possono essere compensate nei confronti della RO s.p.a., anche in ragione della limitata attività defensionale svolta.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e condanna la Regione Abruzzo al pagamento, in favore della Provincia dell’Aquila, dell’importo di euro 1.475.000,00.

Condanna la Regione Abruzzo, alla rifusione, in favore della Provincia dell’Aquila, delle spese del doppio grado di giudizio, complessivamente liquidate in euro ottomila/00 (8.000,00), mentre le compensa nei confronti della RO s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO