Pubblicato il 26/02/2025

N. 01692/2025REG.PROV.COLL.

N. 04501/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4501 del 2024, proposto da
Due Rive S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Iannotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 10296/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti gli avvocati Federica Iannotta e Michele Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determinazioni dirigenziali n. 1993 e n. 2006 del 29 ottobre 2009 il Municipio II di Roma Capitale disponeva il trasferimento della titolarità della concessione permanente di occupazione suolo pubblico da esercitarsi con chiosco bar e l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande alla S.r.l Due Rive per effetto del subingresso nell’esercizio dell’attività precedentemente esercitata, fino al 31 dicembre 2018.

Con determinazione dirigenziale rep. n. CB/2096 del 9 novembre 2009, prot. n. CB/54341/2009, il Municipio II concedeva fino al 31 dicembre 2012, alla Due Rive s.r.l. l’occupazione di suolo pubblico permanente di mq. 34,00 per il collocamento di tavoli, sedie, pannelli di altezza non superiore a m. 1,30 e n. 4 tende autoportanti di cui n. 2 di m. 2,50 x 3,00 e n. 2 di m. 2,25 x 3,00 di lato in tela bianca o grezza, strumentale all’attività di somministrazione esercitata in Piazza MA (chiosco).

Con riferimento al canone dovuto per le suddette occupazioni di suolo pubblico, il 30 aprile 2010 veniva sottoscritta la convenzione prot. n. 29352, avente ad oggetto la manutenzione dell’area verde di Piazza MA della durata di 6 anni decorrenti dalla data di sottoscrizione dell’atto la quale prevedeva l’affrancamento degli oneri di concessione dovuti dalla società all’Amministrazione a fronte di una serie di oneri di manutenzione, meglio elencati nel disciplinare manutentivo allegato alla convenzione medesima. Non seguiva alcuna nuova convenzione a seguito dello spirare della originaria, sicchè tenuto conto del ripristinato obbligo al pagamento del canone per l’occupazione e del mancato pagamento del medesimo canone per le annualità 2017, 2018 e della morosità riscontrata sul posteggio con nota prot. CB/2018/177084 del 18 dicembre 2018 l’Amministrazione procedeva con l’avvio del procedimento di decadenza. Nelle more, in data 31 dicembre 2018 scadeva la concessione per l’occupazione di suolo pubblico avente ad oggetto il chiosco bar nonché della concessione a questa strumentale, ciò determinando altresì l’inefficacia della autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande di cui alla Determinazione Dirigenziale n. 2006 del 29 ottobre 2009.

Con nota prot. n. CB/14697 del 30 gennaio 2019 l’Ufficio OSP commerciali del Municipio Roma, riferiva al concessionario: “… Con l’occasione si rammenta, a scanso di ulteriori problemi, che la concessione del chiosco è scaduta il 31 dicembre 2018, è pertanto la invito a provvedere alla richiesta di rinnovo con prontezza, fermo restando le problematiche concernenti la morosità ”.

La società non formulava nessuna richiesta di rinnovo della concessione per l’occupazione del suolo pubblico e non operava alcun versamento a titolo di canone di occupazione interveniva.

La società Due Rive con nota assunta al prot. n. CB/18505 del 6 febbraio 2019 presentava “richiesta di concessione della dilazione di pagamento in rate mensili relativa agli importi dovuti in relazione agli avvisi di liquidazione e pagamento emessi in conseguenza dell’omesso pagamento delle suddette annualità 2017/2018”. Detto piano di rateazione veniva concesso per 24 ratei a partire dal 1 marzo 2019 e fino al 1 febbraio 2021. Con nota prot. n. CB/20150 dell’8 febbraio 2019 l’Amministrazione comunicava, giusta l’istanza di rateazione, la sospensione del procedimento avviato con nota prot. CB/2018/177084 del 18 dicembre 2018.

La società, tuttavia, effettuava il pagamento delle sole prime tre rate di detto piano di rateazione; il piano pertanto non veniva onorato, con la conseguente decadenza dal beneficio della rateazione.

I relativi avvisi di pagamento erano trasmessi per l’iscrizione a ruolo all’Agente della Riscossione.

In data 12 luglio 2019 la Polizia Locale di Roma Capitale effettuava un sopralluogo presso l’area durante il quale si constatava che continuava ad essere svolta l’attività nel chiosco e nella zona antistante nonostante le due DD 1993 del 29 ottobre /2019 e la DD 2096 del 9 novembre 2009 risultassero scadute in data 31 dicembre 2018.

Con provvedimento assunto al prot. n. CB/128677/2019, il Municipio Roma II emetteva l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi e di rimozione dell’occupazione abusiva di suolo pubblico ordinando alla società di provvedere, nel termine di sette giorni dalla data di notifica del provvedimento, al ripristino dello stato dei luoghi.

Avverso detto ordine di ripristino dello stato dei luoghi e di rimozione dell’occupazione abusiva, la Società Due Rive s.r.l. proponeva ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale Lazio il quale, con sentenza n. 1741/2020 dichiarava improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse di parte ricorrente, definendo così il contenzioso, tra la Due Rive s.r.l. e Roma Capitale.

Successivamente la Giunta, con la deliberazione n. 21/2021 dava mandato alla direzione del Municipio di valutare tutte le possibilità normativamente consentite al fine di addivenire alla stipula di una nuova convenzione tra la Società due Rive e il Municipio Roma II per la manutenzione dell’area. L’esame ricognitivo effettuato dalla direzione del Municipio, evidenziava la persistente condizione di morosità e la definitività dell’ordine di ripristino e rimozione giusta la nota prot. CB/2022/88354 con cui la direzione del Municipio riscontrava quanto demandato con la Deliberazione n. 21.

In data 22 dicembre 2021, con istanza prot. CB/2021/139003 presentata sul portale telematico SUAP, la Società comunicava un ampliamento dell’occupazione esterna al chiosco di cui alla normativa in deroga Covid 19, in virtù della quale agli esercenti la somministrazione di alimenti e bevande, titolari di una concessione per l’occupazione di suolo pubblico strumentale all’esercizio dell’attività, era consentito di ampliare la superficie già concessa, occupando la maggiore superficie contestualmente alla presentazione dell’istanza, in deroga alla disciplina ordinaria del rilascio di simili provvedimenti ossia senza il rilascio preventivo di un titolo concessorio di ampliamento.

In esito ai controlli l’Amministrazione adottava nei confronti della Due Rive il provvedimento di rigetto prot. n. CB/83948 del 21 luglio 2022 tenuto conto dell’assenza, in capo al concessionario, dei titoli legittimanti sia l’occupazione dell’area mediante chiosco e tavoli e sedie esterne, sia l’esercizio dell’attività di somministrazione.

A seguito delle azioni inibitorie poste in essere dall’Amministrazione unitamente alla polizia locale, la Due Rive s.r.l. ha provveduto a liberare l’area esterna al manufatto, senza tuttavia provvedere alla rimozione della installazione di cui alla Determinazione Dirigenziale n. 1993 del 29 ottobre 2009.

In ragione del protrarsi dell’inottemperanza, la posizione veniva presa in carico dalla Direzione Tecnica municipale che avviava le procedure di rimozione d’ufficio del manufatto abusivo ai sensi dell’art. 23 e segg. del Vigente Regolamento (Deliberazione Assemblea Capitolina n. 21/2021).

In ragione della condizione di abusività dell’occupazione l’Ufficio Unico delle Entrate emetteva gli avvisi di pagamento per il recupero delle annualità non pagate maggiorate come per legge, avverso ai quali la società odierna ricorrente proponeva impugnazione innanzi al Tribunale Ordinario di Roma.

Con la nota prot. n. CB/27011 del 20 febbraio 2023, la direzione tecnica provvedeva a notificare alla Società la “Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 e seguenti della legge 241/1990 e ss.mm.ii. per la rimozione ed il ripristino d’ufficio dell’area pubblica oggetto del posteggio isolato fuori mercato sito in Piazza MA n. 14 (area verde)” comunicando i costi stimati dalla struttura per procedere d’ufficio alla rimozione delle opere.

Quindi, con Determinazione Dirigenziale rep. N. CB/622/2023, oggetto del presente giudizio, la struttura definiva il procedimento determinando “…di rimuovere d’ufficio il manufatto e ogni eventuale ulteriore opera e/o elemento presente sull’area verde di piazza MA di cui alla Determinazione Dirigenziale n. 1993 del 29 ottobre 2009, prot. n. CB/52304/2009, da effettuarsi a cura della impresa a ciò incaricata dall’Amministrazione”.

Con la sentenza in questa sede impugnata il Tar per il Lazio respingeva il ricorso.

Appellata la sentenza resiste Roma Capitale.

All’udienza del 28 ottobre 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di appello l’appellante deduce la violazione dell’art. 19 del Regolamento approvato con deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 21 del 24 marzo 2021; Motivazione erronea ed insufficiente; Omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato; Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; Omesso esame di un fatto risultante dagli atti di causa e decisivo per il giudizio; Violazione dell’art. 64, n. 2, P.C.A.; Violazione dei principi in materia di revoca dell’atto amministrativo.

Evidenzia che successivamente alla scadenza del termine di proroga dell’esenzione del canone di occupazione di suolo pubblico correlato all’emergenza Covid 19, l’Amministrazione capitolina aveva inviato alla Due Rive s.r.l. l’avviso di pagamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico per l’anno 2022, con relativi bollettini di pagamento, nonché l’avviso di pagamento del canone per l’anno 2023, con relativi bollettini e che, avendo provveduto a corrispondere integralmente i canoni per gli anni 2022 e 2023, la Determina Dirigenziale prot. CB 43425/2023 del 27 marzo 2023, doveva ritenersi erronea ed illegittima perché non teneva conto sia del comportamento della P.A., che nel richiedere il pagamento del canone di occupazione, sulla base di tabelle allegate al Regolamento approvato con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21 del 24 marzo 2021, aveva, implicitamente, escluso il carattere abusivo dell’occupazione, sia dell’intervenuta corresponsione dei canoni per gli anni 2022 e 2023 e, quindi, dell’intervenuto rinnovo della concessione permanente conseguente al suddetto pagamento.

La censura non è fondata.

Il rinnovo delle concessioni di beni pubblici – ove non diversamente ed espressamente stabilito – non può essere tacito, per l’impossibilità di desumere la volontà della P.A. per implicito e, quindi, al di fuori del procedimento prescritto dalla legge per la sua formazione e senza le forme all’uopo previste.

Il divieto deriva dall’applicazione della regola, di matrice comunitaria, per cui i beni pubblici contendibili non devono poter essere sottratti per un tempo eccessivo al mercato e, quindi, alla possibilità degli operatori economici di ottenerne l’affidamento.

La proroga ed il rinnovo dei contratti pubblici si traducono essenzialmente in un affidamento senza gara, con la conseguente violazione dei principi comunitari di libera concorrenza e di parità di trattamento (obbligo di assicurare una posizione di equidistanza della pubblica amministrazione nei confronti dei diversi operatori economici che partecipano alla procedura di evidenza pubblica, evitando così il consolidamento di posizioni di forza di determinati imprese nei rapporti con la P.A.).

Il mero pagamento dei canoni e l’introito delle relative somme da parte dell’amministrazione, dopo l’intervenuta scadenza del titolo, non può considerarsi di per sé rinnovo tacito della concessione, in mancanza dell’atto formale di rinnovo, costituendo questo soltanto titolo per la detenzione e l’utilizzo del bene demaniale; l’intervento di un provvedimento espresso dell’amministrazione è un elemento insurrogabile e infungibile, non potendo quindi trovare applicazione l’istituto del silenzio-assenso.

Tale conclusione non muta nel caso in cui vi sia stata una tolleranza iniziale in merito all’occupazione del bene e deve escludersi che l’atto di concessione si rinnovi tacitamente per effetto del mero contegno inerte dell’Amministrazione.

Si osservi che con nota prot. n. CB/14697 del 30 gennaio 2019 l’Ufficio OSP commerciali del Municipio Roma, aveva comunicato al concessionario: “… Con l’occasione si rammenta, a scanso di ulteriori problemi, che la concessione del chiosco è scaduta il 31 dicembre 2018, è pertanto la invito a provvedere alla richiesta di rinnovo con prontezza, fermo restando le problematiche concernenti la morosità ”.

In quell’occasione nessuna richiesta di rinnovo della concessione per l’occupazione suolo pubblico e nessun versamento a titolo di canone di occupazione è intervenuto.

2.Con il secondo motivo di appello l’appellante deduce la violazione dell’art. 23 del Regolamento approvato con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21 del 24 marzo 2021 (anche in relazione all’art. 19 dello stesso Regolamento e all’art. 21 ter della legge n. 241 del 1990 e sue successive modifiche ed integrazioni); Violazione dell’art. 823, comma II, c.c.; Violazione dell’art. 21 ter della legge n. 241 del 1990 e sue successive modifiche ed integrazioni; Violazione dei principi in materia di revoca dell’atto amministrativo; Violazione dei principi e norme in materia di trasparenza dell’azione amministrativa e del conseguente obbligo di una congrua motivazione; Motivazione erronea ed insufficiente; Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; Violazione dell’art. 64 n.2 del P.C.A.

Evidenzia che la norma regolamentare di cui al citato art. 23 prevede un termine non superiore a 7 giorni per il ripristino dello stato dei luoghi ad opera del trasgressore, decorso il quale, in ipotesi di suo inadempimento, l’Amministrazione ha l’obbligo di procedere al ripristino d’ufficio

La determina dirigenziale, adottata a distanza di oltre 3 anni dall’ordine di rimozione e dopo che la stessa pubblica amministrazione aveva posto in essere atti e comportamenti contrari alla volontà di dare esecuzione al suo precedente provvedimento, si poneva in contrasto non solo con la precitata norma regolamentare, diretta a disciplinare, in capo all’Amministrazione procedente, i poteri di cui all’art. 823, comma II, c.c., ma anche con i principi e norme che impongono all’Amministrazione di palesare l’interesse pubblico perseguito, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità.

La censura non è fondata.

La morosità maturata dalla società ha impedito il rinnovarsi o comunque il prorogarsi del titolo concessorio di cui alla Determinazione Dirigenziale n. 1993 del 29 ottobre 2009, prot. n. CB/52304/2009, che pertanto, alla data del 31 dicembre 2018, giungeva a scadenza.

A tal proposito giova richiamare il vigente “Regolamento all’esercizio del commercio su area pubblica”, approvato con Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 108/2020 che, all’art. 3, vieta il rinnovo tacito delle autorizzazioni – concessioni e testualmente dispone “ La durata della concessione è fissata in fase di avvio della relativa selezione in anni 7, per i mercati turistici, 9 per i mercati ordinari e 12 con riguardo agli investimenti richiesti in base a quanto previsto dalla normativa vigente, tenendo conto delle esigenze medie di investimento collegate alle caratteristiche dell'insieme dei posteggi interessati. Le autorizzazioni - concessioni non possono essere tacitamente rinnovate ”; la stessa statuizione è riportata all’art. 3 n. 2 del Regolamento previgente di cui alla Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 30/2017.

L’assenza di una richiesta espressa di rinnovo della concessione per l’occupazione del suolo pubblico, scaduta il 31 dicembre 2018 ed il mancato rinnovo automatico della stessa in ragione, peraltro, della evidente morosità, hanno determinato la cessazione del rapporto con l’Amministrazione e l’illegittimità nella prosecuzione dell’occupazione.

L’istanza di rateazione proposta dalla società e poi non onorata, ha determinato la decadenza dal beneficio della rateazione, ciò non legittimando la sospensione del procedimento e non impedendo il verificarsi della scadenza del titolo, per effetto della quale, la Polizia Locale, in esito a sopralluogo, sanzionava la Società con il verbale di accertamento di violazione n. 15-09954 del 30 luglio/2019, ai sensi degli art. 14 e 14bis del Reg. COSAP (oggi art. 23 della Deliberazione Assemblea Capitolina n. 21/2021) e l’Amministrazione, con l’Ordine prot. n. CB/128677/2019 ordinava il ripristino dello stato dei luoghi e la rimozione dell’occupazione abusiva di suolo pubblico in piazza MA n. 14, avviando così l’azione esecutiva nei confronti dell’ex concessionario.

L’efficacia esecutiva dell’ordine di ripristino e di rimozione è stata altresì confermata dall’esito della vicenda giurisdizionale sul ricorso proposto dalla Società avverso il provvedimento assunto al prot. n. CB/128677/2019, con il quale il Municipio Roma II emetteva l’Ordine di ripristino dello stato dei luoghi e di rimozione dell’occupazione abusiva di suolo pubblico”

La sentenza dichiarativa della improcedibilità del ricorso, ha comportato la intangibilità del provvedimento stesso, rendendolo pertanto definitivo in ordine ad ogni sua statuizione.

L’appello deve essere, conseguentemente, respinto.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali che liquida in €4000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Marco Lipari

IL SEGRETARIO