Pubblicato il 11/06/2025

N. 05036/2025REG.PROV.COLL.

N. 03669/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3669 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

TU Di DE, Ristopub Società Cooperativa, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta-Stralcio) n. 8423/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Thomas Mathà;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero del dello Sviluppo Economico (oggi Ministero delle Imprese e del Made in Italy), con provvedimento del 22 novembre 2019, ha posto in liquidazione amministrativa coatta (in breve l.a.c. ) la Ristopub Società cooperativa in Liquidazione (società operante nel settore del facchinaggio e delle pulizie nel Comune di Carpi, Provincia di Modena), dopo revisione ordinaria per il biennio 2017-2018, in considerazione del riscontrato mancato perseguimento dello scopo mutualistico a causa della sostanziale insolvenza della cooperativa.

2. La predetta società ha impugnato dinanzi al TAR per il Lazio tale atto, deducendo l’insussistenza dei requisiti di cui all’art. 1 legge fallimentare e conseguente violazione dell’art. 2545 terdecies e ss.cc. e la violazione dell’art. 1, co. 7 e 10 della legge n. 241/1990.

3. La Sezione Quarta Stralcio del Tar capitolino, con la sentenza n. 8423 del 29 aprile 2024, confermando la sua competenza e rigettando la rispettiva eccezione del Ministero, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato.

4. Di talché, il MIMIT ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa:

1) Error in iudicando relativo al capo della sentenza che ha rigettato l’eccezione di incompetenza del TAR Lazio.

Il Ministero ha dedotto che il TAR Lazio avesse accertato erroneamente la propria competenza a decidere la presente controversia sul rilievo che l’effetto del provvedimento di liquidazione coatta avesse solo “apparentemente” effetti locali. Sarebbe invece evidente che il provvedimento esaurisce la sua efficacia nella circoscrizione del TAR per l’Emilia Romagna, sede di Bologna (territorio ove è situata ed opera la Cooperativa). Il TAR Lazio avrebbe ignorato anche la giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria (n. 13/2021 e n. 15/2021) sugli effetti diretti di provvedimenti adottati centralmente.

2) Error in iudicando relativo al capo della sentenza che ha accolto il ricorso ritenendo fondato la mancanza dei presupposti di fallibilità dell’impresa.

Secondo la tesi attorea il TAR avrebbe interpretato erroneamente i presupposti per la l.a.c. nel caso delle società cooperative (art. 2545 terdecies c.c.), in quanto nel caso di specie, trattandosi di società cooperativa operante nel settore commerciale – ma con connotati dimensionali non sussumibili nell’art. 1 l. fall. – l’unico provvedimento applicabile nel caso di insolvenza sarebbe la l.c.a. L’appellante ricorda che la liquidazione coatta non è avvenuta prima bensì dopo l’inizio dell’attività revisionale, per cui lo scioglimento volontario sarebbe stato una condotta abusiva e, in presenza di situazioni finanziarie come rilevato dall’ispezione, il Ministero vigilante avrebbe un potere-dovere di adottare il provvedimento di l.c.a.

3) Error in iudicando relativo al capo della sentenza che ha accolto la censura della violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990.

Erroneamente il TAR, secondo il MIMIT, avrebbe escluso l’applicabilità dell’art. 21 octies , comma 2, prima alinea, l. n. 241/1990, stante l’evidente natura vincolata del provvedimento (con il semplice riscontro dello stato di insolvenza il contenuto dispositivo dell’art. 2545 terdecies c.c. non avrebbe potuto essere diverso).

5. Nonostante la rituale intimazione (notifica sia alla cooperativa che al rappresentante legale), la ricorrente di primo grado non si è costituita nel giudizio.

6. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Risulta fondato il primo motivo dell’appello e l’incompetenza del TAR Lazio.

8. Sulla competenza a decidere la controversia, il giudice di primo grado ha statuito che: “ Trattandosi di un atto adottato da un’amministrazione centrale dello stato (Ministro o direttore Generale del Ministero), la competenza sull’impugnazione spetta pacificamente al TAR del Lazio, a prescindere dalla tipologia di effetti, in quanto la ratio della norma è quella di centralizzare la tipologia di controllo: il vero effetto del provvedimento è solo apparentemente locale, in realtà è espressione di un potere che per legge è stato attribuito ad un’Amministrazione centrale e la ratio della funzione espletata è quella della centralizzazione. ”

9. La conclusione del giudice di primo grado non è condivisibile e non resiste alla censura dedotta dall’appellante. La seconda parte dell’art. 13, comma 1, c.p.a. stabilisce che “ il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede ”. Il Collegio ritiene che non possa esservi dubbio sul fatto che gli “effetti diretti” degli atti impugnati, con cui è stato messa in liquidazione coatta la società, siano limitati alla Regione Emilia Romagna e, anzi, allo specifico ambito territoriale della provincia di Modena interessato, mentre gli effetti “ultraterritoriali” sono eventuali, del tutto ipotetici e, soprattutto, indiretti, sicché non possono incidere sulla competenza territoriale inderogabile sancita dal legislatore. La rispettiva motivazione del TAR – che il provvedimento sia espressione di un potere che per legge è stato attribuito ad un’Amministrazione centrale e che la ratio della funzione espletata sarebbe quella della centralizzazione – non è idonea a confutare la predetta disciplina. Infatti, il primo giudice non ha chiarito perché gli effetti sarebbero solo “apparentemente locali”, mentre ad avviso del Collegio essi sono chiaramente e solo locali, riferendosi alla sede e al territorio dove la cooperativa (si ricorda, facchinaggio e pulizie) espleta(va) la sua attività. Il fatto che il provvedimento sia stato adottato da un’Amministrazione Centrale non consente di radicare, per ciò solo, la competenza dinanzi al TAR Lazio se i suoi effetti siano circoscritti all’ambito territoriale di un altro Tribunale (in termini precisi C.G.A.R.S. n. 142/2023; id., n. 527/2022).

10. Come autorevolmente insegnato, “ l’effetto diretto consiste nella capacità della norma di creare diritti ed obblighi direttamente e utilmente in capo a singoli soggetti, mentre è di mero riflesso, o indiretto, quando si tratta di sole ripercussioni, senza necessaria certezza dell’effetto stesso. Il comma 2 dell’art. 13 cod. proc. amm. definisce gli effetti diretti “limitati all’ambito territoriale della regione ove il tribunale ha sede”, considerando quindi la dimensione spaziale dell’effetto. Si vuole in questo modo individuare se l’atto sia destinato a produrre i suoi effetti o ad essere messo in esecuzione in luogo determinato (Cons. Stato, sez. V, n. 4180/2017). In altre parole, la norma si riferisce agli effetti tipici che la legge riconduce al potere, come configurato dalla norma. È quindi necessario individuare gli effetti tipici diretti nell’ambito delle conseguenze giuridiche dell’azione amministrativa, estrapolandoli dalla pluralità di effetti indiretti, contestuali o riflessi che da quell’azione possono del pari derivare. ” (Cons. Stato, A.P., n. 15/2021).

11. Per quello che rileva di più nel presente contenzioso è stato accertato che “ la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è quella di temperare il c.d. criterio della sede, secondo un più generale principio di prossimità e secondo una logica di decentramento, e radica quindi la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un diverso Tribunale o di un’autorità centrale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale del Tribunale “periferico” medesimo; è del pari competente il Tribunale amministrativo “periferico” nel caso di impugnazione di un atto emesso da un’autorità statale periferica, ancorché l’atto esplichi la sua efficacia non limitatamente al territorio di quella regione. ” (Cons. Stato, A.P., n. 13/2021).

12. Tali linee ermeneutiche espresse dal Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa sugli effetti diretti del provvedimento adottato dall’amministrazione centrale e le conseguenze sul foro sono quindi state disattese dalla sentenza gravata. Nel caso di specie, la l.c.a. spiega effetti diretti solamente nella circoscrizione del TAR Emilia Romagna, al quale il ricorso dovrà essere rinviato.

13. Per questi motivi, il Collegio ritiene di accogliere il primo motivo dell’appello, disponendo pertanto, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., l’annullamento della sentenza con rinvio al TAR per l’Emilia Romagna della sentenza impugnata.

14. La particolarità della vicenda è motivo sufficiente per poter compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza gravata con rinvio al TAR per l’Emilia Romagna, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO