Pubblicato il 07/01/2025

N. 00084/2025REG.PROV.COLL.

N. 06946/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6946 del 2023, proposto da
MA ET NI, in proprio e quale legale rappresentante di Pin-Up Cafè di NI MA ET & C. S.a.s., rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Vaccari, Matteo Fortelli e NN ON, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni del Distretto Ceramico, Suap - Sportello Unico Attività Produttive Presso L'Unione dei Comuni del Distretto Ceramico, Comune “Città di Sassuolo”, non costituiti in giudizio;
Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. a Socio Unico, rappresentata e difesa dall'avvocato OR GN, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Bologna e Prov. Modena, Reggio Emilia e Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna n. 262 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. a Socio Unico e del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Bologna e Prov. Modena, Reggio Emilia e Ferrara;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Stefano Vaccari, Matteo Fortelli, NN ON e OR GN. Si dà atto che l'avvocato dello Stato Bruno Dettori ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

MA ET NI, in proprio e quale legale rappresentante di Pin-Up Cafè di NI MA ET & C. S.a.s., ha impugnato il provvedimento a firma dell'Amministratore Unico di SGP – Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. del 5 luglio 2021 recante “concessione contratto per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche – atto di revoca”; per quanto occorrer possa, la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Sassuolo n. 72 del 18 dicembre 2017, recante “regolamento per l'occupazione di suolo pubblico per spazi di ristoro e somministrazione all'aperto (regolamento dehors)”, ivi per quanto concerne l'allegato Regolamento, in relazione alle disposizioni in esso contenute come richiamate nel provvedimento impugnato in via principale; per quanto occorrer possa, la deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Sassuolo n. 15 dell’1 marzo 2021, per quanto concerne l'allegato “Regolamento per il rilascio delle concessioni per l'occupazione dei spazi ed aree pubbliche e di autorizzazione allo scavo”, in relazione alle disposizioni in esso contenute come richiamate nel provvedimento impugnato in via principale (art. 11, comma 1, art. 15, comma 8 e art. 19); per quanto occorrer possa, il “Regolamento per l'applicazione del canone di concessione del suolo” di cui all'art. 27 d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992, in relazione alle disposizioni in esso contenute come richiamate nel provvedimento impugnato in via principale (in via principale ma non esclusiva l'art. 4 e l'art. 14); con successivo ricorso ha impugnato il provvedimento “Prot. 31090 05/11/2021 - Annullamento in autotutela Autorizzazione unica” conclusivo del “Procedimento in autotutela per annullamento dell'autorizzazione unica per somministrazione di alimenti e bevande su suolo pubblico di cui alla istanza VBG 1505/2021/SUAP del 23/06/2020” emesso dal SUAP del comune di Sassuolo - Unione Comuni Distretto Ceramico e atti connessi.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna ha dichiarato improcedibile il primo ricorso e ha respinto il secondo con sentenza n. 262 del 2023, appellata da MA ET NI, in proprio e quale legale rappresentante del Pin-Up Cafè, per i seguenti motivi di diritto:

I) Ingiustizia manifesta. Errore per falso supposto in fatto e diritto, nonché difetto assoluto di motivazione, nel ritenere il Regolamento Dehors circostanza sopravvenuta. Error in iudicando per violazione e falsa applicazione del DPR 160/2010, dell’art. 21-quinquies e 21-nonies degli artt. 14, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies, nonché dell’art. 20 della L. 241/90, ed altresì delle norme del Regolamento Dehors, nel combinato disposto di cui agli artt. 2, 11 e 14. Violazione degli artt. 21 e 106 D. Lgs. 42/2004. Illogicità, disparità di trattamento, violazione del principio di affidamento, contraddittorietà e carenza motivazionale, soprattutto nella errata interpretazione del parere della SABAP.

II) Ingiustizia manifesta. Errore per falso supposto in fatto e diritto, nonché difetto assoluto di motivazione, nel ritenere il Regolamento Dehors circostanza sopravvenuta. Error in iudicando per violazione e falsa applicazione del DPR 160/2010, dell’art. 21-quinquies e 21-nonies degli artt. 14, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies, nonché dell’art. 20 della L. 241/90, ed altresì delle norme del Regolamento Dehors, nonché degli artt. 21 e 106 D. Lgs. 42/2004. Errata interpretazione del parere della SABAP per illogicità, disparità di trattamento, violazione del principio di affidamento, contraddittorietà e carenza motivazionale.

III) Ingiustizia manifesta. Errore per falso supposto in fatto. Violazione del principio di affidamento, contraddittorietà e carenza motivazionale. Error in iudicando : violazione e falsa applicazione del vincolo sul Palazzo Ducale, in particolare il D.M. 28.08.1962, e delle attribuzioni della SABAP ai

sensi dell’art. 21 e dell’art. 106 D. Lgs. 42/2004.

IV) Ingiustizia manifesta. Errore per falso supposto in fatto e diritto. Error in iudicando : violazione e falsa applicazione delle attribuzioni e competenze della SABAP ai sensi della normativa istitutiva del MIBACT e della SABAP e dei Regolamenti ministeriali individuanti le relative competenze, anche ai sensi dell’art. 21 e dell’art. 106 D. Lgs. 42/2004.

V) Error in iudicando per Incompetenza. Violazione e falsa applicazione della L.R. 4/2010 e del DPR 160/2010 e della L. 241/90, norme sulla Conferenza dei Servizi artt. 14-bis ss. e sull’autotutela art. 21-quiquies ed art. 21-nonies.

VI) Ingiustizia manifesta. Violazione e falsa applicazione della normativa emergenziale. Violazione del principio di affidamento e di proporzionalità.

VII) Ingiustizia ed error in iudicando . Carenza di motivazione. Contraddittorietà, Falso supposto in fatto e diritto nel non considerare la reale portata della revoca SGP.

VIII) Ingiustizia manifesta. Carenza motivazionale nel ritenere esaurito l’interesse al ricorso. Violazione del principio di difesa e del principio di affidamento. Error in iudicando : Violazione e falsa applicazione dell’art. 43 c.p.a. sui motivi aggiunti e degli artt. 35 e 84 c.p.a. sulla carenza di interesse. Contraddittorietà con le proprie determinazioni in sede cautelare, in particolare all’udienza del 23.11.2021, e carenza motivazionale, nel confermare la previsione di sospensione riferita all’Atto di Revoca di SGP.

IX) Erroneità nella compensazione delle spese di lite.

Si sono costituiti per resistere all’appello Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. a Socio Unico e il Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Bologna e Prov. Modena, Reggio Emilia e Ferrara.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 17 dicembre 2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da MA ET NI, in proprio e quale legale rappresentante di Pin-Up Cafè di NI MA ET & C. S.a.s., per la riforma della sentenza del Tar per l’Emilia-Romagna n. 262 del 2023 che ha dichiarato improcedibile il suo ricorso per l’annullamento del provvedimento dell'Amministratore Unico di SGP – Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. del 5 luglio 2021 di revoca della concessione contratto per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dell’appellante e ha respinto quello proposto per l’annullamento del provvedimento di revoca del SUAP.

Con le proprie censure l’appellante sostiene, innanzitutto, che il Tar avrebbe errato nel dichiarare l’improcedibilità del primo ricorso, permanendo ancora l’interesse all’impugnazione in ragione della previsione, contenuta nel provvedimento di revoca in autotutela del SUAP, che ne sospende l’efficacia, sino alla conclusione del contenzioso relativo al primo, e, sostanzialmente, che, in considerazione del vincolo apposto sull’area, non fosse competente il Comune, ma la Sovrintendenza, che si era espressa favorevolmente sin dal 2016 e poi nel corso del rinnovo, quando già era vigente il regolamento che il Comune assume come ostativo.

Secondo l’appellante, inoltre, la Conferenza dei servizi, non ritualmente convocata, non avrebbe adeguatamente tenuto conto del parere della SABAP, né avrebbe operato una adeguata ponderazione degli interessi in gioco.

Il Collegio ritiene di esaminare congiuntamente le censure dedotte dall’appellante, in considerazione della loro stretta connessione.

L’appello è infondato.

Innanzitutto, il Collegio condivide pienamente le statuizioni della sentenza impugnata in relazione all’improcedibilità del primo ricorso proposto, secondo cui: “ il Collegio ne deve rilevare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, tenuto conto del fatto che, in data 5/11/2021 il SUAP presso Unione dei Comuni del Distretto Ceramico ha adottato il provvedimento di annullamento in autotutela dell’autorizzazione unica per occupazione suolo pubblico precedentemente rilasciata alla ricorrente. Con tale provvedimento l’Unione di Comuni ha in concreto “superato” il precedente similare provvedimento che era stato adottato da diverso soggetto pubblico: Sassuolo Gestioni Patrimoniali s.r.l. avente ad oggetto la revoca della medesima autorizzazione unica rilasciata alla sig.ra MA ET NI per occupazione di suolo pubblico per l’installazione di un dehor presso l’esercizio pubblico di cui ella è titolare, ubicato in comune di Sassuolo e denominato Pin up Cafè.

Con tale più recente provvedimento, adottato da SUAP presso Unione dei Comuni del Distretto Ceramico, quale amministrazione avente specifica competenza in materia di rilascio autorizzazioni uniche di occupazione di suolo pubblico per l’installazione di dehors e avente pertanto competenza anche riguardo all’adozione degli atti di ritiro di dette autorizzazioni (in base al principio del contrarius actus), l’Unione di Comuni ha annullato in autotutela la autorizzazione unica precedentemente rilasciata alla sig. ra NI per l’occupazione di suolo pubblico inerente l’installazione di un dehor, con conseguente sopravvenuto venire meno di ogni interesse della medesima per l’annullamento del precedente atto di revoca posto in essere da Sassuolo Gestioni Patrimoniali. Il Collegio ritiene che confermi le suesposte considerazioni il fatto che l’odierna ricorrente ha provveduto all’autonoma impugnazione dinanzi a questo T.A.R. del nuovo provvedimento di ritiro adottato da SUAP presso Unione dei Comuni del Distretto Ceramico mediante proposizione del più recente dei ricorsi in epigrafe (RG. 927/2021) ”. Né rileva il riferimento alla sospensione contenuto nell’atto del SUAP, che non può essere in alcun modo pregiudizievole degli interessi dell’appellante.

Riguardo alle altre censure dedotte, deve evidenziarsi che, con delibera del Consiglio Comunale n. 72 del 18 dicembre 2017, il Comune di Sassuolo ha approvato il “Regolamento per l'occupazione di suolo pubblico per spazi di ristoro e somministrazione all'aperto”, il cui art 2, comma 1, esclude l’istallazione di dehors in via Rocca e Piazzale della Rosa al fine di tutelare la visuale prospettica di palazzo Ducale, il più importante monumento storico, culturale ed artistico della Città di Sassuolo, vale a dire al fine di tutelare il patrimonio culturale della Città affinché possa essere offerto alla conoscenza e al pieno godimento della collettività.

La Soprintendenza, con nota prot. n. 24923 del 2 novembre 2017, aveva autorizzato il predetto Regolamento, con ciò approvando espressamente l’art 2, comma 1, dello stesso, finalizzato alla tutela del bene culturale in questione sulla base di un’insindacabile scelta di merito finalizzata alla tutela e alla valorizzazione del Palazzo ducale, vale a dire del più importante monumento storico, culturale ed artistico della Città di Sassuolo.

Invero, ai sensi della disposizione succitata: “ al fine di tutelare la visuale prospettica del palazzo ducale è esclusa l’istallazione di qualsiasi tipologia di dehors in Via Rocca e piazzale della Rosa ”.

Il vincolo di tutela imposto dal Regolamento comunale dehors (vincolo ulteriore rispetto a quelli statali di tutela gravanti sull’area - d.M. 28 agosto 1962 e vincolo paesaggistico) inibisce del tutto l’assentibilità del dehor dell’appellante.

Sulla base di tali elementi, gli atti di autotutela oggetto della presente controversia sono stati adottati, come risulta dalla motivazione degli stessi, al fine di rimuovere precedenti provvedimenti amministrativi non conformi alla disciplina regolamentare assunta dal Comune di Sassuolo e divenuta inoppugnabile, sussistendo “ l’interesse ad una riqualificazione dell’area antistante il pubblico esercizio della ditta PIN-UP CAFE’ ricompresa nell’ambito del cannocchiale visivo che porta al Palazzo Ducale, come già da alcuni mesi effettivamente in corso, che ha comportato la completa ripavimentazione e nuova sistemazione viabilistica e distributiva pedonale, con uso di materiali lapidei in sostituzione di una ammalorata pavimentazione in asfalto, interventi che di fatto completano le opere di riqualificazione del sistema della viabilità a partire dal Piazzale della Rosa, antistante il Palazzo Ducale, Via Rocca, Piazzale Avanzini, Piazza Martiri Partigiani, Via Cesare Battisti fino a Piazza Garibaldi ” (cfr., in particolare, il provvedimento del SUAP del 12 novembre 2021).

Tanto premesso, il fatto che il Regolamento Dehors non fosse sopravvenuto alla precedente autorizzazione è irrilevante, essendo il provvedimento impugnato un atto di autotutela con cui l’amministrazione ha dato atto della necessità del ripristino della legalità violata (perché il Regolamento comunale vieta espressamente quel dehor) e della sussistenza delle ragioni di interesse pubblico idonee a giustificare l’esercizio del potere di autotutela.

E’, inoltre, dirimente, ai fini della decisione, il parere della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bologna e le province di Modena, Reggio Emilia e Ferrara del 20 settembre 2021, espresso in sede di conferenza di servizi, che dà atto della competenza del Comune sull’autorizzazione e, con riferimento al vincolo, conferma le prescrizioni del regolamento, attribuendo al Comune il controllo sul rispetto delle stesse. Invero, nel suo parere la Soprintendenza ha espressamente affermato che la verifica del Regolamento Dehors (che vieta “ qualsiasi tipologia di dehors in Via Rocca e piazzale della Rosa ”) resta in capo all’Amministrazione Comunale.

Come affermato dalla Corte costituzionale: “ il Comune può, nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali, imporre limiti e vincoli più rigorosi o aggiuntivi anche con riguardo a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed ambientali ” (Corte cost., 26 novembre 2002, n. 478).

Come risulta, inoltre, dall’orientamento della giurisprudenza amministrativa: “ Nel sistema del Codice il ruolo degli enti territoriali (regioni, comuni, città metropolitane e province) è individuato nel concorso, seppure con varie modulazioni di doverosità, ai compiti pubblici riguardanti il patrimonio culturale. Ciò emerge con chiarezza già dalle "Disposizioni generali", recanti i principi di base della normativa e dell'attribuzione dei compiti, per cui gli enti territoriali insieme con lo Stato "assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione” (art. 1, comma 3), “cooperano con il Ministero nell'esercizio delle funzioni di tutela” (art. 5, comma 1), perseguono con il Ministero "il coordinamento, l'armonizzazione e l'integrazione delle attività di valorizzazione dei beni pubblici." (art. 7, comma 2) e i loro beni culturali, in quanto di appartenenza pubblica, sono di per sé "destinati alla fruizione della collettività" (art. 2, comma 4). Questa, pur differenziata e articolata, posizione è ribadita e specificata nelle norme successive del Codice in cui si prevede la partecipazione degli enti territoriali a compiti afferenti alla tutela (come è negli articoli 14, comma 1; 17, comma 1; 18, comma 2; 24, comma 1; 46, comma 1; 52; 62), alla conservazione (articoli 30, comma 1, 40, comma 1), alla fruizione e valorizzazione (articoli 101, comma 3; 102, comma 1, 103; 112 commi 1, 4 e 5) ” (Cons. Stato VI, 7 maggio 2015, n. 2302).

Ne consegue di certo la sussistenza in capo al Comune della potestà di porre vincoli più rigorosi con riferimento a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed ambientali.

Deve, inoltre, evidenziarsi che il SUAP è il soggetto che ha avviato il procedimento amministrativo di annullamento in autotutela, indicendo contestualmente la Conferenza di Servizi ex art. 14, comma 2 e 14-ter l. 241 del 1990) per il 20 settembre 2021, ed affermando che: “ gli organi competenti debbano essere posti in grado di rivalutare, se ritenuto opportuno, la situazione, tenendo conto dei recenti interventi di riqualificazione della zona nonché, peraltro, considerando specificamente l’art. 2, punto 1, del Regolamento […] ”. Tutte le autorità hanno partecipato alla conferenza di servizi, compresa la Soprintendenza, e non risulta che alcuna si sia espressa in senso contrario all’annullamento.

Riguardo alla doglianza con cui l’appellante sostiene che non vi sarebbe “ alcuna interferenza tra il manufatto in oggetto e il cannocchiale visivo di Palazzo Ducale ”, deve ribadirsi che, ai sensi dell’art. 2 del Regolamento comunale sui dehors, è vietata “ qualsiasi tipologia di dehors in Via Rocca e piazzale della Rosa ”. Il divieto è stato introdotto dal Comune “ al fine di tutelare la visuale prospettica del palazzo ducale ”, con ciò ritenendosene l’incidenza pregiudizievole sulla visuale, sulla base di una valutazione ampiamente discrezionale che certamente non è manifestamente illogica né sproporzionata ed è perciò legittima.

Inoltre, la normativa emergenziale in materia di COVID – 19 in alcun modo risulta idonea ad inibire l’esercizio del potere di autotutela a salvaguardia del più importante bene culturale della Città di Sassuolo, in applicazione della più volte citata norma regolamentare.

E’, infine, infondata anche la censura con cui l’appellante deduce l’erroneità della pronuncia sulla compensazione delle spese di lite, che assume dovessero essere poste a favore dell’appellante medesima, atteso che, invece, in ragione dell’infondatezza del ricorso proposto, il Tar avrebbe dovuto condannare la ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio in applicazione del principio della soccombenza.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo nei confronti di Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. a Socio Unico, mentre sussistono giusti motivi per compensarle con le altre parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti di Sassuolo Gestioni Patrimoniali S.r.l. a Socio Unico, che si liquidano in euro 4000, oltre ad oneri di legge. Spese compensate con le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO