N. 01704/2025REG.PROV.COLL.

N. 02238/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2238 del 2024, proposto da Menconi Brunello, in qualità di titolare della ditta individuale Bagno Marino di Menconi Brunello, rappresentato e difeso dagli avvocati Cristina Pozzi e Stefania Frandi, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

contro

Comune di Carrara, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Sonia Fantoni, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (sezione quarta) n. 1105/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Carrara e dell’Agenzia del Demanio;

Vista l’ordinanza cautelare del 10 aprile 2024, n. 1287;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Stefania Frandi, sulle istanze di passaggio in decisione del Comune di Carrara e dell’Agenzia del Demanio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicato in intestazione agisce nel presente giudizio in qualità di ex concessionario per finalità turistico-ricreative di una porzione del demanio marittimo della superficie di 5363 mq sita nel Comune di Carrara, adibita a stabilimento balneare sotto l’insegna bagno Marino, da ultimo in ragione della licenza rilasciatagli dalla Regione Toscana in data 3 settembre 1999, n. 48.

2. Il rapporto giungeva a cessazione per decadenza per morosità del concessionario nel pagamento dei canoni, ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav., disposta dall’amministrazione comunale con provvedimento in data 24 marzo 2021, n. 10. A fondamento della decadenza veniva più nello specifico dato atto che: « non risultano essere stati versati i canoni demaniali relativi agli anni 2017 e 2019 oltre agli interessi di mora derivanti dal mancato pagamento nei termini sopra evidenziati riferiti agli anni 2016 e 2020 ».

3. La conseguente impugnazione dell’interessato era respinta dall’adito Tribunale amministrativo regionale per la Toscana con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

4. La pronuncia di primo grado escludeva innanzitutto che il rapporto concessorio potesse giovarsi della proroga legale al 31 dicembre 2033, prevista dall’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 ( Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019 / 2021 ), per la quale il ricorrente aveva presentato all’amministrazione comunale un’apposita istanza, e nell’ambito del cui procedimento era emersa la situazione di morosità, relativa « agli anni 2016-2017-2019-2020 », che aveva infine condotto al provvedimento impugnato nel presente giudizio.

5. Sulla base dello stato dei pagamenti così accertati, e benché parte della morosità fosse stata poi sanata, la sentenza considerava legittimamente avviato il procedimento finalizzato alla decadenza e conforme al paradigma normativo del citato art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav. il provvedimento comunale. A questo specifico riguardo statuiva che a fronte dell’incontestata morosità al momento dell’esercizio del potere la determinazione conclusiva aveva « natura sostanzialmente vincolata » e nel caso di specie era stata « congruamente motivata ». Era infine escluso il diritto all’indennizzo « pari al valore commerciale dell’azienda balneare », per assenza di fondamento ai sensi dell’art. 49 e perché escluso dai patti accessivi alla sopra menzionata licenza di concessione.

6. La pronuncia di primo grado così motivata è appellata dall’originario ricorrente.

7. Resistono all’appello l’amministrazione comunale di Carrara e il Demanio.

DIRITTO

1. Con il primo motivo d’appello si deduce l’omessa pronuncia da parte della sentenza sulle censure di violazione del giusto procedimento e « commistione procedimentale », enucleate per un verso per il fatto che l’amministrazione comunale ha disposto la decadenza di una concessione già scaduta, a decorrere dal 31 dicembre 2020, in conseguenza del rigetto dell’istanza di rinnovo/proroga precedentemente presentata; ed inoltre senza considerare l’ulteriore proroga al 31 dicembre 2024 introdotta dalla legge 5 agosto 2022, n. 118 ( Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 ). E per altro verso in ragione della modifica della contestazione di morosità tra l’avvio del procedimento, con cui era stato contestato il mancato versamento del canone negli anni 2016, 2017, 2019 e 2020, e la determinazione conclusiva, nella quale la contestazione sarebbe stata integrata con il riferimento al mancato versamento degli interessi di mora per gli anni 2016 e 2020, ai quali è stato imputato il pagamento parziale, con conseguente vanificazione del diritto di difesa.

2. Con il secondo motivo d’appello la sentenza viene censurata per avere considerato grave e idoneo a fondare la decadenza il mancato versamento delle sole annualità 2017 e 2019, « per un totale di poco più di 10.000 euro di debito erariale », benché tutte le restanti obbligazioni inerenti alla concessione fossero sempre state regolarmente adempiute, a partire dal 1993, epoca di avvio della concessione; ed inoltre senza considerare che la morosità contestata è stata sollecitamente sanata. La sentenza non avrebbe considerato tutte le circostanze ora menzionate e avrebbe erroneamente statuito che la decadenza possa legittimamente fondarsi su un automatismo valutativo, nel caso di specie riferibile alla contestazione iniziale di morosità, scevro da un apprezzamento di carattere discrezionale, condotto inoltre in spregio ai criteri di proporzionalità e bilanciamento dei contrapposti interessi delle parti del rapporto concessorio (a questo riguardo viene richiamato il precedente di questa sezione costituito dalla sentenza del 7 agosto 2023, n. 7585).

3. Con il terzo motivo è riproposta la domanda di riconoscimento dell’indennizzo ai sensi dell’art. 49 cod. nav. sopra citato per gli investimenti sostenuti per realizzare ed esercitare lo stabilimento sull’area demaniale marittima in concessione.

4. Le censure così sintetizzate sono infondate.

5. Quelle di ordine procedimentale non colgono alcun profilo di illegittimità nell’operato dell’amministrazione comunale, determinatasi nel senso di fare decadere la concessione dopo avere accertato in sede di esame dell’istanza di proroga della stessa, ai sensi del sopra citato art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, la situazione di morosità del concessionario.

6. Più precisamente, verificato questo presupposto, all’interessato è stata consentita la partecipazione procedimentale, con la comunicazione di avvio ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (nota comunale di prot. n. 10788 del 16 febbraio 2021), richiesta peraltro in modo specifico per la decadenza ai sensi dell’art. 47, comma 3, cod. nav., a mente del quale «(p) rima di dichiarare la decadenza, l’amministrazione fissa un termine entro il quale l’interessato può presentare le sue deduzioni ». Alla comunicazione sono quindi seguite le deduzioni difensive dell’interessato (memoria in data 25 febbraio 2021), esaminate a loro volta in modo specifico ma ritenute superabili nel provvedimento di decadenza conclusivo.

7. A questo riguardo, a fronte della contestazione di morosità nei termini sopra esposti, con la verifica dell’omesso pagamento dei canoni di concessione per gli « anni 2016-2017-2019-2020 », il ricorrente ha riferito di avere pagato la prima e l’ultima annualità; per le altre è stato addotto « un errore di contabilità » e in ogni caso è stato escluso che l’inadempimento fosse « grave ». Della parziale sanatoria è stato dato atto nella motivazione del provvedimento impugnato, laddove a fondamento della determinazione conclusiva di decadenza si espone che « allo stato attuale, risulta comunque una posizione debitoria da parte del concessionario con riferimento al regolare versamento dei canoni demaniali marittimi per gli anni 2017 e 2019 oltre agli interessi di mora derivanti dal mancato pagamento nei termini sopra evidenziati riferiti agli anni 2016 e 2020 »; e che « in ogni caso il versamento del canone demaniale sarebbe comunque da considerarsi tardivo rispetto alla scadenza prevista dalla vigente normativa ». Di seguito, è stato precisato che in ragione del « mancato versamento dei canoni demaniali ( … ) è stato disposto il diniego dell’istanza (…) finalizzata alla rideterminazione della durata della concessione demaniale marittima n. 48 del 1999, ai sensi dei commi 682 e 683 dell’art. 1 della Legge 30.12.2018 n. 145 » (con l’ivi richiamato provvedimento del 14 gennaio 2021, n. 1, prodotto dall’amministrazione comunale resistente nel giudizio di primo grado).

8. Tutto ciò premesso in fatto, le descritte modalità di esercizio del potere sono evidentemente conformi ai principi del giusto procedimento enunciati dalla più volte richiamata legge 7 agosto 1990, n. 241. La determinazione conclusiva di decadenza è stata infatti adottata sulla base di un procedimento che pur originato da uno distinto, concernente l’istanza di proroga della concessione in essere, è stato a sua volta formalmente avviato, e dunque reso autonomo dal primo, oltre che definito con separata determinazione conclusiva, resa all’esito del contraddittorio all’interessato, le cui deduzioni difensive sono state esaminate. Di esse si dà infatti atto nel corpo della motivazione del provvedimento finale, così come delle ragioni per le quali le stesse sono comunque state ritenute non idonee ad evitare la decadenza.

8. Contrariamente a quanto si assume al riguardo, non vi è stata alcuna modifica dei fatti ai sensi dell’art. 47, comma 3, cod. nav., sopra citato, idonea a determinare una violazione del diritto di difesa dell’interessato e dei principi del giusto procedimento. La morosità è stata infatti oggetto della comunicazione di avvio del procedimento e della decadenza infine disposta, con la sola differenza per cui parte di essa è stata successivamente sanata, che l’amministrazione ha comunque valutato sotto il profilo della permanenza delle condizioni per comminare la decadenza, nel pieno rispetto del contraddittorio procedimentale.

9. Non è inoltre ravvisabile alcuna illegittimità nel fatto che la decadenza è stata disposta oltre la scadenza del rapporto concessorio, con il provvedimento in data 24 marzo 2021, n. 10, impugnato nel presente giudizio, quando invece il medesimo rapporto era già giunto alla prevista scadenza del 31 dicembre 2020. Risulta infatti palese l’interesse dell’amministrazione a determinarsi in senso espresso sull’ipotesi ex art. 47 cod. nav. contestata, dal momento che ai sensi del comma 4 della disposizione ora richiamata al concessionario decaduto « non spetta alcun rimborso per opere eseguite né per spese sostenute ». Il rilievo ora svolto può essere esteso anche all’ulteriore ipotesi di proroga legale a tutto il 2024, ai sensi dell’art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118, sopravvenuta ai fatti di causa, in ogni caso mai chiesta dall’interessato.

10. Sono inoltre infondate le censure di ordine sostanziale. Oltre a costituire legittima base per negare la proroga, la sopra descritta situazione di morosità è stata altrettanto legittimamente ricondotta all’ipotesi di decadenza ex art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav. più volte citato, prevista per il mancato pagamento del canone di concessione « per il numero di rate fissato a questo effetto dall’atto di concessione ». Sul punto, non è stata considerata ostativa l’assenza nei patti accessivi alla licenza di una soglia di gravità in termini di numero di rate di canone concessorio insolute. La lacuna disciplinare è stata invece assunta dall’amministrazione comunale a presupposto per rimettere al proprio apprezzamento discrezionale di « valutare in concreto la gravità e reiterazione della condotta del concessionario ». Nella descritta prospettiva il giudizio di gravità dell’inadempimento è stato quindi fondato « oltre che della reiterazione nel tempo dei mancati o tardivi pagamenti che si sono protratti dal 2016, anche in relazione al peculiare momento in cui sono stati perpetrati ovvero in occasione dell’approssimarsi della naturale scadenza della concessione demaniale n. 48/1999, il cui termine ultimo era fissato appunto al 31.12.2020 ».

11. Ebbene il passaggio motivazionale da ultimo riportato, riferito a fatti non in contestazione, costituisce legittimo esercizio del potere discrezionale di decadenza della concessione demaniale marittima attribuito all’autorità competente. Vero è al riguardo che, come sottolinea l’appello, il potere ex art. 47 cod. nav. è « un potere discrezionale e non arbitrario che implica tanto un’adeguata istruttoria, quanto una compiuta motivazione della decisione adottata », come reso palese ex art. 12, comma 1, delle preleggi dall’impiego del servile « può »; e come inoltre statuito dal precedente di questa sezione richiamato a fondamento delle censure, e cioè la citata sentenza del 7 agosto 2023, n. 7585, che al medesimo riguardo ha specificato che per fondare la decadenza gli inadempimenti del concessionario devono essere tali da « compromett (ere) significativamente il proficuo prosieguo del rapporto » o « rend (ere) inattuabili gli scopi per i quali la concessione stessa è stata rilasciata ». Sennonché nel caso di specie l’amministrazione resistente si è correttamente mossa nella prospettiva dell’apprezzamento in concreto, imposto non solo dalla legge ma anche dalla sopra evidenziata assenza di patti accessivi all’atto di concessione in funzione definitoria della gravità dell’inadempimento all’obbligo di pagamento del canone concessorio.

12. In questa direzione, come statuito dalla sentenza di primo grado la discrezionalità è stata esercitata in modo incensurabile nella presente sede di legittimità. Essa ha più precisamente preso le mosse da un inadempimento riguardante quattro delle ultime cinque annualità di concessione, che l’interessato ha sanato solo in parte e comunque dopo la contestazione di morosità sulla cui base è stato avviato il procedimento.

13. La valutazione così espressa si sostanzia in apprezzamento discrezionale non inficiato nella fattispecie controversa da alcun sintomo di eccesso di potere ed in particolare non sproporzionato innanzitutto dal punto di vista strettamente quantitativo, posto che quasi l’intero quinquennio di canone concessorio non è stato versato, e che anche dopo la formale contestazione di morosità non vi è stata l’integrale estinzione di quest’ultima, ma solo un pagamento parziale, che ha lasciato insolute due annualità. Peraltro, anche da un punto di vista del complessivo comportamento delle parti nemmeno nel presente giudizio la parte ricorrente ha fornito ragioni giustificative del proprio inadempimento rispetto all’ipotesi prospettata in sede di contraddittorio procedimentale data dall’asserito e comunque non ulteriormente precisato « errore di contabilità ».

14. Devono infine essere respinte le censure con le quali si lamenta il mancato riconoscimento dell’indennizzo ex art. 49 cod. nav. per gli investimenti sostenuti nella realizzazione dello stabilimento balneare. In primo luogo la pretesa è paralizzata dall’intervenuta decadenza, che come sopra esposto comporta ai sensi dell’art. 47, comma 4, cod. nav. che al concessionario decaduto « non spetta alcun rimborso per opere eseguite né per spese sostenute ». A prescindere dal carattere assorbente del divieto ora richiamato, pur sufficiente al rigetto della domanda, deve in ogni caso aggiungersi che l’art. 49 cod. nav. non prevede alcun indennizzo per l’acquisizione delle « opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale » alla scadenza (ma non decadenza) della concessione. La disposizione di legge ora citata è stata poi considerata conforme al diritto sovranazionale (Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza dell’11 luglio 2024, C-598/22). Inoltre, nel presente giudizio non è stato specificato quali sarebbero le opere non amovibili incamerate dall’amministrazione al termine della concessione.

15. L’appello deve quindi essere respinto. Le spese di causa possono nondimeno essere compensate, in ragione delle caratteristiche della vicenda controversa, in cui vi è stata comunque una volontà ancorché tardiva di sanare la morosità pregressa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

IL SEGRETARIO