Pubblicato il 21/03/2025

N. 02338/2025REG.PROV.COLL.

N. 00865/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 865 del 2022, proposto da IR GA, NC GA e MA LU, rappresentati e difesi dagli avvocati Emilia Pulcini e Lorenzo De Gregoriis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Emilia Pulcini in Roma, via Dora n. 1;

contro

Comune di Civitella del Tronto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Camerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 497/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitella del Tronto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 5 febbraio 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli Avvocati Lorenzo De Gregoris e Francesco Camerini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.A.R. dell’Abruzzo ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti per l’accertamento della illegittimità della occupazione dei terreni di loro proprietà siti in Civitella del Tronto (TE), e per la conseguente condanna al risarcimento dei danni subiti per la mancata utilizzazione e godimento delle aree medesime.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dai ricorrenti in primo grado.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Civitella del Tronto.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 5 febbraio 2025.

2. Il T.A.R. ha respinto il ricorso in quanto “ Il Comune ha proceduto alla formalizzazione dell’acquisto della proprietà dei terreni oggetto di causa non in virtù della cd. “accessione invertita” maturata nell’ambito della procedura espropriativa non portata a conclusione, ma per intervenuta usucapione conclusa con la trascrizione presso la Conservatoria della determinazione n. 48 del 22.3.2016”. (….) Il Comune non ha attivato il procedimento di cd. “acquisizione sanante” di cui all’art. 42 bis del DPR 327/2001 e le censure dedotte dai ricorrenti riguardo ai provvedimenti mediante i quali l’ente ha formalizzato l’acquisto per usucapione dei terreni oggetto di causa sono inammissibili, per via della mancata impugnazione degli stessi. Il ricorso, dunque, deve essere respinto non in accoglimento di una mai sollevata eccezione di usucapione, ma in considerazione che il procedimento espropriativo non ha avuto nessun seguito in quanto, nelle more dello stesso procedimento, il Comune ha emanato provvedimenti di accertamento dell’avvenuta usucapione che hanno dato luogo alle conseguenti trascrizioni. Una pronuncia sulla sussistenza dei presupposti dell’avvenuta usucapione si risolverebbe in una inammissibile pronuncia sulla legittimità di un provvedimento che non è stato impugnato e in relazione al quale sono decorsi i termini di decadenza ”.

3. Gli appellanti propongono due motivi:

3.1. Con il primo si sostiene che perché si perfezioni la fattispecie della c.d. “usucapione pubblica”, ai sensi dell’art. 31, comma 21, della legge 448/1998, occorre la compartecipazione della volontà del privato, che qui difetterebbe; mancando un “potere” pubblico in materia, si verte in materia di comportamenti illegittimi dell’amministrazione, dal che l’irrilevanza della mancata impugnazione del “provvedimento” di usucapione.

3.2. Con il secondo si deduce che il diritto al risarcimento del danno sussisterebbe anche nell’ipotesi di mancata conclusione della procedura espropriativa per avvenuta usucapione, essendo comunque sussistente il presupposto dell’occupazione illegittima.

La sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 2/2020 ha in proposito chiarito “ che l'illecito permanente viene meno solo con l’acquisizione del bene ai sensi dell’art. 42 bis T.U. espropriazioni, e cioè o con la restituzione del bene, laddove possibile, o con un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva”; al contrario “l’intervenuta usucapione di un bene illegittimamente occupato preclude al precedente proprietario, in virtù della retroattività degli effetti, la possibilità di ottenere il ristoro dei danni subiti nel periodo anteriore alla sua maturazione; nel contempo, l’usucapione si caratterizza altresì – in quanto modo di acquisto a titolo originario – per la mancanza di una previsione che preveda una qualche forma di corrispettivo in favore del proprietario che subisce la perdita della proprietà ”.

Conseguentemente gli appellanti domandano altresì che “ qualora codesto ecc. mo Consiglio di Stato dovesse ritenere che la mera pubblicazione all’albo pretorio della determina con la quale si procede a disporre l’accorpamento al demanio di beni di proprietà di privati, in luogo della notifica dell’atto ai singoli proprietari, sia pubblicità idonea e possa essere ritenuta equivalente alla previa acquisizione del consenso espresso degli interessati si chiede di valutare come non manifestamente errata e rilevante per la definizione del giudizio la questione di costituzionalità di detta norma 31 comma 21 della L. n. 448 del 1998 per violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 3 Cost. e dei principi di ragionevolezza ”.

4. La pretesa degli appellanti ad avviso del Collegio è infondata, con conseguente conferma della sentenza impugnata, se pure con le precisazioni che seguono.

4.1. L’art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998 stabilisce che “ In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l'accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari ”.

La difesa degli appellanti per un verso sostiene che essi non sarebbero stati onerati dell’impugnazione dei provvedimenti di c.d. usucapione perché la loro pretesa risarcitoria sarebbe fondata nonostante tali provvedimenti; per altro verso deducono che tali provvedimenti andavano notificati personalmente ai precedenti proprietari, e sarebbero comunque illegittimi perché difetterebbe il concorso della volontà di costoro.

Quest’ultima affermazione è sicuramente – e testualmente, alla luce della disposizione sopra riprodotta - fondata (si veda in tal senso la sentenza del Consiglio di Stato, IV Sezione, n. 4012/2023): ma tale profilo di illegittimità si sarebbe dovuto far valere impugnando i relativi provvedimenti.

Sull’onere di impugnazione va richiamata la sentenza della VII Sezione del Consiglio di Stato, n. 5239/2024: “ i ricorrenti, al contrario di quanto ritenuto dalla sentenza di prime cure, hanno contestato il cattivo uso del potere esercitato dal Comune di Tortoreto (TE) nel disporre l’acquisizione al proprio demanio della particella n. 1957 sul presupposto dell’esistenza di tutti gli elementi della fattispecie di cui all’art. 31, comma 21, della l. n. 448/1998: presupposto che i ricorrenti hanno però censurato, lamentando di non avere mai prestato il consenso previsto da detta disposizione. Dunque quello di cui si controverte è il cattivo esercizio del potere amministrativo, in quanto fondato su un erroneo presupposto di fatto, con il corollario che la controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, il cattivo esercizio del potere amministrativo sfuggendo al sindacato del giudice ordinario (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 27 maggio 1999, n. 308; C.d.S., Sez. III, 18 dicembre 2020, n. 8156; Sez. IV, 8 novembre 2013, n. 5348; Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5087; id. 14 agosto 2013, n. 4177). (….) Ad ulteriore conferma di quanto sin qui esposto, si osserva che il comma 22 dell’art. 31 della l. n. 448 cit. qualifica espressamente l’atto di acquisizione di cui al precedente comma 21 in termini di “provvedimento”) ”.

Gli appellanti in memoria di replica invocano tale sentenza, sostenendo al contrario che da essa si ricaverebbe la conclusione della “ non obbligatorietà di impugnare i provvedimenti mediante i quali l’ente ha formalizzato l’acquisto per usucapione dei terreni oggetto di causa ”.

Così però non è: la sentenza riforma quella di primo grado, che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, affermando che si controverte in merito all’esercizio di un potere.

4.2. La questione della notifica è inoltre irrilevante: tali provvedimenti, prodotti nel giudizio di primo grado, non sono mai stati impugnati con motivi aggiunti (il Comune in memoria deduce peraltro che “ Gli odierni appellanti con i motivi di impugnativa dedotti con il ricorso al Tar hanno dimostrato, avendoli specificamente indicati, di conoscere i sopra citati provvedimenti, che tuttavia non hanno impugnato ”).

4.3. Gli appellanti, sempre in memoria di replica, precisano che “ anche nel caso di specie l’oggetto principale del giudizio è l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione perpetrata dal Comune appellato, prodomico non ad una richiesta demolitoria, bensì esclusivamente risarcitoria, come evincibile dall’epigrafe del ricorso introduttivo ”.

Anche l’azione risarcitoria, tuttavia, è paralizzata dall’intervenuta perdita della proprietà.

5. Il mancato assolvimento dell’onere impugnatorio da parte dei proprietari ricorrenti si giustificherebbe in relazione al fatto che essi assumono (però erroneamente, per quanto fin qui argomentato) di avere diritto al risarcimento del danno nonostante l’avvenuta adozione del provvedimento di c.d. usucapione: ma tale tesi, a tacer d’altro, è – come detto – in contrasto con gli argomenti spesi a favore della notifica individuale e della illegittimità degli stessi per mancato coinvolgimento dei precedenti proprietari.

In ogni caso è una tesi infondata: se si è validamente compiuto (per mancata impugnazione dei provvedimenti di c.d. usucapione pubblica) l’acquisto a favore del Comune, non vi è diritto al risarcimento del danno.

In argomento, proprio in applicazione dei princìpi sanciti dall’Adunanza Plenaria, la recente sentenza n. 460/2025 della IV Sezione del Consiglio di Stato ha affermato che “ la qualificazione della occupazione illegittima come “illecito permanente” non è reputata dal Collegio di per sé sola sufficiente ad escludere l’acquisto per usucapione dei beni illegittimamente occupati dalla Pubblica Amministrazione, potendo essa costituire un modo di acquisto della proprietà, in concorrenza delle condizioni individuate dalla Adunanza plenaria (il carattere non violento della condotta; l’individuazione del momento esatto della interversio possessionis; il decorso del termine previsto per la usucapione) ”.

Né può ritenersi che l’azione risarcitoria autonoma possa essere scrutinata pur in assenza dell’impugnazione di un provvedimento che – legittimamente o meno – incide sul presupposto regime proprietario: i ricorrenti domandano infatti il risarcimento del danno da occupazione illegittima, mentre gli inimpugnati provvedimenti di usucapione non sono in sé veicolo di lesione, ma paralizzano la retrostante pretesa risarcitoria.

6. In sede di memoria di replica gli appellanti operano una parziale modificazione della qualificazione della domanda: “ l’azione risarcitoria formulata col gravame introduttivo si è innestata non solo sul procedimento ablativo mai conclusosi, bensì anche sulla mancata acquisizione del consenso dei proprietari, recte dei ricorrenti, alla cessione delle aree di che trattasi, in virtù di quanto statuito dalla l. cit. n. 448/1998; naturaliter, nel momento in cui era stata presentata l’istanza di compensazione, tale procedimento, anch’esso connotato da profili di illegittimità, risultava essere ancora non conosciuto dagli odierni ricorrenti, con tutte le inevitabili conseguenze “risarcitorie” che ne conseguono ”.

Questa affermazione è contraddetta però dalla qualificazione dell’azione risarcitoria come indicata nel ricorso di primo grado, fondata sull’accertamento “ Della illegittimità dell’occupazione dei terreni siti in Civitella del Tronto, fraz.ne Villa Lempa, individuati al Catasto al foglio 10, particelle nn. 443,588,586,520,518,555,521,524,526,573,323,324,328,327,347 e 348, per un totale di Mq 5.778, in ragione del mancato perfezionamento del procedimento di occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio, per omessa determinazione ed offerta dell’indennità di occupazione temporanea e d’urgenza ed omesso deposito della medesima, ed in ogni caso per inutile decorso del termine quinquennale entro il quale avrebbe dovuto essere adottato il decreto di esproprio delle aree di cui sopra; nonché della mancata adozione del decreto di esproprio per le medesime aree, interessate da occupazione d’urgenza per la realizzazione delle infrastrutture d’uso e di interesse pubblico e della conseguente loro irreversibile ed illegittima trasformazione ”.

È vero che poi nel corso del ricorso si deduce l’illegittimità delle delibere di c.d. usucapione, ma solo per sostenere che queste non paralizzano la domanda risarcitoria avente ad oggetto l’occupazione illegittima.

In ogni caso la mancata impugnazione ha concorso alla causazione del danno, dunque l’azione risarcitoria autonoma è in ogni caso infondata secondo i princìpi stabiliti a proposito della disciplina di cui all’art. 30 cod. proc. amm. dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 3 del 2011.

7. Dalle superiori considerazioni discende che il ricorso in appello è infondato e va respinto, con conferma (con diversa motivazione) della sentenza di primo grado.

Il rigetto, nel merito, del gravame, esime il Collegio dall’esame delle eccezioni sollevate in rito dal Comune appellato.

Le spese del giudizio possono essere compensate, alla luce della peculiarità e della parziale novità delle questioni dedotte.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO