Pubblicato il 21/01/2026

N. 00499/2026REG.PROV.COLL.

N. 04370/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4370 del 2025, proposto da
-OMISSIS- rappresentati e difesi dall'avvocato MA Antonietta Cataldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Acquasanta Terme, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione Prima) n. -OMISSIS-resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Acquasanta Terme;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. MA ST AR e uditi per le parti gli avvocati MA Antonietta Cataldi e Massimo Ortenzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto di appello è la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, n. -OMISSIS- con la quale è stato respinto il ricorso r.g. -OMISSIS-/2022 avverso il provvedimento di diniego del 12.5.2022 con il quale è stato negato il permesso di costruire in sanatoria, richiesto il 27.12.2021 acquisito al protocollo n. 19.781, i connessi preavviso di diniego e relazione istruttoria e l’ordinanza n.1 del 20.6.2022 del responsabile dell'Area Tecnica 1 del Comune di Acquasanta Terme, iscritta al Registro generale n. 69, notificata il 6.7.2022, con la quale si è ordinato di procedere entro 90 giorni dalla notifica alla demolizione/rimozione ed al ripristino dello stato dei luoghi delle opere abusivamente realizzate.

2. Come si evince dalla decisione appellata e dagli atti del fascicolo d’ufficio, i ricorrenti presentavano al Comune di Acquasanta Terme istanza ex art. 36 del DPR n. 380/2001 per la sanatoria di una casetta prefabbricata in legno (con dimensioni di mt. 4,00 x 3,50) costruita su terreno di proprietà, previa realizzazione di una base in cemento. Nell’istanza si specificava che la costruzione sostituiva una precedente baracca in legno, con tetto sfondato, ubicata nel medesimo posto.

2.1. Con nota del 29/3/2022 il Comune comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza che possono così essere sintetizzati:

- dall’esame della ortofotocarta acquisita dalla Regione Marche, relativa al periodo maggio/giugno 2016, risultava un preesistente edificio di dimensioni e posizione diversa rispetto a quello oggi esistente sul terreno F. 111, mappali 589 e 591; per tale edificio non risultava alcun titolo autorizzativo;

- dall’esame della ortofotocarta acquisita dalla Regione Marche, relativa al periodo giugno 2019, l’area oggetto di intervento risultava libera da qualsiasi costruzione;

- l’edificio oggetto di sanatoria doveva quindi considerarsi nuova costruzione eseguita in contrasto con gli articoli 41 e 42 delle NTA del PRG che, nella zona in oggetto, non contemplano tale intervento.

Veniva inoltre esclusa la riconducibilità dell’edificio ai manufatti pertinenziali di cui alla delibera di Consiglio Comunale 27/11/2020 n. 16.

Dopo le controdeduzioni dei ricorrenti, veniva adottato l’impugnato diniego che confermava le precedenti ragioni ostative ritenute non superate.

3. I ricorrenti impugnavano gli atti deducendo che:

- la baracca preesistente era stata realizzata prima del 1967 (intorno all’anno 1950), in epoca in cui non necessitavano titoli abilitativi;

- l'ortofotocarta del giugno 2019 rappresentava la situazione proprio nel momento in cui la vecchia baracca era stata demolita e si stava posizionando la nuova casetta prefabbricata;

- il Comune aveva errato nel ricondurre l’intervento a una nuova costruzione trattandosi invece di ristrutturazione, ex art. 10, comma 1, lett. c), del DPR n. 380/2001, attraverso demolizione e ricostruzione con modificazione della sagoma e dell’area di sedime, di un legittimo edificio preesistente.

3.1. Il Comune si costituiva in giudizio contestando le deduzioni di parte ricorrente in forza delle seguenti considerazioni:

- non era stata fornita alcuna prova certa che la baracca preesistente fosse stata costruita prima del 1967;

- in ogni caso la stessa era stata demolita in data imprecisata e indimostrata e tale circostanza escludeva la possibilità di ristrutturare un edificio non più esistente;

- la casetta oggetto di sanatoria doveva considerarsi nuova costruzione perché realizzata su area libera, con dimensioni e ubicazione diverse dalla baracca precedente.

4. Il T.A.R., dopo aver ordinato l’acquisizione, dal Comune di Acquasanta Terme, dell’ortofotocarta rappresentativa della situazione attuale, disponeva verificazione, affidata al Direttore della direzione ambiente e risorse idriche della Regione Marche, all’esito della quale respingeva il ricorso, avendo ritenuto, per un verso, “la prova della data di edificazione della capanna originaria …….. piuttosto labile, imprecisa e confusionaria”, e “che la demolizione della capanna originaria ha creato una soluzione di continuità, riconducendo l’edificazione dell’odierna casetta alla nuova costruzione e non alla ristrutturazione”, essendo preciso onere dei ricorrenti fornire la prova delle date certe in cui la vecchia capanna era stata effettivamente demolita e quella nuova effettivamente costruita.

Il T.A.R., pur dando atto che “l’attuale disciplina edilizia include, nel concetto di ristrutturazione, anche la ricostruzione di edifici demoliti o crollati” ha ritenuto che tale normativa, ispirata al risparmio del suolo, favorendo il recupero di quello occupato perlopiù da rovine o ammassi di macerie ormai inservibili e impattanti negativamente sul contesto circostante, non sia applicabile al caso in esame, in cui la nuova casetta è stata posizionata in area completamente libera da oltre un anno (come minimo), per cui l’intervento, dal punto di vista urbanistico e di consumo del suolo, aveva molte più affinità con la nuova costruzione su area inedificata piuttosto che con il recupero di un vecchio edificio esistente.

5. Avverso la decisione di primo grado sono insorti gli odierni appellanti, con ricorso tempestivamente notificato il 16.05.2025 e depositato il 30.05.2025, chiedendone la riforma.

5.1. Gli appellanti lamentano, con il primo motivo, che il TAR si sia espresso su eccezioni non sollevate dal Comune, precisando comunque che la frazione di Fleno, ove fu realizzata la baracca, era fuori dal centro abitato ed il primo regolamento comunale venne adottato negli anni ’70 del 1900.

5.2. Con il secondo motivo gli appellanti impugnano la sentenza nella parte in cui non ha ritenuto provata la risalenza ante 1967 della baracca e comunque non ha ammesso i mezzi di prova offerti dai ricorrenti.

5.3. Con i successivi motivi gli appellanti contestando l’erroneità della decisione, in particolare (pag. 26 e ss.) nella parte in cui ha ritenuto non provata dai ricorrenti la data della demolizione e della nuova costruzione; al riguardo, negano che tra i due eventi sia intercorso il lasso di tempo indicato dalla sentenza, essendo la demolizione avvenuta nel giugno 2019 e la ricostruzione nel dicembre 2020, arco di tempo imputabile a cause straordinarie, imprevedibili ed estranee alla disponibilità dei ricorrenti.

Gli appellanti lamentano in particolare che il Tar Marche, laddove richiama la ortofoto AGEA del giugno 2019, inserita nella verificazione a pag. 21 come fig. 15, allegata anche dai ricorrenti con il ricorso, assumendo che non vi sarebbero “sostanziali differenze rispetto all'area circostante coperta di manto erboso più o meno rado”, sia incorso in un palese errore, in quanto nella parte dove era il prefabbricato l'area non è verde, come l'area circostante, ma marrone, tipica di erba schiacciata e suolo consumato. Tale rilievo era stato già esposto nelle osservazioni al preavviso di diniego, nelle quali il tecnico aveva dichiarato: “si può verificare dalle diverse colorazioni del terreno che è in parte verde ed in parte marrone”.

Inoltre, gli appellanti lamentano come la sentenza abbia violato gli artt. 112, 113, 115 e 132 c.p.c. avendo omesso ogni pronuncia su due specifiche censure sollevate in primo grado (la contrarietà del provvedimento impugnato agli artt. 28, 41 e 42 delle n.t.a. del prg ed al piano regolatore comunale).

6. Il Comune si è costituito in giudizio e con memoria ha insistito nella propria ricostruzione dei fatti, difendendo le argomentazioni a base della sentenza appellata.

7. Nell’udienza camerale del 17 giugno 2025 è stata accolta la domanda di sospensione e, all’udienza del 13 gennaio 2026, esaurita la discussione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio ritiene l’appello fondato.

8.1. In ordine alla prima questione, va osservato che la risalenza dell’edificio a prima del 1° settembre 1967 (data di entrata in vigore dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967, che ha sostituito l’art. 31 della legge n. 1150 del 1942, introducendo l'obbligo del rilascio della licenza edilizia per tutte le costruzioni, anche se realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano) risulta ammessa dallo stesso Comune: si veda la nota di riscontro alle osservazioni dell'11.5.2022, ove il responsabile del procedimento riteneva le osservazioni “parzialmente accoglibili per quanto concerne la presunta edificazione ante 1967”, confermando però (in senso ostativo) “quanto espresso al punto B.04 dell'istruttoria circa la non conformità dello stato attuale con lo stato precedente”.

Quindi si riteneva pregiudizievole unicamente la (assunta) non conformità del ricostruito con la preesistenza, ammettendosi, con dichiarazione cui si può attribuire valore confessorio, in quanto proveniente dalla stessa amministrazione, la risalenza del manufatto a data anteriore al 1° settembre 1967 (ancorché successiva al 1950, secondo quanto emerso dalla verificazione).

L’ulteriore passaggio della sentenza appellata, laddove si esprime il dubbio circa la possibilità che il rudere insistesse all’interno del centro abitato ovvero in zona esterna ma ove fosse astrattamente possibile la necessità (prevista con ipotetica disposizione regolamentare) di titolo edilizio, risulta errata.

Al di là della circostanza che il giudice si esprime, in forma dubitativa ed ipotetica, su circostanze non indicate nell’atto impugnato e nemmeno sollevate nelle difese in giudizio, va comunque riaffermato il principio affermato dalla giurisprudenza secondo il quale è sul comune che grava l’onere di dimostrare che un manufatto– al momento della sua realizzazione – fosse inserito all’interno del centro urbano, non essendo ovviamente sufficiente la mera presenza di alcune o anche di molte costruzioni per ampliare sic et simpliciter il relativo perimetro (Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., 18 agosto 2024, n. 654).

Deve quindi ritenersi formata una sufficiente prova della risalenza del manufatto, della sua insistenza fuori dal centro abitato, secondo quanto descritto dagli appellanti (e non oggetto di smentita da parte del Comune), e della non esistenza, all’epoca della costruzione, di disposizioni regolamentari che imponessero il rilascio di titolo edilizio per la costruzione in detta zona.

9. Ciò posto, devono essere prese in esame le ulteriori questioni alla base dei provvedimenti negativi impugnati e oggetto della motivazione della decisione appellata, ossia la conformità – o meno- del prefabbricato ricostruito con quello preesistente e la data di demolizione e ricostruzione, con ogni conseguenza in termini di configurabilità dell’intervento quale ristrutturazione ovvero nuova costruzione.

10. Il Collegio al riguardo ritiene che possano trarsi utili elementi dalla verificazione e dall’esame della documentazione prodotta ed acquisita nel precedente grado di giudizio.

10.1. Sotto il profilo istruttorio, dall’esame della verificazione è emerso (in sintesi) che:

- nell’immagine aerea del 1955 non sono presenti edifici nell’area in cui oggi sorge la nuova costruzione;

- nella stessa area era presente un edificio, poi accatastato nel 2011, documentato dalle foto aeree del 1978 e del 1984 con le stesse dimensioni;

- nel 1990, nel 2000, nel 2006, nel 2010, nel 2013 e nel 2016 si vede un edificio più grande (che potrebbe essere l’originario edificio affiancato da un ampliamento);

- nel giugno 2019 e nel giugno 2020 l’area risulta invece libera da costruzioni e non si intravedono attività edificatorie in corso (neanche nelle immediate vicinanze);

- l’edificio oggi esistente (leggermente più grande di quello accatastato nel 2011) compare nell’immagine aerea del giugno 2022;

- l’area di sedime dell’edificio oggetto di sanatoria ha posizione parzialmente diversa, ma solo di pochi decimetri, rispetto l’area di sedime di quello accatastato nel 2011 (risposta al quesito “f”) .

10.2. Sulla base della stessa istruttoria comunale e di quanto emerso dalla verificazione può quindi concludersi per la preesistenza al 1967 del piccolo edificio, (oggetto di accatastamento nel 2011); dal 1990 lo stesso risultava ampliato, risultando verosimile (in mancanza di smentita da parte del Comune) quanto affermato dagli appellanti, e cioè che in quel periodo era stata costruita accanto un’altra piccola baracca, che fu poi demolita su ingiunzione comunale.

Parrebbe, dall’esame delle fotografie prodotte dai ricorrenti, che la baracca venne demolita nella primavera del 2019 (come evidenziato dai ricorrenti, la foto evidenzia una parte di sedime marrone, essendo quindi verosimile che non vi fosse cresciuta l’erba in quanto fino a poco prima vi insisteva un manufatto) ma comunque vi è certezza che la stessa non era ancora demolita nel 2016.

Infine, risulta provato dagli atti di causa che nel dicembre 2020 la ricostruzione della baracca era già avvenuta in quanto accertata dai Carabinieri Forestali. Tale manufatto è risultato solo “leggermente più grande di quello accatastato nel 2011 e spostato “solo di pochi decimetri, rispetto l’area di sedime di quello accatastato nel 2011”.

10.3. Occorre allora verificare se, in presenza di tali (minime) modifiche in sede di ricostruzione di un manufatto preesistente al 1967, demolito (a seconda dell’interpretazione evincibile dalle foto allegate dai ricorrenti) un anno o comunque non più di quattro anni prima della ricostruzione, l’intervento edilizio possa essere inquadrato nel concetto di ristrutturazione edilizia ovvero si tratti di nuova costruzione, secondo quanto assunto nell’atto impugnato.

11. Secondo l'interpretazione offerta dalla giurisprudenza, (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 maggio 2024 n. 4005), la ristrutturazione demoricostruttiva è stata inizialmente limitata, nella versione originaria dell'art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, ai soli interventi di ristrutturazione edilizia “consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali (...)”.

Con l'art. 1, d. lgs. n. 301/2002, è stato modificato il tenore della disposizione mediante l'eliminazione del requisito della identità del fabbricato, facendosi semplicemente riferimento a interventi consistenti nella “demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente”.

Con l'entrata in vigore dell'art. 30, comma 1, lett. c), d.-l. n. 69/2013, convertito dalla l. n. 98/2013, nella categoria della ristrutturazione edilizia sono stati inseriti anche gli interventi consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria del manufatto preesistente, senza la necessità di mantenere identica la sagoma, così ampliando la portata dell'istituto.

Esprimendosi su tale innovazione, la giurisprudenza ha affermato che:

- “per qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, occorre conservare sempre una identificabile linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all'organismo preesistente (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 gennaio 2016 n. 328)”;

- "la legge 98/2013 ha superato la previgente nozione di ristrutturazione, che non ricomprendeva gli interventi finalizzati a ricostruire edifici allo stato di rudere, sul presupposto che la demolizione e successiva ricostruzione richiedesse necessariamente la sussistenza di un immobile da ristrutturare. La novella legislativa, infatti, ha allargato il concetto di ristrutturazione all'ipotesi di edificio che non esiste più, ma di cui si rinvengono resti sul territorio e di cui si può ricostruire la consistenza originaria con un'indagine tecnica (in tal senso cfr., ex multis , Cons. St., sez. VI, 3 ottobre 2019, n. 6654”;

“È necessario e sufficiente, quindi, per qualificare l'intervento come ristrutturazione, che l'originaria consistenza dell'edificio sia individuabile sulla base di riscontri documentali od altri elementi certi e verificabili (Cass. pen. Sez. III, 25-06-2015, n. 26713; Cass. pen. Sez. III, 30 settembre 2014, n. 40342)”.

Già alla stregua di tali modifiche, quindi, non appariva più applicabile il limite della maggiore o minore risalenza nel tempo dell'intervento di demolizione.

Infine, con l'art. 10, d.-l. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 120/2020, la disposizione di che trattasi è stata nuovamente oggetto di modifica, prevedendo attualmente che “nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana”.

Esulano dall’indagine le ulteriori modifiche più recenti all'art. 3 del t.u. dell'edilizia apportate dal d.l. 1 marzo 2022, n. 17, convertito con modificazioni dalla legge 27 aprile 2022, n. 34, in epoca successiva alla realizzazione dell’intervento per cui è causa.

12. Alla stregua delle disposizioni fin qui richiamate, l'intervento non avrebbe potuto essere qualificato come nuova costruzione, trattandosi di ricostruire un immobile già edificato, in stato di rudere e demolito, con recupero della superficie lorda e con una quasi inconsistente modifica della sagoma e del sedime, come consentito oggi dall'art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, modificato dall'art.10, comma 1, lett. b), d.-l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020, entrato in vigore alla data presumibile di collocazione del prefabbricato (non ancora avvenuta nel giugno 2020, come accertato dal verificatore).

13. Né poteva assumersi in senso ostativo la circostanza che il nuovo manufatto non fosse stato realizzato in un tempo ragionevolmente prossimo alla fase della demolizione (questione che avrebbe imposto un’attenta disamina del corredo fotografico prodotto dalla parte ed eventualmente un approfondimento istruttorio, perché ove acclarato che la demolizione fosse avvenuta nell’estate del 2019, la ricostruzione entro il dicembre 2020 non poteva ritenersi ragionevolmente “non prossima”, considerata la situazione emergenziale nel periodo pandemico).

Infatti, pure a ritenere che la demolizione fosse avvenuta nel 2016, occorreva tener conto dei principi condivisibilmente affermati da questo Consiglio di Stato, sez. VI, 18/01/2023, n. 616, che di seguito si riporta, nella parte di interesse:

< 10.1. È noto che prima della entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001 le varie tipologie di intervento edilizio erano individuate dall'art. 31 della L. n. 457/1978 - secondo cui erano interventi di ristrutturazione edilizia "quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, la eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti": tale norma è stata interpretata dalla giurisprudenza nel senso che "la nozione di ristrutturazione edilizia, comprende anche gli interventi consistenti nella demolizione e successiva ricostruzione di un fabbricato, purché tale ricostruzione sia fedele, cioè dia luogo ad un immobile identico al preesistente per tipologia edilizia, sagoma e volumi, dovendo essere altrimenti l'intervento qualificato come di nuova costruzione (Consiglio di Stato; Sez. IV, 9 luglio 2010, n. 4462; Sez. IV, 5 ottobre 2010 n. 7310; Sez. IV, sentenza 10 agosto 2011, n. 4765, Sez. IV, sentenza 4 giugno 2013, n. 3056; di recente, con riferimento sempre al periodo di vigenza della legge 457 del 1978, Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3153)." (Cons. Stato, Sez. II, n. 721 del 2 febbraio 2022).

10.2. Con l'entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001 l'art. 3, comma 1, lett. d) ha sostanzialmente recepito tale principio, includendo tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli "consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica", in tal modo facendo rientrare nella categoria della ristrutturazione edilizia anche la ricostruzione del fabbricato "fedele" nella volumetria e nella sagoma, non necessariamente anche nella tipologia.

10.3. Ciò che interessa qui sottolineare è che l'inclusione della demolizione seguita dalla "fedele" ricostruzione tra gli interventi di ristrutturazione edilizia si fondava sul presupposto che la ristrutturazione edilizia costituiva una tipologia di intervento edilizio che presuppone la preesistenza e la conservazione di un edificio, che si intende rinnovare o modernizzare; come tale il tratto distintivo della ristrutturazione edilizia era costituito dall'esistenza, tra l'edificio preesistente all'intervento e l'edificio risultante dall'intervento, di una relazione di continuità, tale da essere percepita esternamente e da giustificare l'affermazione secondo cui l'edificio preesistente continua ad esistere anche dopo l'intervento di ristrutturazione, (conseguendo da ciò, tra l'altro, che gli oneri di urbanizzazione pagati con riferimento all'edificio originario possono essere riconosciuti e portati a scomputo all'atto del rilascio del titolo edilizio che autorizza la ristrutturazione: sul punto si veda, ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, n. 2294 del 7 maggio 2015: "Alla qualificazione dell'intervento come di ristrutturazione edilizia consegue che dal contributo per gli oneri di urbanizzazione doveva essere scomputato l'importo imputabile al carico urbanistico generato dall'edificio preesistente".).

10.4. Questa particolare relazione di continuità, tra edificio preesistente ed edificio risultante dalla ristrutturazione, implicava, con specifico riferimento alla ristrutturazione attuata attraverso la demolizione e ricostruzione, non solo il rispetto della volumetria, della sagoma e degli elementi distintivi, ma anche il fatto che le due operazioni, cioè la demolizione e la ricostruzione, avvenissero in un unico contesto, cioè senza soluzione di continuità, comportando che la ricostruzione fosse già programmata al momento della demolizione, o del crollo spontaneo, dell'edificio da ricostruire.

10.5. La modifica legislativa di cui all'art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 ha inciso proprio su questo punto, modificando l'art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come segue: "....Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria [e sagoma] di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche' sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente ".

10.5.1. La norma, così come modificata, ha di fatto intaccato il requisito della continuità consentendo di ricostruire un edificio "preesistente" con diversa volumetria e sagoma; tale aspetto è stato ulteriormente accentuato con le ulteriori modifiche apportate dal D.L. n. 76/2020, che include nella ristrutturazione gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti "con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilita', per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico.".

10.5.2. Ma l'art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 ha inciso sul requisito della continuità anche consentendo di realizzare, come ristrutturazione edilizia "gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche' sia possibile accertarne la preesistente consistenza", cioè gli interventi in cui la ricostruzione/ripristino non è necessariamente già programmata al momento in cui l'edificio preesistente viene demolito o crolla, potendo sussistere una soluzione di continuità tra i due eventi: l'intervento di ricostruzione, infatti, in tal caso riguarda (non già un "edificio preesistente", ma) un edificio crollato o demolito, e in tal caso la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata, dal legislatore, con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della "preesistente consistenza" del fabbricato non più esistente; é da ritenersi che con tale precisazione il legislatore abbia inteso affermare la necessità di rispettare, nel nuovo fabbricato, la volumetria del fabbricato crollato o demolito: tanto si evince anche dal raffronto con l'ultimo periodo dell'art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001, che nella vigente versione vigente all'epoca, specificava che nelle zone soggette a tutela ai sensi del D. L.vo 42/2004 e nei centri storici (zone A ex D.M. n. 1444/68) l'intervento consistente nella demolizione seguita dalla ricostruzione poteva essere autorizzato come ristrutturazione edilizia solo se nella ricostruzione "sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente ", mentre nella versione attuale occorre che nell'edificio ricostruito "siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria".

10.5.3. In definitiva l'art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, all'epoca in cui veniva adottato l'atto impugnato includeva, ed include tuttora, nella ristrutturazione edilizia tre tipologie di demolizione e ricostruzione: (i) una connotata dalla unicità del contesto "temporale" di realizzazione dei vari interventi, con rispetto della volumetria preesistente; (ii) l'altra caratterizzata, all'opposto, dal fatto che la ricostruzione/ripristino risultava indipendente dalla demolizione, con possibilità di realizzare i due interventi anche a distanza di tempo, ma anche in questo caso con la necessità di rispettare la "preesistente consistenza"; (iii) da ultimo la demolizione seguita da ricostruzione in zone tutelate, connotata dal rispetto della "preesistente consistenza" indipendentemente dalla contestualità, o meno, dei due interventi, con la precisazione che a partire dalle modifiche introdotte nel 2020 il legislatore ha richiesto, in tal caso, il rispetto di "sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria", cioè una ricostruzione assolutamente "fedele" all'edificio preesistente.

Di conseguenza, deve ritenersi che solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del D.L. n. 69/2013, è possibile che ne sia assentita la ricostruzione (non contestuale) come ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall'art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 .>.

Dai principi affermati in tale decisione non si discosta, sotto i profili di interesse, la recente sentenza di questa sezione n. 8542 del 4/11/2025, che ha ulteriormente approfondito la questione relativa alla qualificazione delle opere come "nuova costruzione" invece che come "ristrutturazione" nell'ambito di applicazione di quella che nella prassi viene chiamata "demoricostruzione" o "ristrutturazione ricostruttiva"; a tal riguardo, la decisione, dopo aver ricordato che l'evoluzione della normativa ha portato <all'individuazione di tre distinte ipotesi di "ristrutturazione edilizia", che possono tutte portare "ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente": una prima ipotesi, spesso definita "ristrutturazione conservativa", che non comporta la demolizione del preesistente fabbricato e che può apportarvi anche modifiche di significativo impatto, compresi, in linea generale, l'inserimento di nuovi volumi o la modifica della sagoma; una seconda e una terza ipotesi, definite anche "ristrutturazione ricostruttiva" o "demoricostruzione", caratterizzate, rispettivamente, da demolizione e ricostruzione di un edificio e dal ripristino di un fabbricato crollato o demolito>, ha ricordato come il requisito della "continuità" con l'edificio preesistente, se preteso in termini assoluti, non trovi fondamento nell'ultimo testo della disposizione, sul quale il legislatore è intervenuto nel 2020.

Poste tali premesse, la decisione ha ricordato che <a seguito delle modifiche apportate dal d.l. n. 69 del 2013 (conv. in legge n. 98 del 2013), è ora ricompreso nella "ristrutturazione ricostruttiva" anche il ripristino di edifici crollati o demoliti ed è quindi venuta meno "quella particolare relazione di continuità tra edificio preesistente ed edificio risultante dalla ristrutturazione" in forza della quale si richiedeva "che le due operazioni, cioè la demolizione e la ricostruzione, avvenissero in un unico contesto" (Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857). Tuttavia, in questa particolare ipotesi, "la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata, dal legislatore, con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della "preesistente consistenza" del fabbricato non più esistente; é da ritenersi che con tale precisazione il legislatore abbia inteso affermare la necessità di rispettare, nel nuovo fabbricato, la volumetria del fabbricato crollato o demolito" (Cons. Stato, sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616).>, concludendo nel senso che quando intenda ripristinare un edificio che non esiste più, il privato deve dimostrarne la "preesistente consistenza" mediante elementi oggettivi.

14. Ciò premesso, alla stregua dei condivisibili principi affermati nelle decisioni sopra richiamate in tema di non necessità di contestualità degli interventi di demolizione e ricostruzione, in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013 (e ovviamente anche dopo le modifiche introdotte con il D.L. n.76/2020), e in un caso in cui sia possibile dimostrare la preesistente consistenza dell’edificio demolito (nel caso in questione accertata in sede di verificazione), correttamente gli appellanti hanno presentato l’istanza di sanatoria, sul presupposto che, configurandosi come intervento di ristrutturazione edilizia, la volumetria preesistente non si fosse mai estinta e quindi l'intervento di ricostruzione non implicasse la realizzazione di alcun nuovo volume, non ponendosi, perciò, in conflitto con le previsioni del vigente strumento urbanistico.

15. Quanto fin qui detto evidenzia l’illegittimità del diniego di sanatoria impugnato (e della conseguente ordinanza di demolizione), in quanto affidato all’errato inquadramento dell’intervento come di nuova costruzione.

Ne consegue l’annullamento degli atti impugnati, senza esame dei motivi relativi alla (dedotta) violazione della disciplina urbanistica, stante il divieto di pronuncia sull’esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati, cristallizzato nell'art. 34 comma 2, c.p.a., e atteso che il Comune è tenuto a rinnovare l’istruttoria sulla domanda di sanatoria tenendo conto dei principi espressi nella presente decisione.

16. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

17. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2c.p.c. per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in accoglimento dello stesso ed in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla gli atti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità degli appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE ZA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

MA ST AR, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA ST AR	BE ZA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.