Pubblicato il 08/07/2025

N. 05902/2025REG.PROV.COLL.

N. 00354/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 354 del 2025, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

Società Cooperativa Sociale Santa Giulia, rappresentata e difesa dall’Avvocato Daniele Granara, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Monte Zebio n. 9/11;
Salvatori Serena, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, n. 01358/2024 resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società Cooperativa Sociale Santa Giulia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso iscritto al n. 1247/2023 la Cooperativa Sociale Santa Giulia impugnava dinanzi al Tar per la Toscana il decreto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy del 5 settembre 2023 con il quale veniva disposto lo scioglimento della società per atto d’autorità ai sensi dell’art. 2545 septiesdecies c.c. e dell’art. 12, comma 3, del D. Lgs. n. 220/2002, per mancata attinenza diretta dell’attività svolta ai servizi socio-sanitari di cui l’art.1 lettera a) della L. n.381/1991 e, con successivi motivi aggiunti, il parere del Comitato Centrale per le Cooperative del 24 luglio 2023 (già oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo ma a quel momento non ancora conosciuto).

Il Tar accoglieva il ricorso con sentenza n. 1358 del 25 novembre 2024 evidenziando l’ampiezza del concetto di servizio socio-sanitario ricavabile dalla disciplina normativa regionale che contemplerebbe un ampio spettro di attività riconducibili alla tipologia in questione, da non ritenersi in ogni caso tassativo, e tale da ricomprendere anche le attività esercitate dalla ricorrente.

Il Ministero impugnava la sentenza di primo grado con appello depositato il 15 gennaio 2025 deducendone l’erroneità per « Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1, lett. a) L. n. 381/1991 e degli articoli 12, comma 3, D.lgs. n. 220/2002 e 2545-septiesdecies del cod. civ. »

La Cooperativa si costituiva formalmente in giudizio il 24 gennaio 2025 confutando le avverse censure con memoria del 17 febbraio 2025.

Alla camera di consiglio del 20 febbraio 2025, con ordinanza n. 685/2025 veniva fissata la discussione di merito ex art. 55, comma 10, c.p.a..

L’appellata, con memoria depositata il 19 maggio 2025 richiamava le precedenti difese e con deposito del 29 maggio successivo insisteva per l’accoglimento delle già rassegnate conclusioni.

All’esito della pubblica udienza del 19 giugno 2025 la causa veniva decisa.

Il provvedimento impugnato in primo grado origina dagli esiti dell’ispezione ministeriale, compendiati nel verbale del 4 marzo 2022, che inducevano l’amministrazione a ritenere che la Cooperativa non svolgesse attività di gestione di servizi socio-sanitari sul rilievo che l’attività non fosse svolta né nei confronti di soci fruitori né nei confronti di terzi a mezzo dei propri soci.

In particolare veniva ritenuta estranea all’ambito definito dall’art. 1, comma 1, lett. a) della L. n. 381/1991 l’attività di selezione di badanti, colf , baby sitter e assistenti e la successiva presentazione di detto personale alle famiglie che ne richiedevano l’ausilio, a nulla rilevando la successiva « attività di educazione degli adulti, rappresentando le norme che regolano il ruolo di datore di lavoro domestico » ritenuta dall’amministrazione integrare una mera attività di consulenza giuslavoristica.

L’ispezione consentiva di rilevare a supporto della decisione che:

- « le figure che esercitano l’attività di assistenti familiari, badanti e colf NON sono né socie né dipendenti della cooperativa » che risulterebbe priva di una organizzazione deputata allo svolgimento in proprio del servizio demandato invece a personale dalla stessa selezionato ma assunto direttamente dagli utenti;

- la Cooperativa sarebbe priva dei caratteri di « autonomia e indipendenza » necessari per l’instaurazione « di un corretto rapporto mutualistico (vedi “IV principio di autonomia e indipendenza” di cui alla “Dichiarazione di Identità Cooperativa “approvata dal XXXI congresso dell’Alleanza Cooperativa Internazionale – Manchester 20-22 settembre 1995) »;

- l’attività dalla Cooperativa sarebbe svolta nell’esclusivo interesse del Consorzio US al quale la stessa aderisce.

Per completezza di esposizione deve altresì rilevarsi che in fase cautelare il Tar, con ordinanza n. 558/2023, respingeva l’istanza di sospensione « per carenza di adeguato fumus boni iuris ».

Detto esito veniva impugnato dinanzi alla Sezione che, con ordinanza n. 760/2024, disponeva la sollecita fissazione dell’udienza di merito da parte del Tar ex art. 55, comma 10 c.p.a rilevando in ogni caso, sia pur all’esito della sommaria cognizione cautelare, che « non pare potersi ritenere conforme al modello cooperativo di matrice civilistica lo svolgimento di un’attività di gestione di servizi socio-sanitari ed educativi effettuata in modo indiretto e, quindi, senza impegno diretto dei soci ma per il tramite di soggetti assunti direttamente dagli utenti ».

Il Tar, con la sentenza appellata riconduceva « l’attività di sostanziale “intermediazione” della ricorrente » nell’ambito di applicazione dell’art. 1, comma 1, lett. a) della L. n. 381/1991 ritenendo che la nozione di « gestione di servizi socio-sanitari » di cui alla citata norma, andasse « integrata da quanto previsto dalla Legislazione regionale », richiamando a tal proposito l’art. 54 della L.R. n. 41/2005, recante « Sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale » nella parte in cui:

- al comma 1, stabilisce che « le politiche per gli anziani consistono nell’insieme degli interventi e dei servizi volti a » salvaguardare « l’autosufficienza e l’autonomia dell'anziano e favorendo la sua permanenza nel contesto familiare di origine ed il mantenimento di una vita di relazione attiva» (lett. b) nonché a «prevenire e limitare l'ospedalizzazione e l'inserimento in strutture residenziali » (lett. b);

- al comma 2, dispone che « sono compresi tra gli interventi e i servizi per gli anziani » anche i « servizi di assistenza domiciliare integrata per anziani non autosufficienti e affetti da patologie degenerative » (lett. c), i « servizi di sostegno e sollievo per i familiari conviventi di persone anziane non autosufficienti » (lett. e), nonché, i « servizi di telesoccorso e pronto intervento per persone anziane a rischio sociosanitario che vivono in condizioni di solitudine o con altri familiari a loro volta inabili o anziani ».

A ulteriore supporto della decisione il Tar richiamava la L.R. n. 66/2008 istitutiva del « Fondo regionale per la non autosufficienza » volto a « sostenere ed estendere il sistema pubblico dei servizi sociosanitari integrati a favore delle persone non autosufficienti, disabili e anziane di cui rispettivamente all'articolo 55 ed all'articolo 54, comma 3 della l.r. 41/2005 » (art. 1, comma 1) ed a favorire « percorsi assistenziali che realizzano la vita indipendente e la domiciliarità » (art. 1, comma 3, lett. c).

Dalle richiamate disposizioni, a parere del Tar, « si ricava un elenco ampio dei servizi socio-sanitari e non emergono elementi in base ai quali esso possa ritenersi tassativo ».

Il Tar richiamava infine il Piano Regionale per la Non Autosufficienza adottato con delibera di Giunta n. 256 del 13 marzo 2023 evidenziando che:

- « a) il citato progetto persegue “l’obiettivo di sostenere la famiglia nella gestione improvvisa dei bisogni dell’anziano, che si trova per la prima volta in una situazione di disagio e difficoltà, e di attivare interventi di tipo informativo sui percorsi socioassistenziali territoriali, e di tipo economico, che offrono sostegno alla famiglia durante l’iter per l’instaurazione di un rapporto lavorativo con un assistente familiare”;

- b) “Il percorso inizia attraverso la segnalazione del bisogno, da parte dell’utenza, al numero verde gratuito dedicato, alla quale segue la presa in carico del caso e l’attivazione – entro 24/48 ore – di un intervento di supporto e tutoraggio personalizzato, direttamente a casa dell’anziano in presenza di un operatore. Quest’ultimo ha il compito di informare e orientare la famiglia e la persona anziana, sui percorsi di assistenza attivabili nell’immediato e sugli adempimenti amministrativi”;

- c) “Qualora risultasse necessario, può essere erogato un contributo una tantum, attraverso il libretto famiglia, per avviare un primo rapporto di lavoro con un assistente familiare. Una peculiarità del progetto riguarda l’attivazione di una rete territoriale di protezione a supporto della famiglia e della persona anziana che, tramite il coinvolgimento delle realtà del volontariato, dei soggetti del Terzo settore e la collaborazione con il sistema dei servizi pubblici, consolida la qualità del welfare territoriale attraverso politiche sociali innovative e di inclusione”. È evidente quindi che a livello regionale l’offerta dei servizi socio-sanitari sia molto ampia, tanto da annoverare “interventi di tipo informativo sui percorsi socioassistenziali territoriali” e interventi “di supporto e tutoraggio personalizzato, direttamente a casa dell’anziano in presenza di un operatore”, il quale “ha il compito di informare e orientare la famiglia e la persona anziana, sui percorsi di assistenza attivabili nell’immediato e sugli adempimenti amministrativi”. Tali attività si inseriscono in una rete che coinvolge anche gli enti del terzo settore, nei quali sono ricompresi, ai sensi dell’art. 17, comma 2, lett. “c”, L.R. n. 41/2005, le cooperative sociali. Alla luce di quanto sopra, il Ministero resistente non risulta aver valutato l’attività della ricorrente anche alla luce dell’ampio novero dei servizi socio-sanitari erogabili in Toscana, sulla base della normativa regionale di riferimento. Ne deriva che, per tale assorbente considerazione, il ricorso principale e i motivi aggiunti vanno accolti e che, per l’effetto, va annullato il decreto ministeriale di scioglimento d’autorità della cooperativa sociale ricorrente, con salvezza della riedizione del potere amministrativo in seguito al presente annullamento giurisdizionale e conformemente ai criteri sin qui evidenziati” ».

Il MIMIT contesta le suesposte statuizioni deducendo che il Tar sarebbe incorso in una errata interpretazione della normativa assunta quale base giuridica dell’impugnata determinazione che disciplina la cessazione delle attività degli enti cooperativi che non perseguono lo scopo mutualistico.

Espone l’amministrazione che la cooperativa sociale (quale pretenderebbe di qualificarsi l’appellata) è regolata dall’art. 2520 c.c. a norma del quale « le cooperative regolate dalle leggi speciali sono soggette alle disposizioni del presente titolo, in quanto compatibili » (Titolo VI).

Il riferimento alla legislazione speciale sarebbe da interpretarsi nel senso che la materia afferisce all’ordinamento civile di cui all’art. 117, comma 2, lett. l) Cost. e quindi a materia di esclusiva competenza statale e non concorrente come erroneamente ritenuto dal Tar.

Ciò inibirebbe alla Regione di regolare i requisiti per la qualificazione di uno speciale tipo di Società Cooperativa derogatorio rispetto a quello disciplinato dal codice civile, anche in ragione delle implicazioni di carattere previdenziale e tributario che conseguono al riconoscimento di detto statuto (materie di certa ed esclusiva competenza statale).

A parere dell’amministrazione alle Regioni spetterebbe unicamente la competenza all’adozione di norme attuative come prescritto dall’art. 9 « Normativa regionale » della L. n. 381/1991 ove dispone che:

« 1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni emanano le norme di attuazione. A tal fine istituiscono l'albo regionale delle cooperative sociali e determinano le modalità di raccordo con l'attività dei servizi socio-sanitari, nonché con le attività di formazione professionale e di sviluppo della occupazione.

2. Le regioni adottano convenzioni-tipo per i rapporti tra le cooperative sociali e le amministrazioni pubbliche che operano nell'ambito della regione, prevedendo, in particolare, i requisiti di professionalità degli operatori e l'applicazione delle norme contrattuali vigenti.

3. Le regioni emanano altresì norme volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della cooperazione sociale. Gli oneri derivanti dalle misure di sostegno disposte dalle regioni sono posti a carico delle ordinarie disponibilità delle regioni medesime ».

Espone ulteriormente l’amministrazione che in sede di riforma del diritto societario, riguardante anche le società cooperative, attuata con L. n. 366/2001 veniva previsto all’art. 5, comma 1, che « la riforma della disciplina delle società cooperative di cui al titolo VI del libro V del codice civile e alla normativa connessa è ispirata ai principi generali previsti dall'articolo 2, in quanto compatibili, nonché ai seguenti principi generali:

a) assicurare il perseguimento della funzione sociale delle cooperative, non é dello scopo mutualistico da parte dei soci cooperatori;

b) definire la cooperazione costituzionalmente riconosciuta, con riferimento alle società che, in possesso dei requisiti richiamati dall'articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 601, svolgono la propria attività prevalentemente in favore dei soci o che comunque si avvalgono, nello svolgimento della propria attività, prevalentemente delle prestazioni lavorative dei soci, e renderla riconoscibile da parte dei terzi;

c) disciplinare la cooperazione costituzionalmente riconosciuta, conformemente ai principi della disciplina vigente, favorendo il perseguimento dello scopo mutualistico e valorizzandone i relativi istituti;

d) favorire la partecipazione dei soci cooperatori alle deliberazioni assembleari e rafforzare gli strumenti di controllo interno sulla gestione;

e) riservare l'applicazione delle disposizioni fiscali di carattere agevolativo alle società cooperative costituzionalmente riconosciute;

f) disciplinare la figura del gruppo cooperativo quale insieme formato da più società cooperative, anche appartenenti a differenti categorie, con la previsione che lo stesso, esercitando poteri ed emanando disposizioni vincolanti per le cooperative che ne fanno parte, configuri una gestione unitaria;

g) prevedere che alle società cooperative si applichino, in quanto compatibili con la disciplina loro specificamente dedicata, le norme dettate rispettivamente per la società per azioni e per la società a responsabilità limitata a seconda delle caratteristiche dell'impresa cooperativa e della sua capacità di coinvolgere un elevato numero di soggetti »,

e al comma 2 che « la riforma delle società cooperative diverse da quelle di cui al comma 1, lettera b), è ispirata ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) prevedere che le norme dettate per le società per azioni si applichino, in quanto compatibili, alle società cooperative a cui partecipano soci finanziatori o che emettono obbligazioni. La disciplina dovrà assicurare ai soci finanziatori adeguata tutela, sia sul piano patrimoniale sia su quello amministrativo, nella salvaguardia degli scopi mutualistici perseguiti dai soci cooperatori. In questa prospettiva disciplinare il diritto agli utili dei soci cooperatori e dei soci finanziatori e i limiti alla distribuzione delle riserve, noné il ristorno a favore dei soci cooperatori, riservando i più ampi spazi possibili all'autonomia statutaria;

b) prevedere, al fine di incentivare il ricorso al mercato dei capitali, salve in ogni caso la specificità dello scopo mutualistico e le riserve di attività previste dalle leggi vigenti, la possibilità, i limiti e le condizioni di emissione di strumenti finanziari, partecipativi e non partecipativi, dotati di diversi diritti patrimoniali e amministrativi;

c) prevedere norme che favoriscano l'apertura della compagine sociale e la partecipazione dei soci alle deliberazioni assembleari, anche attraverso la valorizzazione delle assemblee separate e un ampliamento della possibilità di delegare l'esercizio del diritto di voto, sia pure nei limiti imposti dalla struttura della società cooperativa e dallo scopo mutualistico;

d) prevedere che gli statuti stabiliscano limiti al cumulo degli incarichi e alla rieleggibilità per gli amministratori, consentendo che gli stessi possano essere anche non soci;

e) consentire che la regola generale del voto capitario possa subire deroghe in considerazione dell'interesse mutualistico del socio cooperatore e della natura del socio finanziatore;

f) prevedere la possibilità per le società cooperative di trasformarsi, con procedimenti semplificati, in società lucrative, fermo il disposto di cui all'articolo 17 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, concernente l'obbligo di devolvere il patrimonio in essere alla data di trasformazione, dedotti il capitale versato e rivalutato, ed i dividendi non ancora distribuiti, ai fondi mutualistici di cui all'articolo 11, comma 5, della legge 31 gennaio 1992, n. 59;

g) prevedere anche per le cooperative il controllo giudiziario disciplinato dall'articolo 2409 del codice civile, salvo quanto previsto dall'articolo 70, comma 7, del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385.

3. Sono esclusi dall'ambito di applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo i consorzi agrari, nonché le banche popolari, le banche di credito cooperativo e gli istituti della cooperazione bancaria in genere, ai quali continuano ad applicarsi le norme vigenti salva l'emanazione di norme di mero coordinamento che non incidano su profili di carattere sostanziale della relativa disciplina ».

La disciplina normativa opererebbe quindi una distinzione fra cooperative ex art. 45 della Costituzione a mutualità prevalente (artt. 2511 e ss. c.c.) ove la mutualità risiede nel legame tra attività dei soci e attività della cooperativa (svolta in favore dei soci o adi terzi tramite i soci) e la cooperazione c.d. diversa di cui all’art. 2520 c.c. (ambito nel quale si colloca l’appellata) regolata da leggi speciali ma in ogni caso soggetta « alle disposizioni del presente titolo, in quanto compatibili » (comma 1).

Nel caso si specie lo scopo mutualistico, da ritenersi elemento imprescindibile anche per la categoria da ultimo richiamata, pur essendo previsto dallo Statuto della Cooperativa Santa Giulia non risulterebbe nel concreto perseguito.

Di diverso avviso l’appellata Cooperativa che, in sintesi, sviluppa le proprie difese operando, nel solco delle motivazioni dell’impugnata sentenza, una lettura estensiva del concetto di servizio socio-sanitario sino a renderlo comprensivo delle attività svolte dalla propria struttura fra le quali include una pluralità di servizi (a titolo esemplificativo, assistenza « domiciliare », « tutoraggio » costante, «“presa in carico sociale” dell’anziano fragile » anche tramite « operatore a domicilio ») la cui effettiva esecuzione non è documentata, oltre che di dubbia compatibilità con la struttura organizzativa della stessa, accertata come si evidenzierà, in tre unità di cui solo due soci

L’appello è fondato.

Riassunte nei suesposti termini le estese allegazioni dell’amministrazione appellante, deve preliminarmente perimetrarsi l’oggetto del presente giudizio entro i limiti definiti dalle contestazioni formalizzate nel provvedimento oggetto di impugnazione in primo grado, disattese dal Tar sulla base di argomentazioni di carattere generale che prescindono da una puntuale analisi dell’attività nel concreto svolta dall’odierna appellata.

L’Amministrazione contesta infatti alla cooperativa il mancato svolgimento in via diretta di una attività di gestione di servizi che si pretendono essere socio-sanitari: questione che logicamente precede la qualificazione del servizio prestato in detti temini (unico profilo affrontato dal Tar).

La misura oggetto di contestazione, infatti, si fonda su ben definiti presupposti individuati, come anticipato, nella natura dell’attività in concreto svolta dalla Società, nel difetto dei prescritti caratteri dell’autonomia e indipendenza e nella peculiarità del rapporto che lega la Cooperativa al Consorzio US, in favore del quale svolge in via esclusiva la propria attività.

Si premete che ai sensi dell’art. 2511 c.c. « le cooperative sono società a capitale variabile con scopo mutualistico ».

Ai sensi del successivo art. 2512 « sono società cooperative a mutualità prevalente, in ragione del tipo di scambio mutualistico, quelle che: 1) svolgono la loro attività prevalentemente in favore dei soci, consumatori o utenti di beni o servizi; 2) si avvalgono prevalentemente, nello svolgimento della loro attività, delle prestazioni lavorative dei soci; 3) si avvalgono prevalentemente, nello svolgimento della loro attività, degli apporti di beni o servizi da parte dei soci ».

L’art. 2520 (riferibile l’odierni appellata) dispone che « le cooperative regolate dalle leggi speciali sono soggette alle disposizioni del presente titolo, in quanto compatibili ».

Premesso che si condividono le suesposte osservazioni dell’amministrazione in punto di inquadramento normativo della presente fattispecie, deve in particolare precisarsi che è fondata l’affermazione per la quale lo speciale nodello di cooperativa cui è riconducibile l’appellata, sebbene sia soggetta ad un regime parzialmente derogatorio quanto alla platea dei destinatari delle proprie prestazioni che possono anche non rivestire la qualità di soci, non per questo deve considerarsi esentata dal perseguimento di uno scopo mutualistico, come peraltro si evince dallo stesso Statuto della Società (v. infra ) e come peraltro risulta dall’art. 2520 prima citato non derogabile dall’ordinamento regionale che non può dettare disposizioni in tema di ordinamento civile.

Ad integrazione di quanto già in parte esposto, si rileva che con il decreto del 5 settembre 2023 la Società cooperativa veniva sciolta per atto d’autorità ai sensi dell’art. 2545 septiesdecies c.c. a norma del quale « l’autorità di vigilanza, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale e da iscriversi nel registro delle imprese, può sciogliere le società cooperative e gli enti mutualistici che non perseguono lo scopo mutualistico o non sono in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono stati costituiti o che per due anni consecutivi non hanno depositato il bilancio di esercizio o non hanno compiuto atti di gestione ».

Ciò avveniva recependo gli esiti dell’ispezione, compendiati nel già richiamato verbale del 4 marzo 2022, dai quali si desume il mancato perseguimento delle finalità mutualistiche proprie delle società cooperative che legittima l’adozione del provvedimento ex art. 12, comma 3, del D. Lgs. n. 220/2002 « Norme in materia di riordino della vigilanza sugli enti cooperativi, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, della legge 3 aprile 2001, n. 142, recante: “Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore” » nel testo risultante dalla modifica introdotta dall’articolo 1, comma 936, lettera a) numero 1) della Legge 27 dicembre 2017, n. 205, ove dispone che « fermo restando quanto previsto dall’articolo 2638, secondo comma, del codice civile, gli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza o non rispettano finalità mutualistiche sono cancellati, sentita la Commissione centrale per le cooperative, dall'albo nazionale degli enti cooperativi. Si applica il provvedimento di scioglimento per atto dell’autorità ai sensi dell’articolo 2545-septiesdecies del codice civile e dell'articolo 223-septiesdecies delle disposizioni per l'attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell’articolo 2514, primo comma, lettera d), del codice civile ».

Sul punto deve evidenziarsi che la motivazione della sentenza impugnata si fonda, come già esposto, su una generale (e generica) qualificazione dei servizi di assistenza agli anziani predisposti dalla normativa regionale (e in particolare delle misure a sostegno della non autosufficienza degli stessi) in termini di servizio socio-sanitario, cui è ricondotta l’attività della cooperativa basandosi su allegazioni della parte non meglio riscontrate.

Manca invece nell’articolato motivazionale della decisione una puntuale analisi circa la rispondenza dell’attività in concreto svolta dalla Cooperativa alle previsioni statutarie e, prima ancora, una verifica dell’idoneità strutturale dell’ente a prestare i servizi nei termini allegati in modo rispettoso dei caratteri, inderogabili per quanto prima detto, della mutualità.

Ai sensi dell’Atto costitutivo (cui si rinvia per quanto non espressamente richiamato), la Cooperativa persegue « l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini attraverso lo svolgimento dell’attività costituente l’oggetto sociale finalizzata con gestioni separate … alla gestione di servizi socio-sanitari ed educativi» di cui all’art. 1, lett. a) della L. n. 381/1991 e «all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate » di cui alla successiva lett. b) (in termini corrispondenti si esprime lo Statuto).

Gestione servizi socio sanitari ed educativi ed attività finalizzate all’inserimento lavorativo di

persone svantaggiate sono gli scopi della cooperativa da organizzarsi secondo modalità mutualistiche,

La finalità di solidarietà sociale, per espressa previsione, viene perseguita « facendo nel contempo conseguire ai propri soci cooperatori occasioni di lavoro nel settore dei servizi sociali, ed una remunerazione dell’attività lavorativa prestata a migliori condizioni rispetto a quelle ottenibili sul mercato » favorendo l’inserimento al lavoro di categorie svantaggiate.

L’atto costitutivo specifica ulteriormente che l’oggetto dei « rapporti mutualistici » si rinviene:

- nella « fruizione da parte dei “soci utenti”, dei servizi sociali » di cui alla richiamata norma;

- nella « prestazione di attività lavorative da parte dei “soci lavoratori lavoratoti” » nei settori « corrispondenti all’oggetto sociale della cooperativa ».

In sintesi l’attività della Cooperativa, nel perseguimento dello scopo mutualistico, si dovrebbe caratterizzare per lo svolgimento di attività riconducibili al concetto di servizio socio-sanitario prestata dai propri soci o in favore dei propri soci ed altresì verso terzi ma con il lavoro dei soci.

Tuttavia, come attestato dall’allegato 1 al verbale ispettivo non è comprovata, da parte della Cooperativa, alcuna attività finalizzata all’inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati né è provata la fruizione di servizi socio-sanitari da parte dei soci della stessa.

Non risultano presenti soci volontari e/o lavoratori in condizione di svantaggio.

Dalla relazione ispettiva risulta che la cooperativa svolge in buona sostanza attività di ricerca di assistenti familiari, badanti alla persona, colf , baby sitter ecc. da proporre a utenti e famiglie che ne hanno la necessità, quindi intermediando il lavoro di terzi diversi dai soci a favore di terzi diversi dai soci.

Sotto il profilo organizzativo, si rileva ulteriormente che la Cooperativa aderisce come socia al Consorzio US (in seno al quale il proprio Vice Presidente del Consiglio di Amministrazione ricopre la medesima carica) svolgendo per quest’ultimo attività di mera ricerca di personale per l’impiego, previa assunzione da parte degli utenti, nei ruoli di badante, colf e baby sitter .

Detto personale, deve ribadirsi, non riveste la qualità di socio della Cooperativa che si limita ad una selezione dello stesso in funzione delle esigenze rappresentate dall’utenza sulla quale grava l’onere dell’assunzione e della conseguente gestione del rapporto di lavoro in conformità alla normativa che disciplina il lavoro domestico.

Né il supporto informativo circa la corretta gestione del ruolo datoriale in tema di lavoro domestico può ricondursi, come afferma l’appellata, al concetto di servizio socio-sanitario integrando invece, come correttamente sostenuto dall’amministrazione, una mera consulenza giuslavoristica.

Indicativi dell’assenza di uno scopo mutualistico sono altresì i profili organizzativi che caratterizzano lo svolgimento dei servizi nel concreto svolto.

L’attività in questione viene svolta nell’ambito del c.d. Progetto US ed è disciplinata da un accordo di affiliazione sottoscritto con il Consorzio US il 22 novembre 2019 con il quale la Cooperativa si impegna a prestare attività di « consulenza per la ricerca e la selezione l’amministrazione del personale domestico », indicato a titolo esemplificativo in colf , badanti e baby sitter (punto 1);

L’attività che viene richiesta al socio (la Cooperativa) è specificata (punto 3) nel:

- « Servizio di supporto e consulenza nella ricerca e di personale domestico/assistenziale » (ricerca e valutazione dei candidati sulla base delle esigenze dell’utenza);

- « Servizio Help Care Basic » indicato come insieme di « servizi di sostegno all’inserimento del personale domestico nel nucleo familiare » precisando tuttavia che il contratto di lavoro sarà redatto da un consulente del quale « la famiglia si avvarrà delegando US » (non la Cooperativa) alla « trasmissione allo stesso [al consulente, ndr] di tutta la documentazione e dei dati necessari all’espletamento del mandato del suddetto professionista perché questo provveda a definire l’impostazione del contratto ne suoi aspetti lavorativi, fiscali e previdenziali … »;

- « Servizio Help Care Light » consistente nell’analisi dei bisogni dell’utenza e nella ricerca del personale con presentazione fino a tre candidati e una non meglio precisata « mediazione interculturale » oltre alla produzione degli « elaborati paga », « calcolo dei MAV » e pagamento mensile degli stipendi e dei bollettini periodici MAV;

- « Servizio Help Care Full » che prevede, quale prestazione aggiuntiva, la sostituzione del lavoratore quanto assente causa malattia, infortunio o ferie.

Attività, queste ultime, che in nulla di distinguono o caratterizzano rispetto all’ordinario schema dell’intermediazione nel mercato del lavoro.

Le attività demandate alla Cooperativa in qualità di socio del Consorzio sono svolte presso le proprie sedi territoriali « di cui il Socio [la Cooperativa, ndr] si impegna a rilasciare ad US il comodato d’uso » ad esclusivo beneficio del Consorzio stesso.

L’Accordo prevede inoltre che il Consorzio:

- conceda alla Cooperativa « l’utilizzo di un sistema operativo » e fornisca un « gestionale web » per la gestione della modulistica e della contrattualistica;

- provveda alla formazione del personale;

- effettui attività di verifica circa il mantenimento degli standard organizzativi;

- fornisca un supporto organizzativo centrale per il monitoraggio costante delle attività svolte dagli sportelli territoriali comprendente la « supervisione e la direzione di tutte le attività » (punto 2);

- monitori la qualità del servizio riservandosi la possibilità di « accesso in ogni tempo e senza preavviso ad ogni sportello territoriale » nonché l’attuazione degli interventi correttivi necessari (punto 6).

Le illustrate stringenti clausole contrattuali confermano il fondamento della contestata l’assenza da parte della Cooperativa di una effettiva autonomia gestionale ed organizzativa.

La circostanza trova peraltro conferma nelle dichiarazioni rilasciate dal legale rappresentante della Cooperativa laddove:

- riconosce che « è il consorzio pertanto che eroga il servizio alla famiglia e ne emette fattura alla stessa. La nostra cooperativa riceve dal consorzio dei ristorni sulle attività realizzate con cadenza mensile emettendo regolare fattura »;

- afferma che « gli assistenti familiari che si presentano ai nostri uffici non hanno alcun rapporto con la cooperativa né con il Consorzio US poiché ci limitiamo solo ad effettuare un’attività di matching mirato al fine di supportare la famiglia nella scelta dell’operatore domiciliare più indicato per i propri bisogni assistenziali »;

- precisa che « il rapporto professionale, inteso come attività tra lavoratore e datore di lavoro è instaurato direttamente dalla famiglia secondo i principi del CCNL lavoratori domestici ».

Le richiamate dichiarazioni confermano l’assenza, nel caso di specie, di una erogazione di servizi socio-sanitari imputabile alla Cooperativa che opera, come ampiamente illustrato, quale sportello per conto del Consorzio ponendo in essere un’attività di intermediazione fra utenti che necessitano di assistenza familiare ed i lavoratori che offrono tale prestazione che, come evidenziato, non è diretta né nei confronti dei propri soci né verso terzi tramite i propri soci.

La mediazione interculturale non è stata oggetto di prova adeguata in giudizio restando quindi allo stato di allegazione processuale.

Secondo quanto dichiarato il servizio è accompagnato da una «… attività di educazione degli adulti,

rappresentando le norme che regolano il ruolo di datore di lavoro domestico… ».

In relazione a quanto sopra gli ispettori hanno rilevato che le attività di selezione del personale e

presentazione alla famiglia degli assistenti familiari, badanti e colf non hanno di per sé attinenza diretta ai servizi socio-sanitari a cui l’art.1 lettera “a” della L.381/91 si riferisce mentre non risultano attività di cui alla lettera b).

Per quanto riguarda l’aspetto relativo all’ «… attività di educazione degli adulti, rappresentando le normeche regolano il ruolo di datore di lavoro domestico… » si è ritenuto evidente che tale prestazione per come descritta può essere compresa più in un alveo di consulenza giuslavoristica che alle finalità socio-educative richiamate dalla L.381/91.

Tale giudizio degli ispettori non è stato falsificato o smentito dalle risultanze processuali.

In conclusione si constata che, ad una specifica analisi, la cooperativa si limita ad individuare

la persona giusta che, in pratica, si occuperà di erogare il servizio socio-sanitario alla famiglia o

all’utente finale e non vi sono evidenze di una specifica e consistente attività di mediazione socio-culturale fatta di incontri, lavoro psicologico e relazionale e che avrebbe dovuto essere opportunamente documentata stante la disciplina derogatoria a favore della cooperazione speciale e non è sufficiente la mera allegazione altrimenti potendosi legittimare facili elusioni del dettato normativo che continua ad imperniarsi su una mutualità effettiva.

Il contestato difetto del requisito mutualistico non ha costituito oggetto di persuasivo scrutinio da parte del Tar.

Deve ulteriormente evidenziarsi che ai sensi dell’art. 2516 c.c. « nella costituzione e nell’esecuzione dei rapporti mutualistici deve essere rispettato il principio di parità di trattamento » (profilo oggetto di autonoma contestazione).

La disposizione non è tuttavia rispettata dal Cooperativa posto che, pur essendo la compagine sociale costituita da 3 soci, solo due risultavano assunti mentre il terzo, la NO SS IA (socia sino al recesso intervenuto l’11 febbraio 2021) non era dipendente della Cooperativa né peraltro svolgeva attività in favore della stessa.

Anche la NO ER IT, ammessa a seguito del recesso della NO SS, non veniva assunta figurando come tirocinante in virtù di una convenzione stipulata con il Dipartimento di Civiltà e Forme del Sapere dell’Università di Siena.

Le suesposte considerazioni consentono di escludere con ulteriori argomenti la riconducibilità dell’attività della Cooperativa appellata alla fattispecie di cui all’art 1, comma 1, lett. a) della L. n. 381/1991dovendosi riconoscere nei servizi prestati una mera attività di intermediazione nella ricerca di risorse lavorative, ancorché integrata da un’assistenza dell’utenza sostanzialmente in termini di consulenza giuslavoristica.

Deve ulteriormente escludersi che rilevi la fattispecie di cui alla lett. b) del medesimo art.1, comma 1, non essendo le attività in questione finalizzate « all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate ».

Per quanto precede l’appello deve essere accolto.

La specificità e parziale novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO