Pubblicato il 10/06/2025

N. 04994/2025REG.PROV.COLL.

N. 00922/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 922 del 2024, proposto da
CH AN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori e Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Altroconsumo Associazione Indipendente di Consumatori, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 16274/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e uditi per le parti gli avvocati Antonio Lirosi e l'Avvocato dello Stato Francesca Subrani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto al Tar per il Lazio, CH AN SP (di seguito anche solo “la Banca”) ha impugnato il provvedimento sanzionatorio adottato in data 29 ottobre 2019 dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito, l’ “A.G.C.M.” ovvero l’ “Autorità”) che ha accertato – con riferimento ad un’operazione pubblicitaria denominata “Fai + 1%” – la realizzazione di una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 21 e 23, lettera u), del Codice del Consumo ed ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di € 4.000.000.

2. L’Autorità ha esaminato un’operazione pubblicitaria diffusa nel periodo compreso tra gennaio e aprile 2019 a mezzo internet, spot televisivi e volantini pubblicitari in cui si promuoveva un’iniziativa commerciale volta all’offerta di servizi aventi ad oggetto l’impiego di capitali da parte di soggetti che avessero aperto dei conti correnti bancari.

In particolare, la pubblicità riguardava un’operazione a premi, in cui si prometteva “un premio dell’+1% sul totale investito” o “Fai più 1 %” e che, ad avviso dell’Autorità, lasciava così intendere che fosse possibile ottenere un premio in denaro mentre, in realtà, come specificato nel relativo Regolamento predisposto dalla Banca, il premio consisteva nella partecipazione ad un sistema di accumulo di punti su un buono elettronico, da utilizzare presso gli esercizi commerciali del circuito convenzionato con una società terza. Il valore del premio, inoltre, sarebbe derivato da ulteriori complesse operazioni contenute in una sezione del Regolamento stesso intitolata “Maturazione e modalità di calcolo del premio”.

3. Il ricorso è stato affidato a cinque motivi di censura con cui, in sintesi, veniva lamentato che, contrariamente a quanto ritenuto dall’Autorità, le informazioni pubblicitarie presentavano i caratteri della correttezza, nonché si sosteneva l’inapplicabilità dell’art. 23, lettera u), del Codice del Consumo, l’inidoneità della pratica commerciale a falsare le scelte economiche dei consumatori, l’errato inquadramento – da parte dell’Autorità – del “consumatore medio” e, infine, l’errata quantificazione della sanzione.

4. Con la sentenza ora impugnata il ricorso è stato integralmente rigettato.

Il Tar ha rigettato il primo motivo rilevando che:

- la Banca aveva predisposto un messaggio pubblicitario ambiguo e ingannevole in quanto, agli occhi del consumatore, la promessa di un premio a fronte di un investimento rilevante andava ricollegata al rendimento finanziario derivante dall’investimento effettuato;

- ulteriore elemento di decettività era insito nel fatto che il buono acquisto elettronico era anche soggetto a precise condizioni e limitazioni e che tale precisazione la si poteva rinvenire solo mediante una faticosa e non immediata ricerca per mezzo delle note collocate in fondo alle pagine del sito e dei volantini, in posizione grafica ictu oculi distanziata rispetto al claim principale e con caratteri poco leggibili;

- nel sito web aziendale le informazioni di dettaglio erano contenute in maniera poco leggibile e per mezzo di distinti file (recanti il regolamento completo dell’iniziativa), che il consumatore poteva aprire e consultare solo in un secondo momento.

Con riferimento al secondo motivo di censura, il rigetto è stato motivato osservando che, a fronte di un messaggio pubblicitario che prometteva l’erogazione del premio all’avverarsi di due sole condizioni (adesione all’iniziativa nella cornice temporale indicata e impiego di capitali per almeno € 30.000), in realtà, sulla base del Regolamento, poteva accadere che non venisse erogato alcun premio pur a fronte di impegni superiori alla soglia pubblicizzata. L’ingannevolezza del messaggio è stata, altresì, dedotta dal fatto che circa un migliaio di consumatori avevano aderito all’operazione ma poi non hanno effettuato alcun tipo di investimento (evidentemente accortisi del reale contenuto dell’offerta) e che altrettanti clienti avevano disinvestito gli impieghi.

Il terzo motivo di censura è stato rigettato in quanto:

- la messa a disposizione di dettagli e spiegazioni ulteriori rispetto a quelli contenuti nel messaggio pubblicitario non neutralizza l’“effetto aggancio” dei consumatori;

- trattandosi di un illecito di mero pericolo, l’idoneità decettiva della condotta deve valutarsi ex ante , vale a dire con riferimento al momento di diffusione del messaggio pubblicitario;

- non assumeva portata esimente la dedotta gratuità della pratica, posto che l’adesione all’iniziativa comportava l’obbligatorietà di apertura di un conto corrente presso la Banca.

Quanto alla quarta censura avanzata dalla ricorrente, secondo cui l’Autorità avrebbe preso a riferimento una figura di consumatore non corrispondente ai soggetti cui era rivolto il messaggio pubblicitario, la sentenza ha osservato che il settore finanziario è contraddistinto da un’immanente e marcata asimmetria informativa tra operatori economici e consumatori e che la soglia minima dell’investimento, pari ad € 30.000, non assicura di per sé una specifica esperienza nel settore dell’investimento.

L’ultima censura, dedicata all’entità della sanzione, è stata rigettata rilevando che l’Autorità ha fatto un prudente uso del proprio potere discrezionale, utilizzando i criteri di cui all’articolo 11 della Legge n. 689/1981, come richiamati dall’articolo 27, comma 13, del Codice del Consumo, considerando la gravità della violazione, connessa alle condizioni del professionista, all’entità del pregiudizio potenziale e alla insidiosità della condotta, la durata della diffusione del messaggio pubblicitario e la dimensione economica della Banca. Il TAR, altresì, ha escluso che i comportamenti correttivi adottati dopo l’apertura del procedimento sanzionatorio possano essere apprezzati favorevolmente in sede di determinazione della sanzione e ha rimarcato che la quantificazione deve essere determinata in misura tale da assicurare il necessario effetto deterrente.

5. La Banca ha proposto appello avverso detta sentenza e si è costituita in resistenza l’Autorità.

All’udienza del 22 maggio 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello ( Error in iudicando in relazione al primo motivo di ricorso, con riferimento alla asserita ingannevolezza delle comunicazioni commerciali diffuse da DB. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 del codice del consumo, e dell’art. 5, comma, 2 della direttiva 2005/29/CE. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta ), viene contestata l’asserita ingannevolezza delle comunicazioni commerciali e la violazione dell’art. 21 del Codice del Consumo nonché dell’art. 5, comma 2, della direttiva 2005/29/CE, oltre che l’eccesso di potere, riferito all’attività istruttoria e decisoria dell’A.G.C.M.

Il motivo di censura si dedica prioritariamente a contestare la motivazione della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che l’utilizzo del termine “premio” potesse aver portata decettiva.

Ciò in quanto la Banca aveva lanciato una manifestazione a premi e non finalizzata a garantire un rendimento, peraltro vietato dalla normativa di settore in materia di concorsi e operazioni a premi di cui all’art. 4 del D.P.R 26 ottobre 2001, n. 430.

In via fattuale, inoltre, la Banca avrebbe sempre specificato – nelle proprie comunicazioni commerciali – che il premio sarebbe stato erogato sotto forma di “buono acquisto elettronico”.

Il motivo è infondato.

Il claim principale della promozione riportato nel corpo del provvedimento sanzionatorio, espone la seguente dicitura: “ Porta i tuoi investimenti da noi. In più hai un premio dell’1% ”.

La sentenza impugnata, pertanto, è immune da critiche laddove ha assunto quale presupposto fattuale che il messaggio pubblicitario non consentisse di comprendere che il premio consistente nel “ più 1% ” fosse cosa diversa dal rendimento che fisiologicamente assicurano gli investimenti finanziari.

L’evocazione, da parte dell’appellante, dell’art. 4 del D.P.R 26 ottobre 2001, n. 430, che non consentirebbe l’erogazione di premi in denaro, non coglie nel segno.

Alla Banca non viene contestata la violazione della disposizione in esame, bensì la realizzazione di un’iniziativa promozionale tradottasi in un messaggio pubblicitario ambiguo ed ingannevole, come correttamente rilevato dalla sentenza impugnata. Né può escludersi l’ingannevolezza del messaggio pubblicitario dalla presenza nell’ordinamento della norma di cui all’art. 4 cit., non potendosi ritenere che il consumatore medio conosca detta norma e possa di conseguenza agevolmente comprendere che la pratica commerciale pubblicizzata non preveda l’erogazione di premi in denaro.

Al contrario, il provvedimento sanzionatorio ha evidenziato come, agli occhi del consumatore medio, “l’applicazione di una percentuale collegata all’impiego di capitali è naturalmente da intendersi quale rendimento finanziario da essi derivante” e il Giudice di primo grado ha condiviso la correttezza di tale osservazione.

In buona sostanza, l’utilizzo del termine “premio” riferito al contesto finanziario in cui la campagna pubblicitaria risultava inserita, avrebbe determinato l’onere di specificare che il beneficio sarebbe consistito in un’utilità diversa da un incremento della fruttuosità dell’investimento.

Nell’ambito del primo motivo di appello viene, altresì, lamentato che la sentenza impugnata avrebbe omesso di considerare il contesto normativo di riferimento e, in particolare, l’art. 11 del D.P.R. n. 430/2001 cit. che consentirebbe messaggi pubblicitari sintetici purché facciano riferimento al Regolamento contenente le previsioni integrali che disciplinano l’operazione a premi. L’appellante deduce di aver rispettato tale normativa mediante l’inserimento nei messaggi pubblicitari del rinvio specifico al Regolamento, ove risultava chiarita la natura del premio.

Anche tale censura è infondata posto che l’art. 11 cit., nel consentire un rinvio del messaggio pubblicitario al regolamento che contenga le indicazioni relative ai soggetti promotori, alla durata delle operazioni, alle modalità di svolgimento, alla natura e al valore indicativo dei singoli premi, non legittima sotto alcun profilo la predisposizione di informazioni pubblicitarie ambigue ed ingannevoli, dovendo detti messaggi pubblicitari comunque rispettare le norme di cui al Codice del consumo.

Nella memoria di replica depositata in vista dell’udienza di discussione, l’appellante ha sostenuto che il caso di specie “ dovrebbe tuttavia avere quale unico parametro di riferimento le prescrizioni di cui all’art. 11 del D.P.R. n. 430/2001, in quanto disciplina ‘speciale’ rispetto a quella dettata dal Codice del consumo ” ed ha altresì invitato il Collegio, “ anche al fine di individuare l’autorità competente ”, a “ sollevare una questione pregiudiziale volta a verificare se gli artt. 6 e 7 della Direttiva 2005/29/CE – dedicati alle condotte cd. ‘ingannevoli’ – ostino a una normativa nazionale – quale l’art. 11 del D.P.R. n. 430/01 – che (i) prevede regole proprie per la promozione delle operazioni a premio e che (ii) è soggetta all’enforcement di una diversa autorità di vigilanza ”.

La prospettazione dell’appellante deve essere disattesa.

Al di là della circostanza per cui in primo grado e nell’atto di appello la banca non aveva formulato specifiche censure dirette a sostenere la non applicabilità al caso di specie del Codice del consumo e l’incompetenza della A.G.C.M. (nel ricorso di primo grado, l’art. 11 cit. era richiamato quale mero supporto ermeneutico alla tesi della non ingannevolezza del messaggio, cfr. pag. 12 del ricorso di prime cure), è sufficiente osservare come una fonte secondaria non possa derogare alle previsioni legislative del Codice del consumo che, peraltro, sono state successivamente introdotte e sono di derivazione eurounitaria.

Il quesito pregiudiziale proposto dall’appellante, pertanto, è in via assorbente irrilevante perché muove da un’interpretazione del diritto interno non corretta, non rinvenendosi nell’ordinamento nazionale alcuna disposizione idonea a sottrarre i concorsi a premi all’applicazione delle previsioni consumeristiche in materia di pratiche commerciali scorrette.

Le ulteriori critiche di cui al primo motivo di appello non colgono nel segno in quanto non smentiscono gli accertamenti svolti nella sentenza relativamente al fatto che le informazioni essenziali in ordine alla natura e alla tipologia del premio fossero collocate nel sito web e nei volantini in note posizionate in fondo alle pagine e in posizione grafica distanziata rispetto al claim principale, mentre nel sito web aziendale le medesime informazioni erano distribuite su più file che il consumatore poteva aprire e consultare solo in un secondo momento.

In conclusione, dunque, il primo motivo di appello è infondato.

2. Con il secondo motivo di appello ( Error in iudicando in relazione al secondo motivo di ricorso, con riferimento alla asserita mancata consegna del premio promesso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 lett. u) Cod. Cons. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti applicativi dell’art. 23 lett. u) Cod. Cons. Difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta ), viene censurata la sentenza nella parte in cui ha deciso la questione relativa all’intervenuta violazione dell’art. 23, lett. u), del Codice del Consumo.

Secondo tale norma deve essere considerata ingannevole una pratica commerciale in cui si dichiari che si organizzano concorsi o promozioni a premi, senza attribuire i premi descritti.

Ad avviso dell’appellante, affinché la norma possa ritenersi violata, è necessario che il professionista, a fronte dell’integrazione delle condizioni previste dal Regolamento, non attribuisca ai consumatori il premio atteso.

La sentenza avrebbe dunque travisato i presupposti applicativi della norma in quanto tutti i clienti che avevano rispettato le condizioni previste dal Regolamento avevano ricevuto il premio promesso.

La pronuncia gravata, inoltre, sarebbe incorsa in una confusione di fondo tra la valutazione di scorrettezza ai sensi dell’art. 23, lett. u), e quella ai sensi degli artt. 21 e 22 del Codice del Consumo, avendo rilevato che “ è risultato un numero rilevante di clienti comunque non premiabili, in esito al mancato rispetto delle sopraricordate condizioni ‘criptate’ del messaggio pubblicitario ”.

Ulteriore conferma del travisamento si ricaverebbe dal passaggio motivazionale ove il Tar ha rilevato che “ circa un migliaio di clienti ” che avevano aderito all’operazione non avevano dato seguito alla loro iniziativa in quanto “ si erano accorti solo in un secondo momento della reale portata del messaggio pubblicitario ”.

Il motivo è infondato.

La censura in esame è integralmente incentrata sul Regolamento, senza considerare che la pratica commerciale si è concretizzata in un’attività pubblicitaria realizzatasi a mezzo internet, spot televisivi e volantini pubblicitari, come ampiamente illustrato in precedenza.

L’appello – su tale specifico capo della sentenza – non si confronta con la specificità della motivazione che ha identificato nella pratica commerciale scorretta il parametro di valutazione dell’omessa attribuzione del premio descritto.

Sul punto non vengono svolte contestazioni, nonostante la sentenza sia chiara nell’affermare che “ a fronte dei claim che promettevano un premio pari all’1% sul capitale investito al solo verificarsi di due condizioni (l’adesione all’iniziativa nel periodo indicato e l’impiego di capitali per almeno euro 30.000), [il professionista] di fatto subordinava poi lo stesso riconoscimento del premio ad una serie di condizioni aggiuntive e diverse ”.

Il motivo di appello è integralmente affidato alla rilevanza del Regolamento e all’intervenuto rispetto dello stesso, come se il messaggio veicolato dall’operazione pubblicitaria non venisse in rilievo e non fosse all’origine del potenziale pregiudizio per i consumatori.

Come puntualizzato dal citato art. 23, lett. u), del Codice del Consumo, la descrizione del premio assume una posizione centrale nell’ambito della valutazione concernente la correttezza o non correttezza di una pratica commerciale.

Del tutto correttamente, dunque, il Giudice di primo grado ha valorizzato il significato apparente del claim e dedotto che, rispetto ad esso, non era stato riconosciuto il premio promesso.

In conclusione, pertanto, il secondo motivo d’appello è infondato.

3. Con il terzo motivo di appello [ Error in iudicando in relazione al terzo motivo di ricorso, con riferimento alla asserita idoneità della pratica commerciale a falsare in misura considerevole il comportamento del consumatore. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 21 del Cod. Cons. dell’art. 5, comma, 2 della direttiva 2005/29/CE. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta ], è dedotta la violazione degli artt. 18 e 21 del Codice del Consumo e dell’art. 5, comma 2, della Direttiva 2005/29/CE con riferimento al difetto del requisito dell’idoneità del comportamento tenuto dal professionista a influenzare il comportamento economico del consumatore.

Secondo l’appellante, la sentenza sarebbe incorsa in errore nel non rilevare l’assenza di un elemento costitutivo dell’illecito che, oltre a necessitare di un’informazione ingannevole, necessita anche, cumulativamente, dell’idoneità della condotta a determinare l’adozione di una decisione di natura commerciale che altrimenti non avrebbe preso.

In proposito viene evocata una sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 19 settembre 2013, nella causa C-435/11, secondo cui, oltre al carattere ingannevole dell’informazione, per integrare l’illecito sarebbe necessario l’ulteriore requisito dell’idoneità all’induzione del consumatore ad adottare una decisione commerciale che non avrebbe preso.

La sentenza impugnata avrebbe operato il tentativo di “sanare” una lacuna del provvedimento sanzionatorio derivante dall’omessa considerazione del meccanismo di adesione che consisteva in un invito a recarsi in filiale per ottenere ulteriori informazioni.

Tutti i consumatori potenzialmente interessati all’operazione avrebbero dovuto sottostare ad un “passaggio obbligato” consistente in un incontro con il consulente, che avrebbe illustrato in modo chiaro e preciso le condizioni di partecipazione e le modalità di calcolo del premio previsto dal Regolamento.

La sentenza sarebbe, dunque, illogica per aver ribadito acriticamente che i claims dell’operazione sarebbero stati idonei ad “agganciare” i consumatori e falsare la loro condotta commerciale, senza valorizzare il cennato “passaggio obbligato”, ritenuto irrilevante perché successivo all’avvio delle trattative.

Secondo l’appellante si tratterebbe di una ricostruzione erronea delle scansioni in cui era articolata l’operazione in quanto le informazioni venivano fornite al consumatore non “a trattativa avviata” bensì durante l’incontro con il consulente, in un momento antecedente a qualsiasi determinazione a contrarre.

Il motivo è infondato.

Il provvedimento sanzionatorio adottato dall’Autorità ha preso in considerazione la circostanza per cui era necessaria un’interlocuzione con un consulente finanziario della banca prima di aderire alla promozione.

Nel provvedimento, al paragrafo 38, è esplicitato che “ il momento d’interfaccia coi consulenti è successivo alla fase di primo contatto con la banca relativamente all’operazione, fase in cui per consolidata giurisprudenza devono già essere forniti al consumatore tutti gli elementi essenziali ad assumere una decisione consapevole sull’adesione o meno a quanto propostogli ”.

La sentenza di primo grado, ancorché sinteticamente, ha ritenuto infondata la censura in quanto la valutazione in ordine alla correttezza o meno della pratica commerciale va effettuata nel momento in cui si realizza l’“aggancio” del consumatore, trattandosi di un illecito di pericolo.

Con riferimento, poi, alla doglianza di integrazione postuma del provvedimento relativamente alla lamentata assenza di valutazione in ordine all’idoneità della condotta ad indurre in errore il consumatore, è sufficiente osservare che al paragrafo 41 del provvedimento sanzionatorio viene esplicitamente affermato che la condotta della Banca, per come concretamente realizzata, “ ha indotto in errore i consumatori - risparmiatori spingendoli ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbero altrimenti preso ”.

Non coglie nel segno la tesi dell’appellante secondo cui il meccanismo di adesione era strutturato in maniera tale da fornire al consumatore tutte le informazioni rilevanti prima che lo steso dichiarasse la propria volontà di aderire all’operazione.

Le distorsioni informative di un messaggio ingannevole non possono ritenersi neutralizzate dalle successive fasi in cui si articola la proposta commerciale.

Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, la chiarezza, trasparenza e comprensibilità delle comunicazioni commerciali deve sussistere sin dal “primo contatto”, al fine di evitare “agganci ingannevoli” (cfr. Cons. Stato, VI Sez., 25 marzo 2025, n. 2462; id., 17 maggio 2024, n. 4422; id., 4 luglio 2018, n. 4110).

L’onere di completezza e chiarezza informativa previsto dalla normativa a tutela dei consumatori richiede che ogni messaggio rappresenti i caratteri essenziali di quanto mira a pubblicizzare.

Le tre tipologie di messaggi pubblicitari realizzati dalla Banca, per tutte le considerazioni in precedenza svolte, hanno determinato una rappresentazione del premio che non consentiva di evincere che lo stesso sarebbe consistito nell’attribuzione di una tessera emessa da un soggetto terzo e utilizzabile solo per acquisiti limitati ad un circuito di esercizi, neppure identificati.

Il carattere ingannevole della pratica commerciale si evince dalla circostanza che i messaggi pubblicitari non rendono una rappresentazione veritiera dell’iniziativa commerciale e l’identità decettiva della pratica va accertata in base ad un giudizio prognostico ex ante , a prescindere dagli esiti concretamente lesivi prodotti in pregiudizio dei soggetti aderenti all’iniziativa, atteso che si è al cospetto di un illecito di pericolo e non di danno ( ex multis , Cons. Stato, VI, 25 ottobre 2024, n. 8520; Cons. Stato, VI, 27 febbraio 2023, n. 1953, Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 2022, n. 8614).

La descritta pratica ingannevole è stata ritenuta idonea a falsare le scelte economiche dei consumatori, senza che potessero assumere rilievo comportamenti, attività ed atti posti in essere successivamente all’“effetto aggancio” evidenziato nella sentenza impugnata.

L’atto di appello non considera tale focalizzazione temporanea in quanto il filo che unisce i vari snodi critici che innervano l’intero motivo di appello è interamente collocato in una periodizzazione successiva alla diffusione dei messaggi pubblicitari.

Il motivo, dunque, è infondato in quanto non risulta specificamente censurato il nucleo portante della motivazione della sentenza secondo cui l’idoneità decettiva della pratica ingannevole va valutata ex ante , senza che le evenienze successive possano fornire ex post utili indicazioni ai fini della verifica dell’idoneità.

Circa gli ulteriori elementi dedotti dall’appellante nell’ambito del motivo (pp. 17-19 dell’atto di appello), i medesimi non colgono nel segno in quanto:

- l’operazione commerciale in esame non può ritenersi “gratuita”, dovendo il consumatore, per poter partecipare all’operazione a premi, aprire un conto corrente;

- l’assenza di denunce o segnalazioni da parte dei consumatori non esclude la natura ingannevole della pratica, potendo l’Autorità esercitare i propri poteri anche in assenza di tali iniziative dei consumatori (e anzi, la logica del public enforcement è basata proprio sulla ritenuta insufficienza delle sole iniziative affidate ai consumatori lesi);

- il fatto che siano stati premiati tutti i consumatori che hanno raggiunto i requisiti previsti dal regolamento è irrilevante ai fini della valutazione della correttezza del messaggio pubblicitario (si veda, sul punto, quanto già detto in ordine al precedente motivo).

Il terzo mezzo, quindi, è infondato.

4. Con il quarto motivo di appello [ Error in iudicando in relazione al quarto motivo di ricorso, con riferimento alla mancata considerazione dell’impatto della pratica commerciale sul consumatore medio. Violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 21 del Cod. Cons. dell’art. 5, comma, 2 della direttiva 2005/29/CE. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta ], viene chiesta la riforma della sentenza laddove ha definito il “consumatore risparmiatore/investitore” cui era rivolto il messaggio pubblicitario come “un soggetto che versa in una situazione di asimmetria informativa”.

L’appellante sostiene, in primo luogo, che il provvedimento sanzionatorio non abbia definito il consumatore medio interessato dalla specifica pratica commerciale per cui è causa e che il giudice di primo grado abbia svolto un’operazione di inammissibile eterointegrazione del provvedimento impugnato.

In secondo luogo, secondo l’appellante i destinatari della pratica erano consumatori dotati di un grado di conoscenze e di esperienze maggiori della media.

Ciò si evincerebbe dal fatto che il claim principale dei messaggi pubblicitari fosse rivolto a soggetti che già avevano dimestichezza con i prodotti finanziari e con i servizi di investimento nonché dal fatto che gli stessi avessero la disponibilità di almeno € 30.000 e, dunque, non potessero essere ritenuti in posizione di “bisogno economico” o di “particolare debolezza psicologica”.

Inoltre, il 76% degli aderenti all’iniziativa era rappresentato da soggetti già clienti della Banca.

Il motivo è infondato.

Nel provvedimento impugnato è esplicitato che la pratica commerciale contestata è risultata “ idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio in relazione ai servizi offerti ”.

Come condivisibilmente osservato da questa Sezione, «[n]ell’apprezzare l’attitudine decettiva della forma del messaggio pubblicitario deve, peraltro, prendersi in considerazione il parametro normativo del “consumatore medio”. Come di recente chiarito dalla Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale proprio di questa Sezione (sentenza 14 novembre 2024, causa C-646/22) quest’ultimo, in termini generali, coincide con “una persona, da un lato, normalmente informata e, dall'altro, ragionevolmente attenta ed avveduta” anche se stabilire quale sia la reazione del consumatore medio rispetto a una determinata prassi commerciale “non può essere un'attività puramente teorica” ma impone di “tener conto anche di considerazioni più attinenti alla realtà” quale, in particolare, la circostanza che “la capacità decisionale di un individuo possa essere falsata da limitazioni, quali distorsioni cognitive ”» (Cons. Stato, Sez. VI, 25 marzo 2025, n. 2462).

Il messaggio pubblicitario è stato indirizzato in modo indifferenziato ad un pubblico illimitato e, dunque, risulta smentito dai fatti che fosse rivolto a consumatori dotati di conoscenze finanziarie superiori alla media.

Irrilevante è il dato di fatto secondo cui un’ampia percentuale di soggetti interessati all’iniziativa fossero già clienti della Banca.

L’apparente semplicità del messaggio pubblicitario e l’immediatezza del contenuto dello stesso (“Porta i tuoi investimenti da noi. In più hai un premio dell’1%”) consente di ritenere che i destinatari del messaggio fossero indistintamente i soggetti ragionevolmente avveduti, senza per questo possedere cognizioni del mercato finanziario superiori alla media.

Anche l’importo minimo dell’investimento pari a € 30.000 depone nel senso indicato, posto che si tratta di una somma non così elevata da determinare il solo interessamento di investitori facoltosi.

Pertanto, il provvedimento è adeguatamente motivato in ordine all’idoneità dei messaggi pubblicitari a trarre in inganno il “consumatore medio” e non colgono nel segno le censure dell’appellante secondo cui, nel caso di specie, il “consumatore medio” interessato dalla pratica commerciale avrebbe conoscenze ed esperienze superiori tali da richiedere all’Autorità di svolgere una specifica istruttoria diretta alla profilazione dello stesso.

Il quarto motivo, in conclusione, è infondato.

5. Con il quinto motivo di appello [ Error in iudicando in relazione al quinto motivo di ricorso, con riferimento all’erronea determinazione del quantum sanzionatorio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della l. n. 689/81. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare difetto di motivazione, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, ingiustizia ed irragionevolezza manifeste, sviamento ”], CH AN ha contestato il capo di sentenza relativo alla quantificazione della sanzione irrogata, complessivamente pari a € 4.000.000, ritenendola eccessiva e sproporzionata.

Con riferimento al criterio della gravità della violazione, si deduce che il Tar non avrebbe tenuto in conto il fatto che:

- la dimensione economica del professionista non può costituire un parametro da prendere in considerazione;

- l’A.G.C.M. ha erroneamente calcolato il pregiudizio subito dai consumatori interessati dalla pratica in quanto l’Autorità ha incluso anche i soggetti che, a valle dell’adesione, non hanno poi investito o che hanno disinvestito rispetto al portafoglio iniziale;

- non trova riscontro nei fatti l’affermazione del Tar secondo cui la condotta sanzionata sarebbe caratterizzata da “insidiosità”, in quanto la mera adesione all’operazione finanziaria non comportava alcun vincolo per il consumatore ad effettuare investimenti.

Inoltre, secondo l’appellante il Tar avrebbe ignorato altri fattori dedotti nel ricorso di primo grado volti a dimostrare la sproporzione della sanzione irrogata quali la mancata valutazione dell’elemento soggettivo, la natura se del caso meramente ingannevole ma non aggressiva della pratica, l’assenza di un’effettiva asimmetria informativa.

Con riferimento al criterio della durata della violazione, si deduce che non sia stata dovutamente considerata la circoscritta durata di tre mesi che avrebbe giustificato una riduzione della sanzione.

Con riferimento, infine, agli ulteriori criteri di quantificazione della sanzione, si lamenta che il Tar non avrebbe valorizzato la rilevanza a fini attenuanti dell’adozione di misure volte a “eliminare gli effetti pregiudizievoli della pratica” e avrebbe omesso di considerare le difficili condizioni economiche in cui versava la Banca al momento dell’irrogazione della sanzione, che avrebbero giustificato una riduzione del suo ammontare.

Le suddette doglianze sono infondate.

Ai fini della determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria derivante da pratica commerciale scorretta, si applicano i criteri generali fissati dalla legge n. 689/1981 all’articolo 11. Pertanto, la commisurazione della sanzione pecuniaria, fissata dalla legge tra un minimo e un massimo, deve tener conto di una molteplicità di parametri di quantificazione tra cui la gravità della violazione, l’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché la personalità dello stesso e le sue condizioni economiche (Cons. Stato, sez. VI, 19/03/2024, n. 2628).

Nella specie, l’Autorità ha correttamente applicato detti criteri perché:

- ha tenuto conto dell’importanza e della dimensione del professionista, il quale ha realizzato un fatturato di circa 1,1 miliardi di euro nell’anno 2018 e, inoltre, fa parte di un gruppo bancario di primaria importanza nel contesto italiano ed europeo, ed è considerato di rilevanza strategica dalla Banca Centrale Europea;

- ha tenuto conto, con riguardo alla gravità delle violazioni: i) della natura dell’infrazione, caratterizzata dalla pubblicizzazione di un’operazione a premi con la prospettazione di un premio che nella realtà dei fatti si è rivelato non equivalente a quanto promesso; ii) delle significative asimmetrie informative che caratterizzano il settore creditizio e i prodotti offerti dagli operatori in esso attivi; iii) del grado di diffusione della pratica, estesa alla potenziale clientela distribuita su tutto il territorio nazionale, in quanto raggiunta da messaggi diffusi via web e mezzo televisivo; iv) dell’entità del pregiudizio economico potenzialmente derivante ai consumatori dalla pratica commerciale in esame.

Tali considerazioni conducono a considerare infondati gli argomenti addotti dall’appellante.

Pertanto, si ritiene che la quantificazione della sanzione sia immune dalle censure avanzate, tenuto conto dei limiti edittali e del fatturato complessivo della Banca.

6. In conclusione, per tutto quanto sopra esposto, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. Nulla spese nei confronti dell’appellata non costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante a rifondere all’Autorità appellata le spese di lite del presente grado, quantificate in euro settemila (7.000), oltre accessori di legge se dovuti. Nulla spese nei confronti dell’appellata non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO