Pubblicato il 11/06/2025

N. 05038/2025REG.PROV.COLL.

N. 03926/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3926 del 2024, proposto da
Pozzo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Sarzotti e Francesco Ioppoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa S.p.A. (IT), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Grieco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ellena S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 177/2024, resa tra le parti, per l’annullamento:

a) della nota in data 30.5.2023, RAC 0266, e del provvedimento ad essa allegato, con cui IT – Agenzia Nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo Sviluppo d'impresa S.p.A. ha disposto nei confronti della società ricorrente il rigetto della domanda di ammissione alle agevolazioni presentata il 20.9.2022, ai fini della realizzazione, nel Comune di Borgaro Torinese, di un progetto finalizzato alla realizzazione di una nuova unità produttiva e di un programma di tutela ambientale volto alla fabbricazione di apparecchiature fluido-dinamiche;

b) di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso o consequenziale della serie procedimentale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa S.p.A. (IT);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Bruno Sarzotti e Rachele Vacca De Dominicis in sostituzione dell'avvocato Antonio Grieco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 30 maggio 2023 IT ha rigettato la domanda presentata dalla Pozzo S.p.a. per l’ammissione alle agevolazioni di cui al d.l. n. 120/1989, n. 120, in quanto la società istante non aveva raggiunto le soglie minime di punteggio necessarie per l’accesso alle agevolazioni in tutte le categorie (A/B/C/D/E).

2. Ciò era avvenuto nel rispetto del dialogo procedimentale con l’impresa, alla quale IT aveva inviato, prima di adottare l’atto di rigetto, motivi ostativi all’accoglimento della domanda (nota trasmessa via PEC il 22.12.2022) e che la Pozzo S.p.a. aveva riscontrato con controdeduzioni in data 5.1.2023.

3. Come emerge dal provvedimento impugnato, le osservazioni dell’istante non erano state ritenute sufficienti per superare i motivi ostativi in quanto:

i) in merito alla fattibilità tecnica del progetto (criterio B), le osservazioni non erano state incluse in una relazione tecnica asseverata e giurata, come richiesto dalla circolare del 11.7.2022, n. 262365, par. 10.4/b. Inoltre le informazioni erano state valutate contrastanti, non univocamente individuabili e non raccolte in una tabella riepilogativa (e pertanto non valutabili), in parte non verificabili e valutabili;

ii) in merito all’impatto occupazionale del progetto (criterio C) veniva riscontrato il medesimo vizio formale (che aveva però anche riflessi sostanziali) della mancanza della relazione tecnica asseverata e giurata;

iii) sul criterio D (attendibilità dell’analisi competitiva e delle strategie di penetrazione del mercato di riferimento) mancavano elementi utili ad identificare attuali clienti e la relativa incidenza nella composizione dei ricavi, le tipologie dei contratti, la durata temporale e l’ammontare dei ricavi (con contestuale impossibilità di valutazione), mancanza di elementi sui servizi offerti (linee di ricavo generalizzate con l’investimento, dettaglio dei nuovi prodotti, strategie commerciali, previsioni di fatturato, potenziali concorrenti);

iv) per quanto riguarda la fattibilità e sostenibilità economica e finanziaria del progetto (categoria E) e le criticità riscontrate nell’importo delle agevolazioni non era stato fornito un prospetto completo e aggiornato relativo ai fabbisogni emergenti dall’investimento, con la conseguente impossibilità di valutare in maniera univoca l’ammontare delle agevolazioni richieste e dei mezzi propri, oltre a criticità non superate per quanto riguarda gli esborsi di IVA in mancanza di documentazione specifica fornita ed, infine, anche in ordine all’indebitamento a medio lungo termine mancavano indicazioni specifiche a supporto idonee a confutare le criticità riscontrate in sede di istruttoria.

4. La società interessata ha impugnato davanti al Tar per il Piemonte il predetto provvedimento deducendo i seguenti motivi:

“ 1) Violazione del principio del contraddittorio e dell’art. 97 della Costituzione in tema di correttezza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Ancora violazione del principio del contraddittorio e dell’art. 97 della Costituzione in tema di correttezza dell’azione amministrativa.

3) Ancora violazione del principio del contraddittorio e dell’art. 97 Costituzione in tema di correttezza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

4) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

5) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. ”

5. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (sez. III) ha rigettato il ricorso con la sentenza n. 177 del 2024 evidenziando che:

- per quanto riguarda la prima lagnanza, IT non si era limitata a censurare solo la mancanza della relazione asseverata e giurata quale requisito formale, ma aveva confermato l’inidoneità delle controdeduzioni a confutare le criticità sollevate con i motivi ostativi. Il TAR ha comunque confermato anche la legittimità di tale requisito formale rispetto ai dati tecnico-economici, nel combinato disposto tra normativa, circolare e regole specifiche del bando, sia in sede di presentazione della domanda che in successive fasi di modifica o chiarimenti di essi;

- i medesimi ragionamenti non venivano, però, ripetuti per quanto riguarda il terzo motivo, in quanto non spendibile per il criterio C (impatto occupazionale del progetto) data l’assenza di rispettive prescrizioni cogenti (che invece erano state espressamente confermate per i dati tecnico-economici);

- nonostante la fondatezza del terzo motivo, considerando che era assorbente l’infondatezza del primo motivo per il rigetto del ricorso nel suo complesso, rendendo la violazione delle regole formali le integrazioni documentali inammissibili ed impedendo all’A.G.A. ogni valutazione nel merito (e quindi, per l’effetto, era impossibile un aumento del punteggio per evitare l’inammissibilità del finanziamento);

- per mera completezza il TAR ha poi scrutinato il secondo, quarto e quinto motivo (concernente l’incongruità e la contraddittorietà delle valutazioni operate da IT) ed è giunto alla conclusione che le varie censure fossero infondate, ritenendo che le deduzioni della ricorrente non fossero idonee a poter accertare il travisamento dei fatti (dati economici ed industriali) e che l’ampiezza e l’esaustività delle motivazioni di rigetto confermavano l’assenza di una determinazione arbitraria o macroscopicamente contraddittoria.

6. La società istante ha impugnato la predetta sentenza deducendo i seguenti motivi di appello:

“ A) Sulla violazione del contraddittorio: inammissibilità delle agevolazioni richieste per mancanza della relazione tecnica asseverata – Sul motivo I di ricorso di primo grado rigettato;

B) Sull’errata e non adeguata valutazione degli elementi tecnico-economici del progetto imprenditoriale – Sui motivi II, IV e V di primo grado rigettati;

C) Sulle spese di lite. ”

7. Si è costituita in giudizio l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. (in breve IT), chiedendo il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza di primo grado.

8. In vista della trattazione dell’appello nel merito, le parti si sono scambiate memorie e memorie di replica, insistendo nelle loro avversarie conclusioni.

9. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 la causa è stata assunta in decisione.

10. Con il primo motivo di impugnazione la società appellante deduce l’erroneità della sentenza del Tribunale sotto i seguenti profili:

- contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale territoriale, l’esclusione non potrebbe essere sancita indirettamente, ma solo apertamente dalla lex specialis ;

- la circolare invocata non avrebbe previsto nulla in merito, non disciplinando tale requisito formale dell’asseverazione per controdeduzioni nell’ambito del preavviso di diniego, pertanto sarebbe stato onere di IT richiederlo espressamente;

- la giustificazione del TAR della non necessaria reiterazione di prescrizioni sarebbe errata, alla luce della mancante prescrizione (sia in bando che nella circolare);

- il TAR avrebbe confuso la relazione asseverata resa dall’impresa e resa dall’ing. Grosso in sede di presentazione della domanda con quella estesa dell’ing. Gario;

- le integrazioni successive sarebbero state minime rispetto alla documentazione originaria, per cui il supporto ulteriore della relazione asseverata non sarebbe stato necessario.

10.1 Il motivo non coglie nel segno. Il TAR – nei par. 4.2 e 4.3 – ha sviluppato una corretta e logica analisi perché nel caso di specie la presentazione di relazioni asseverate e giurate (per i soli profili tecnico-economico della domanda di progetto) erano cogenti e necessarie, rigettando correttamente la censura che l’esclusione non potesse avvenire solamente di fronte ad una previsione espressa da parte del (solo) bando. Tale precisa ricostruzione ed interpretazione non è stata confutata con successo neppure in sede d’appello, essendoci sufficienti collegamenti attraverso richiami delle altre fonti per poter accertare la sicura validità e legittimità della richiesta formale per queste domande di reindustrializzazione gestite da IT. E – nella medesima logica del iter procedimentale – qualora (anche in un secondo momento temporale) l’istante voglia (o debba) integrare dati già forniti (e non abbia solo “interpretato” elementi già forniti) – lo deve fare nella stessa forma dell’originaria domanda. E che ciò sia necessario è stato capito già allora, essendoci negli atti l’originaria relazione asseverata e giurata, non potendo neanche seguire l’appellante laddove sostiene che tale integrazione fosse stata “leggera” e non necessitava la forma rigida, emergendo dagli atti effettivamente il contrario. Pertanto la P.A. non avrebbe nemmeno avuto l’obbligo di “ricordare” la forma all’istante, essendo questa – come molti altri elementi del bando – già prevista dalla cornice giuridica del procedimento. Questo risulta ulteriormente confermato dal fatto che i dati sono stati forniti all’amministrazione in versioni emendabili e non firmati e quindi privano lo stesso istante (ma anche la P.A.) della necessaria sicurezza procedimentale (con l’effetto dell’inammissibilità per rispetto del principio dell’autovincolo della P.A., cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VII, n. 3594/2025). In ogni modo, come sarà illustrato infra , il TAR ha correttamente rilevato che stante l’infondatezza delle censure nel merito ed inerenti la valutazione del progetto – con un provvedimento plurimotivato – il ricorso era comunque infondato.

11. Con il secondo motivo, l’appellante critica la sentenza per aver respinto i motivi II, IV e V alla luce dei seguenti ragionamenti:

- il TAR non avrebbe scrutinato correttamente le censure riguardanti l’inattendibilità delle valutazioni di IT dal punto di visto tecnico e scientifico e l’istruttoria senza analisi corretta, non avendo compreso la particolare realtà produttiva della società e del suo progetto, né il contesto economico nel quale si colloca, inoltre il TAR non avrebbe accolto la richiesta della ricorrente ad una verificazione tecnica, necessaria per poter apprezzare l’errore di valutazione della P.A.;

- il TAR avrebbe dovuto invece esaminare la censura dell’eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti tecnico-scientifici posti a base della decisione di IT e avrebbe preso “per buono” la sua motivazione, ma senza verificarne la correttezza sul piano scientifico-tecnico (non comprendendo le valutazioni di merito di IT e esprimendosi solo su aspetti estrinseci), finendo per non entrare nel cuore della decisione (valutare il settore di mercato nel quale opera la ricorrente e le sue caratteristiche di lavoro in base alle peculiarità aziendali, invocando a livello esemplare l’errore nella considerazione del prodotto “bricchetto”).

11.1 Anche queste censure non meritano alcuna condivisione.

11.2 Preliminarmente va ricordato che per quanto riguarda la discrezionalità in generale e maggiormente quella definita ‘tecnica’, la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito, di per sé non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità, proprio in quanto espressione di discrezionalità tecnica. La discrezionalità tecnica, infatti, è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione. L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che possa ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti. Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell'apprezzamento operato dall'amministrazione impedisce d'individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell'apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis , Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013). Sul provvedimento in discorso, essendo lo stesso sindacabile dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell'esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell'amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità. La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “ in seconda battuta ”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente siano viziate da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulino dal perimetro della plausibilità, mentre nel giudizio di merito, il giudice agisce “ in prima battuta ”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile. In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno abnorme, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere (Cons. Stato, sez. VI, n. 9059/2024).

11.3 IT aveva invitato l’istante a fornire chiarimenti in considerazione delle notevoli criticità emerse in sede istruttoria, che la P.A. ha poi valutato non precise o non sufficientemente documentate o puntuali, come emerge dalle specifiche motivazioni contenute nel provvedimento. Esaminando il preavviso di diniego ed il provvedimento definitivo risulta che IT abbia preso posizione su tutte le considerazioni in maniera logica e razionale, in riferimento ai criteri, parametri e sub-parametri valutativi. Sostanzialmente emerge dagli atti che la mancanza di dati e fatti certi o univocamente considerabili mancava una base sostanziale di valutazione, per cui va respinta la critica dell’incomprensione di IT. Affermazioni, dichiarazioni e dati forniti devono essere oggettivi e verificabili da parte della P.A.

11.4 Come già evidenziato supra al par. 3, IT aveva puntualmente indicato perché riteneva i dati incompleti o non valutabili, e lo ha fatto sulla base di specifici elementi tecnici (commerciali ed industriali) previsti dal bando e dei relativi parametri (in particolare vanno menzionati: l’attendibilità dell’analisi competitiva e delle strategie di penetrazione del mercato di riferimento, elementi utili ad identificare clienti e la relativa incidenza nella composizione dei ricavi, tipologie e durata dei contratti, ammontare dei ricavi e di elementi sui servizi offerti, dettagli di nuovi prodotti, strategie commerciali, previsioni di fatturato, potenziali concorrenti, fabbisogni emergenti dall’investimento, esborsi di IVA, indebitamento a medio lungo termine). Non risulta corretto definire che tutto ciò fossero solo critiche estrinseche, ma invece emerge che sono elementi che non permettevano precise quantificazioni economiche. Nella fattispecie in esame, le valutazioni espresse dall’Amministrazione nel provvedimento conclusivo e negli atti presupposti, quantunque per certi versi opinabili, non appaiono prima facie implausibili, per cui non sembra sussistere né il travisamento del fatto, né una manifesta irragionevolezza. In altri termini, l’appellante non ha compiutamente dimostrato la presenza di profili che potrebbero indurre a ritenere viziata, sia pure nella inevitabile opinabilità che caratterizza l’esercizio della discrezionalità tecnica, che si avvale dell’ausilio di scienze non esatte, l’attività valutativa ed i conseguenti provvedimenti adottati.

11.5 Conseguentemente va respinta l’istanza di verificazione ex art. 63 c.p.a., non residuando al Collegio spazi tali per poter dubitare della razionalità delle valutazioni della P.A., ma, al contrario, le censure formulate con i motivi II, IV e V risultano essere generiche e discorsive e non suffragate da argomentazioni tecniche di una particolare consistenza. Manca quindi un principio di prova che potrebbe essere la base solida per un approfondimento istruttorio.

12. Con l’ultimo motivo l’appellante censura la statuizione del TAR sulle spese e la ritiene sproporzionata, non dando conto della parziale soccombenza sul terzo motivo della P.A. e non valutando la complessità delle questioni dedotte, di non agevole soluzione.

12.1 Anche quest’ultima doglianza è da respingersi, essendo nel processo amministrativo la sindacabilità in appello della condanna alle spese comminata in primo grado, in quanto espressiva della discrezionalità di cui dispone il giudice in ogni fase del processo, limitata solo all'ipotesi in cui venga modificata la decisione principale, salvo il caso della manifesta abnormità (Cons. Stato, sez. IV, n. 1752/2017). Tale manifesta abnormità non è presente nel caso di specie: il primo giudice ha posto correttamente a base della decisione sulle spese di lite l’alto valore della causa. Non convince nemmeno la censura che avesse ignorato la parziale soccombenza della P.A. (su un motivo), non avendo modificato tale aspetto singolare la decisione complessiva sul ricorso.

13. In conclusione, quindi, l’appello va rigettato con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

14. Le spese processuali del grado di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Condanna l’appellante al pagamento in favore di IT della complessiva somma di euro 3.000,00 (tremila/00) a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge. Nulla per le spese della controinteressata, non costituita nel giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO