Pubblicato il 29/08/2025

N. 07142/2025REG.PROV.COLL.

N. 06497/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6497 del 2023, proposto da
NO TE, AN BO e IE SC, rappresentati e difesi dagli Avvocati Giovanni Carnevali e Simone Dall’Aglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Gennaro Bitondo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 00377/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con ricorso iscritto al n. 12211/2019 i Signori NO TE, AN BO e IE SC, appartenenti al Corpo della Polizia Penitenziaria e partecipanti con esito favorevole al concorso interno per titoli ed esami per la nomina alla qualifica di Vice Ispettore indetto il 3 aprile 2008, impugnavano dinanzi al Tar Lazio il provvedimento del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (di seguito DAP) del 2 aprile 2019 (e relativi atti presupposti) con il quale venivano promossi con decorrenza giuridica ed economica dal 21 marzo 2019, lamentando un ritardo nell’assunzione di circa 11 anni asseritamente imputabile ad inefficienze dell’amministrazione nella definizione della procedura concorsuale.

Contestualmente avanzavano domanda di ricostruzione della carriera con retrodatazione della nomina (a fini di progressione di carriera ed economici) al 16 giugno 2011, « o dalla diversa data che verrà ritenuta di giustizia », nonché di risarcimento del danno conseguente al lamentato ritardo.

Il Tar respingeva integralmente il ricorso con sentenza n. 377 del 10 gennaio 2023, impugnata dai ricorrenti con appello depositato il 26 luglio 2023, deducendo:

I. « Error in procedendo et in iudicando – violazione e/o falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c., in combinato disposto con l'art. 39 c.p.a. », lamentando la considerazione da parte del Tar di fatti e circostanze, irritualmente introdotti in giudizio dall’amministrazione conferendogli rilievo ai fini della decisione;

II. « Error in procedendo et in iudicando - Violazione dell'art. 73 comma 1 c.p.a. Tardività del deposito documentale da parte dell'Avvocatura di Stato. Violazione del principio di parità delle parti e del diritto di difesa », sostenendo la tardività del deposito in primo grado della Relazione del DAP circa i fatti di causa, effettuato il 3 novembre 2022 in vista dell’udienza del 12 dicembre successivo, cui l’amministrazione rimetteva la propria difesa;

III. « Error in iudicando - violazione e falsa applicazione degli art. 2043 cod. civ. e art. 30 c.p.a. circa il diritto al risarcimento del danno ingiusto da ingiustificato ritardo nella conclusione del concorso interno volto alla nomina dei vice ispettori », affermando l’erroneità delle valutazioni del Tar circa il fondamento degli elementi allegati dall’amministrazione a sostegno della propria assenza di responsabilità.

Il Ministero della Giustizia si costituiva formalmente in giudizio il 26 luglio 2023.

Gli appellanti, in assenza di difese dell’amministrazione, con memoria del 13 giugno 2025 richiamavano le già rassegnate conclusioni, evidenziando come il colpevole ritardo nella conclusione della procedura concorsuale in questione fosse già stato definitivamente accertato con sentenza del Consiglio di Stato n. 5960/2023 « resa in giudizio identico ».

L’amministrazione sviluppava le proprie difese con sintetica memoria depositata il 16 giugno 2025, con la quale evidenziava che gli appellanti avevano in primo grado accettato il contradittorio in ordine agli elementi indicati come irritualmente introdotti che, peraltro, loro stessi affermano integrare un « aggiornamento giurisprudenziale » come tale conoscibile da parte del Tar.

Con memoria di replica depositata il 24 giugno 2025 gli appellanti, premessa la tardività della memoria da ultimo depositata dall’amministrazione, precisavano, per mero scrupolo difensivo, che la pretesa di una ricostruzione di carriera (alla quale l’amministrazione controdeduceva in memoria) sarebbe questione estranea al giudizio essendo l’appello proposto con esclusivo riferimento al rigetto della domanda risarcitoria.

All’esito della pubblica udienza del 17 luglio 2025, la causa veniva decisa.

In via pregiudiziale il Collegio dichiara la tardività della memoria depositata dall’amministrazione in data 16 giugno 2025 alle ore 16:30:03 in violazione del termine di « trenta giorni liberi » di cui al primo comma dell’art. 73 c.p.a., spirato alle ore 12:00 del medesimo giorno.

Deve inoltre prendersi atto che, come precisato dagli appellanti sia pur in replica alla tardiva memoria dell’amministrazione, il presente appello viene proposto « esclusivamente avverso il capo della sentenza gravata riguardante il rigetto della domanda risarcitoria » (pag. 5 dell’appello).

Ciò premesso, si espone in via preliminare che la procedura concorsuale oggetto del presente giudizio veniva bandita il 3 aprile 2008; le prove preselettive si svolgevano dal 22 al 25 marzo 2010; la prova scritta veniva sostenuta il 21 aprile 2016 e le prove orali iniziavano in data 17 maggio 2017; l’approvazione della graduatoria risaliva al 30 novembre 2017 e la conseguente nomina, come anticipato, veniva decretata con decorrenza giuridica ed economica dal 21 marzo 2019.

La procedura veniva quindi definita in violazione del termine di 780 giorni di cui alla tabella allegata al D.M. 20 novembre 1995 n. 540, nel testo risultante dalle modifiche apportate con D.M. 7 novembre 1997, n. 488.

Quanto al merito della controversia, deve in primis affermarsi l’infondatezza (oltre che l’irrilevanza) delle censure sviluppate con il secondo motivo di appello, con il quale è dedotta la tardività della produzione della Relazione del DAP depositata in primo grado (in vista dell’udienza del 12 dicembre 2022) alla data del 3 novembre 2022 in pretesa violazione del termine di 40 giorni di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a.

La censura si fonda sull’erroneo presupposto che la relazione depositata debba essere considerata alla stregua di un documento e non di una memoria.

Sul punto non può che rilevarsi come l’art. 121 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del richiamo di cui all’art. 39 c.p.a., disponga che « gli atti del processo, per i quali la legge non richiede forme determinate, possono essere compiuti nella forma più idonea al raggiungimento del loro scopo ».

Ne deriva che l’atto in questione, cui l’amministrazione affida le proprie difese, non possa che essere qualificato come memoria da depositarsi nel diverso termine di 30 liberi, nel caso di specie pienamente rispettato.

Con i restanti motivi gli appellanti affrontano il merito della controversia censurando la sentenza nella parte in cui respingeva la domanda risarcitoria ritenendo, in estrema sintesi, non configurabile una responsabilità in capo all’amministrazione non essendo alla stessa imputabile a titolo di colpa il ritardo lamentato, ritenendolo invece giustificato dall’elevato numero di domande; da un « correlato contenzioso » che ne condizionava il procedimento; da sopravvenienze normative che limitavano il budget stanziato per le assunzioni e dalla concomitanza di altro concorso esterno per l’assunzione di personale nel medesimo ruolo.

Tali argomenti, a parere degli appellanti, non potrebbero in ogni caso giustificare il censurato ritardo nella conclusione del concorso non dispiegando alcuna efficacia interruttiva del nesso di causalità fra la condotta dell’amministrazione e l’effetto lesivo lamentato, con conseguente mancato assolvimento da parte di quest’ultima dell’onere della prova circa la non imputabilità dell’abnorme durata della procedura.

La pretesa risarcitoria viene articolata come segue:

- « risarcimento per equivalente per lucro cessante per mancata percezione di maggiore salario »;

- « integrazione in forma specifica (o, in via subordinata, risarcimento per equivalente) per il danno da perdita di progressione in carriera »;

- « risarcimento per equivalente (in via equitativa) per ulteriore danno da perdita di chance, per non aver i ricorrenti potuto partecipare ai concorsi interni o agli interpelli banditi negli anni di riferimento, a cui avrebbero potuto concorrere se fossero stati nominati vice ispettori ».

Ciò premesso, deve rilevarsi che la procedura concorsuale bandita il 3 aprile 2008 costituiva oggetto di un altro contenzioso (Tar Lazio n. 8840/2019 R.R.) nell’ambito del quale altri vincitori dello stesso concorso con nomina intervenuta nella medesima data del 21 marzo 2019, chiedevano di « accertare e dichiarare la responsabilità dell’Amministrazione intimata per i danni patiti e patiendi dai ricorrenti derivanti dall’ingiustificato ritardo nella loro nomina nella qualifica di vice ispettore del Corpo di Polizia Penitenziaria per i posti banditi con il concorso interno del 03/04/2008 », nonché di condannare l’amministrazione al ristoro dei danni patiti in ragione della ritardata conclusione del procedimento.

Il giudizio di primo grado veniva definito con sentenza n. 8157 del 20 giugno 2022, con la quale il Tar riteneva infondata l’impugnazione del decreto di nomina « nella parte in cui fissa la decorrenza giuridica della nomina al 21/03/2019 e di ricostruzione di carriera con il riconoscimento dei conseguenti effetti giuridici ed economici e la conseguente condanna al risarcimento danni, non meritano accoglimento» sul rilievo che «la restitutio in integrum, quanto agli effetti economici e giuridici, spetta al pubblico dipendente nel caso di sentenza che abbia accertato l’illegittima interruzione del rapporto di lavoro già in corso e non anche nel caso di giudicato che riconosca illegittimo il diniego di costituzione del rapporto stesso (C. Stato, Sez. VI, n. 2584/2006) » e che « il diritto alla retrodatazione della nomina per effetto di giudicato non involve il diritto alle retribuzioni arretrate ».

Tuttavia, accoglieva la domanda risarcitoria ritenendo accertato:

- l’elemento oggettivo dell’illecito (violazione del termine di conclusione del procedimento, come già evidenziato di 780 giorni), richiamando l’art. 11 del d.P.R. n. 487/1994 « da ritenersi espressione di un principio generale, secondo cui la durata delle operazioni concorsuali deve essere contenuta entro termini predeterminati e comunque ragionevoli, la cui violazione è senz’altro valutabile ex art. 2-bis, legge n. 241 del 1990, ai fini del risarcimento del danno subito dal vincitore della procedura selettiva per effetto del ritardo con cui è stato immesso nella nuova posizione lavorativa, con diritto a percepirne la retribuzione »;

- l’elemento soggettivo, affermando che l’entità del ritardo, « superiore al quintuplo di quella specificamente prevista », integrava una presunzione di colpa superabile unicamente « mediante la dimostrazione di un errore scusabile dell’Amministrazione - da ravvisarsi nell’eventuale pendenza di vicende giudiziarie relative alla procedura, nella sopravvenienza di norme che incidono la capacità finanziaria ovvero l’efficienza organizzativa dell’amministrazione procedente o ancora, più in generale, nell’esistenza di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una disposizione ovvero nella formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, nella rilevante complessità del fatto o anche nel sopravvenire di una dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata (cfr. Cons. Stato, sez. III, 6 maggio 2013 n. 2452; sez. V, 17 febbraio 2013 n. 798; sez. VI, 9 marzo 2007 n. 1114) » (nell’occasione non dimostrato dall’amministrazione costituita solo formalmente);

- il nesso di causalità, sul rilievo che « in applicazione della c.d. teoria condizionalistica e della causalità adeguata, sia “più probabile che non” che la condotta omissiva e dilatoria della pubblica amministrazione sia stata idonea a cagionare l’evento lesivo (Cons. Stato, sez. VI, 14 novembre 2014 n. 5600) ».

In merito alla quantificazione del danno il Tar riteneva che la « mancata percezione della retribuzione in capo ai ricorrenti », causa il ritardato inquadramento nel ruolo, potesse « costituire solo uno, per quanto il principale, dei criteri di determinazione », dovendo invece procedersi assumendo l’ammontare del trattamento economico solo quale base di calcolo da sottoporre a « decurtazione, la quale non può che essere quantificata equitativamente ai sensi degli artt. 2056 e 1226, cod. civ. (Cons. Stato, Sez. III, 22/02/2019, n. 1230) », definendo il ristoro nella misura:

- « dei 2/3 della retribuzione (al netto di oneri fiscali e previdenziali) che i ricorrenti avrebbero potuto percepire ove fossero stati tempestivamente immessi in servizio nella qualifica superiore »;

- « dei 2/3 del danno patito da ciascuno dei concorrenti per l'impossibilità di conseguire, nel corso del rapporto d’impiego, i vantaggi economici legati alla progressione di carriera ove immessi in ruolo tempestivamente ».

Il periodo di riferimento, « tenuto conto della natura ordinatoria dei termini per la conclusione delle procedure concorsuali e del grado di probabilità di insorgenza di ostacoli al regolare svolgimento di qualsivoglia selezione con elevato numero di candidati, che consente di considerare accettabile e fisiologico un ritardo contenuto entro ragionevoli limiti temporali », veniva individuato nell’intervallo temporale intercorrente dal 1°gennaio 2012 fino alla data di nomina a vice ispettore.

Non venivano infine riconosciuti ulteriori pregiudizi riconducibili alla perdita di « chance di sviluppo professionale e di carriera, connesso alla possibilità di partecipare ai concorsi interni o gli interpelli banditi negli ultimi anni, a cui avrebbero potuto partecipare nella qualità di vice ispettori » stante l’assenza di concrete allegazioni circa la sussistenza di una « probabilità seria e concreta o anche elevata probabilità di conseguire il bene della vita sperato ».

L’appello proposto dal Ministero della Giustizia avverso l’illustrata decisione veniva accolto in parte con decisione n. 5960 del 16 giugno 2023 e, precisamente, limitatamente alla posizione dei ricorrenti classificatisi in graduatoria oltre la posizione 608 per gli uomini e 35 per le donne, posto che l’ampliamento dei posti complessivi sino a 1232 interveniva solo nel gennaio 2017 (profilo non rilevante nel presente giudizio atteso che gli appellanti TE, BO e SC si classificavano rispettivamente in 90^, 326^ e 428^ posizione).

L’illustrata posizione trova conferma in successive pronunzie intervenute in merito alla medesima procedura concorsuale a fronte di identiche pretese (da ultimo Cons. Stato, Sez. II, 3 giugno 2025, n. 4757).

A conferma della pertinenza del richiamo in questa sede operato ai giudizi definiti con le illustrate decisioni si evidenzia che, quanto all’elemento soggettivo, la sentenza del Tar n. 8157/2022 si fonda sul rilievo della mancata formulazione di difese da parte dell’amministrazione, costituita solo formalmente, a sostegno della ricorrenza di un errore scusabile che, per pacifica giurisprudenza, lo escluderebbe (fra le tante, Cons. Stato, Sez. III, 27 gennaio 2025, n. 594), presentando quindi sotto questo profilo un elemento di non sovrapponibilità alla presente fattispecie nella quale l’amministrazione allega le sopra indicate criticità (indipendenti dalla propria volontà) che non avrebbero consentito il rispetto dei termini procedimentali.

Tuttavia, l’amministrazione rimediava alla evidenziata omissione in sede di impugnazione (n. 7674/2022 R.R.) adducendo a propria discolpa (capo 2 dell’appello):

- quanto alla dilatazione dei tempi successivamente alla prova preselettiva, « una serie di problemi di carattere organizzativo e finanziario connessi allo svolgimento della prova scritta ed al numeroso e controverso contenzioso pendente relativo al precedente concorso (esterno) per l’accesso allo stesso ruolo degli ispettori »;

- quanto al periodo intercorrente fra la prova scritta e la redazione della graduatoria, il « numero elevato dei candidati » dei quali era necessario valutare i titoli;

- « problemi di ordine finanziario e organizzativo, connessi all’elevato numero di candidati risultati idonei alle prove preselettive »;

- che solo nel 2013 « si sono conclusi i contenziosi relativi al precedente concorso e sono state compiute le assunzioni dei vice ispettori in prova ammessi al prescritto corso di formazione »;

- « la situazione emergenziale che ha coinvolto il Ministero della Giustizia - Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria a seguito della pubblicazione della legge 26 novembre 2010, n. 199 recante “Disposizioni relative all’esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori ad un anno” ».

In merito agli illustrati impedimenti, che deve evidenziarsi sono i medesimi che l’amministrazione adduce a propria difesa nel presente giudizio, si pronunciava, come in parte già evidenziato, il Consiglio di Stato in appello con la più volte citata sentenza n. 5960/2023:

- premettendo che « il Ministero per un verso ha contestato l’imputabilità a sua colpa del ritardo nella conclusione della procedura concorsuale avuto riguardo alla particolarità della situazione concreta, segnatamente in relazione a una serie di problemi di carattere organizzativo e finanziario connessi allo svolgimento della prova scritta, alla composizione della commissione esaminatrice, al corposo contenzioso pendente relativo al precedente concorso (esterno) per l’accesso allo stesso ruolo degli ispettori, alla situazione “emergenziale” derivante dall’entrata in vigore della legge 26 novembre 2010, n. 199, che avrebbe fatto ritenere necessaria e prioritaria l’implementazione delle risorse concernenti l’assunzione di agenti nel Corpo di polizia penitenziaria al fine di non depauperare le già esigue risorse indispensabili per le necessità derivanti dall’apertura di nuove strutture penitenziarie; e per altro verso ha eccepito che circa un terzo degli interessati – nominativamente individuati - che si lamentavano dell’eccessiva durata della procedura, proprio grazie ad essa sono stati dichiarati vincitori traendo vantaggio dall’ampliamento dei posti a concorso »;

- pervenendo alla conclusione, condivisa dal Collegio, che « le allegazioni a sostegno dell’assenza di colpa del Ministero nel gravissimo ritardo nella definizione della procedura concorsuale non trovano comunque alcun riscontro probatorio nei documenti prodotti per la prima volta solo nel presente grado d’appello, in violazione dell’art. 104, co. 2, c.p.a., dai quali ictu oculi comunque non emerge alcun fatto oggettivo e non imputabile alla medesima Amministrazione che abbia rallentato per anni lo svolgimento del concorso ».

Riconducendo lo scrutinio alla fattispecie all’odierna attenzione del Collegio, deve condividersi l’illustrata posizione già espressa dal Tar, e confermata dal Consiglio di Stato, circa la sussistenza degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, posto che le allegazioni a sostegno dell’assenza di colpa del Ministero per il gravissimo ritardo nella definizione della procedura concorsuale (sostanzialmente identiche) non trovano in questa sede alcun riscontro nelle produzioni difensive dell’amministrazione che non documentano alcun fatto oggettivo e non imputabile alla medesima che giustifichi l’abnorme ritardo nella definizione del concorso.

Deve pertanto, per le medesime ragioni, accogliersi la domanda risarcitoria avanzata dagli odierni appellanti nei medesimi termini, con esclusione del « risarcimento per equivalente (in via equitativa) per ulteriore danno da perdita di chance, per non aver i ricorrenti potuto partecipare ai concorsi interni o agli interpelli banditi negli anni di riferimento, a cui avrebbero potuto concorrere se fossero stati nominati vice ispettori », non avendo gli appellanti, anche in questa sede, comprovato la sussistenza di una probabilità seria e concreta o anche solo elevata di conseguire il bene della vita auspicato.

In definitiva, la domanda risarcitoria proposta con il presente appello può quindi essere accolta negli esposti limiti ed in tal senso va riformata la sentenza di primo grado.

Per l’effetto, il Ministero appellato deve essere condannato al risarcimento del danno, tramite il pagamento di una somma di denaro che sarà determinata dalla stessa amministrazione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, del c.p.a., nei termini e in applicazione dei criteri sopra specificati (sentenza del Tar Lazio n. 8157/2022) entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.

Per quanto precede l’appello deve essere solo in parte accolto riconoscendo il fondamento della domanda risarcitoria avanzata dagli appellanti nei sensi e nei limiti sopra illustrati.

La reciproca soccombenza consente di procedere alla compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie in parte l’appello e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda di risarcimento del danno formulata da parte ricorrente nei termini e nei sensi di cui in motivazione.

Spese di lite del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO