Pubblicato il 25/02/2025

N. 01611/2025REG.PROV.COLL.

N. 03506/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3506 del 2024, proposto dal sig.
SQ AR, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luca Leoni e Antonio Mondelli e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monte San MO (SA), non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Prima, n. 2408/2023 del 26 ottobre 2023, resa sul ricorso R.G. n. 1021/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e udito per l’appellante l’avv. Riccardo Zenone in sostituzione dell’avv. Luca Leoni;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe il sig. SQ AR ha impugnato la sentenza in forma semplificata del T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, n. 2408/2023 del 26 ottobre 2023, chiedendone la riforma.

1.1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dall’odierno appellante avverso la deliberazione del Consiglio Comunale di Monte S. MO (SA) n. 10/2023 del 26 maggio 2023, recante modifiche al regolamento per il godimento in natura dei pascoli del Comune di Monte S. MO, e avverso la nota comunale prot. n. 1896 del 31 maggio 2023, nella parte in cui non prevede l’autorizzazione al pascolo per gli equini, come da richiesta presentata dallo stesso sig. AR il 12 maggio 2023.

1.2. La declaratoria di inammissibilità del ricorso è spiegata dal T.A.R. con il fatto che il ricorrente si sarebbe limitato a impugnare la disciplina regolamentare, come modificata dalla delibera consiliare n. 10/2023, che ha escluso gli animali della specie equina dall’assegnazione dei terreni in concessione per l’attività di pascolo, senza impugnare gli atti applicativi che determinano la concreta ed effettiva lesività della suddetta disciplina, sulla base della regola della c.d. doppia impugnativa. Alla stregua di tale regola, com’è noto, le norme regolamentari non sono impugnabili autonomamente, ma in uno all’eventuale e futuro atto applicativo, che, solo, rende diretta, concreta ed attuale la lesione degli interessi dei destinatari. Il ricorrente – precisa la sentenza – avrebbe dovuto impugnare (ma non l’ha fatto) il provvedimento prot. n. 1981 del 1° giugno 2023, con il quale il Comune gli ha concesso una “ licenza di fida pascoli ” che esclude la specie equina.

2. Nel gravame l’appellante contesta l’ iter motivazionale e le statuizioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:

I) error in procedendo e in iudicando : violazione di legge per violazione degli artt. 1, 3, 7 e 21- octies della l. n. 241/1990 in relazione agli artt. 35 e 60 c.p.a.; eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti in fatto e in diritto, manifesta erroneità, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, arbitrarietà, genericità, sviamento, ingiustizia manifesta; violazione del giusto procedimento;

II) error in procedendo e in iudicando : violazione di legge per violazione degli artt. 1, 3, 7 e 21- octies della l. n. 241/1990 in relazione agli artt. 35 e 60 c.p.a.; eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti in fatto e in diritto, manifesta erroneità, irragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, arbitrarietà, genericità, sviamento, ingiustizia manifesta; violazione del giusto procedimento.

2.1. In sintesi con il primo motivo si lamenta la mancata considerazione da parte del T.A.R. del fatto che il ricorrente avrebbe impugnato e contestato sia l’atto presupposto e generale, cioè il regolamento modificato con la delibera consiliare, sia l’atto applicativo, ossia il provvedimento con cui il Comune ha respinto la sua richiesta di licenza di fida pascoli per i propri equini.

2.2. Con il secondo motivo, poi, l’appellante ripropone tutte le questioni giuridiche portate al vaglio del primo giudice, ma da questo non trattate, attesa la pregiudiziale declaratoria di inammissibilità del ricorso. In sintesi la modifica dal Comune al regolamento per la concessione dei terreni in fida pascolo, volta a escludere gli equini, da una parte sarebbe paradossale e contrastante con l’art. 8 del regolamento guida della Regione Campania, rubricato “ Tipologia capi di bestiame ” (con conseguente riproposizione della questione di legittimità costituzionale sollevata in primo grado); dall’altra parte essa sarebbe stata adottata – al pari del diniego di assegnazione opposto al ricorrente – in assenza di qualsiasi valida motivazione in ordine alla compatibilità dell’attività di pascolo degli equini con le esigenze di tutela del territorio e senza neppure compiere un’istruttoria sul punto.

2.3. L’appellante ha pertanto concluso per la riforma della sentenza impugnata e, per l’effetto, per l’annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado.

2.4. Il Comune di Monte S. MO (SA), pur evocato, non si è costituito in giudizio.

2.5. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2025 il Collegio, dopo aver reso edotto il difensore presente della parte appellante dei possibili riflessi sulla decisione della causa conseguenti ai principi di diritto affermati dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 20 novembre 2024 e udito il citato difensore, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è fondato nei limiti di seguito esposti.

3.1. In particolare, è fondato il primo motivo di appello, che ha efficacia assorbente rispetto ad ogni altra doglianza alla stregua del principio enunciato dall’A.P. n. 16/2024.

3.2. Invero, l’appellante contesta l’affermazione del T.A.R. secondo cui egli avrebbe impugnato solo la modifica regolamentare che ha escluso dall’assegnazione dei terreni inerenti la c.d. licenza di fida pascoli gli animali di specie equina, senza impugnare il relativo atto applicativo (dal Tribunale stesso individuato nel provvedimento comunale prot. n. 1981 del 1° giugno 2023, mediante il quale è stata concessa una licenza di fida pascoli che riguarda la specie bovina), con conseguente inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’atto che avrebbe radicato l’interesse ad agire, quale atto direttamente lesivo della sfera giuridica del ricorrente. Sul punto evidenzia di aver impugnato, in uno con il regolamento, l’atto applicativo dello stesso e cioè il provvedimento prot. n. 1896 del 31 maggio 2023, tramite il quale il Comune di Monte S. MO gli ha comunicato l’accoglimento della sua istanza di assegnazione dei terreni per la “licenza di fida pascoli” limitatamente agli animali della specie bovina e con esclusione degli equini.

3.3. La doglianza è fondata, giacché il diniego di concessione dei terreni per il pascolo degli equini è contenuto nella succitata nota comunale prot. n. 1896 del 31 maggio 2023, ritualmente impugnata dal sig. AR. L’atto menzionato dalla sentenza appellata e di cui questa ha stigmatizzato la mancata impugnazione (la licenza n. 15, prot. n. 1981 del 1° giugno 2023) è il provvedimento di assegnazione dei terreni per il pascolo dei bovini, quindi in realtà è un atto accrescitivo della sfera giuridica del destinatario, il quale, pertanto, non aveva alcun onere di impugnarlo, né, a ben vedere, avrebbe potuto farlo. Ne consegue che, al contrario di quanto affermato dal T.A.R., il ricorso di primo grado non era affetto da carenza di interesse ad agire: pertanto, fatto salvo l’eventuale rilievo di ulteriori preclusioni processuali di tenore diverso, le censure con esso dedotte avrebbero dovuto essere delibate nel merito, ciò che non è invece avvenuto.

4. A questo punto occorre, tuttavia, delimitare il perimetro degli effetti conseguenti all’accoglimento del primo motivo dell’appello, sulla scorta dell’insegnamento formulato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nella recente decisione n. 16 del 20 novembre 2024, secondo l’avviso espresso in pubblica udienza dal Collegio al difensore comparso della parte costituita.

4.1. Com’è noto, l’Adunanza Plenaria n. 16/2024 ha enunciato il seguente principio di diritto: “ l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente ”. In particolare, la Plenaria ha osservato che la rimessione al primo giudice è giustificata quando la statuizione di inammissibilità sia basata su una motivazione tautologica o sia frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso, perché in tale evenienza si concretizza il vizio di “ nullità della sentenza ” che, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., determina l’accoglimento dell’appello con rinvio della causa al primo giudice.

4.2. Orbene, nella vicenda ora in esame si rinviene la sussistenza degli elementi che concretizzano la fattispecie considerata dall’Adunanza Plenaria. Il T.A.R., infatti, ha omesso di considerare che il sig. AR ha impugnato la nota del Comune prot. n. 1896 del 31 maggio 2023, la quale, nel negargli l’assegnazione dei terreni per il pascolo di animali della specie equina, costituisce il provvedimento applicativo della disposizione regolamentare da lui parimenti impugnata: tale omissione ha indotto il Tribunale a ravvisare erroneamente la carenza di interesse ad agire del ricorrente e per conseguenza a dichiarare l’inammissibilità del ricorso, senza procedere a nessun esame dei motivi con lo stesso dedotti.

4.3. Ne discende che, alla stregua del principio di diritto affermato dalla Plenaria, la fondatezza del primo motivo di appello comporta l’accoglimento del gravame, assorbita ogni ulteriore doglianza, ai fini della declaratoria di nullità della sentenza appellata ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., e della rimessione della causa al giudice di primo grado.

4.4. L’ora vista perimetrazione della pronuncia di accoglimento dell’appello non consente invece di accedere alla domanda dell’appellante di accoglimento nel merito del ricorso di primo grado, con il conseguente annullamento degli atti ivi impugnati.

5. In conclusione, in accoglimento del primo motivo d’appello, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. la sentenza gravata va dichiarata nulla e la causa va rimessa al giudice di primo grado.

6. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio, in ragione degli effetti innovativi sul piano processuale conseguenti al suindicato intervento dell’Adunanza Plenaria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., dichiara la nullità della sentenza appellata e rimette la causa al giudice di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO