Pubblicato il 18/07/2025

N. 06355/2025REG.PROV.COLL.

N. 05779/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5779 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Zambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bergamo, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Vito Gritti e Silvia Mangili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arch. CI OL, quale dirigente della Direzione Edilizia Privata, Attività Economiche e Sueap del Comune di Bergamo, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione distaccata di Brescia (Sezione Prima) n. 1118/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 luglio 2025 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli Avvocati Marco Zambelli e Silvia Mangili;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di Bergamo ha respinto la sua istanza diretta ad ottenere il permesso di costruire in sanatoria per la realizzazione, sul terrazzo dell’appartamento di sua proprietà, posto al quarto piano di via Corridoni n. 26/B, di una serra bioclimatica, unitamente agli atti presupposti e collegati (tra cui l’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo, art. 20, comma 4, lett. g). Successivamente, con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento di ingiunzione di rimozione delle vetrate di chiusura della struttura. In particolare il ricorrente ha denunciato, relativamente al diniego del permesso di costruire in sanatoria, la mancanza di motivazione e la violazione della delibera della Giunta regionale X/1216 del 10 gennaio 2014, sovraordinata rispetto al regolamento edilizio applicato; relativamente all’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio, la violazione della delibera della Giunta regionale X/1216 del 10 gennaio 2014 e l’eccesso di potere per sviamento e illogicità, avendo tale disposizione inutilmente ridotto l’ambito applicativo della disciplina della serra bioclimatica tramite la prescrizione di requisiti non congrui rispetto agli obiettivi di efficienza energetica – doglianze estese al provvedimento di rimozione.

2. Il Comune si è costituito, contestando la fondatezza del ricorso.

3. Il Tar ha rigettato il ricorso, ritenendo che l’art. 4, comma 4, della legge della Regione Lombardia n. 39 del 2004 (nella parte in cui stabilisce che le serre bioclimatiche sono considerate volumi tecnici, non computabili a fini volumetrici, se progettate in modo da integrarsi nell’organismo edilizio nuovo o esistente e se dimostrata, tramite i necessari calcoli energetici, la funzione di riduzione dei consumi di combustibile fossile per il riscaldamento invernale) debba essere interpretato tenendo conto della nozione generale di volume tecnico, quale struttura che non genera carico urbanistico, e che l’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo detti una disciplina del tutto coerente con la nozione generale di volume tecnico. Alla luce di tali premesse si è, dunque, affermata la legittimità del provvedimento di diniego impugnato, che evidenzia la difformità della serra rispetto alle prescrizioni dell’art. 20 de quo (dimensione eccessiva, che consente la permanenza delle persone; più aperture; profondità superiore a quella consentita di 1,5 metri; aperture con superficie complessiva superiore a mq 2,5). Inoltre, il giudice di primo grado, pur precisando che la superficie del manufatto è superiore al 15% della superficie utile dell’appartamento e, dunque, non soddisfa i requisiti prescritti dalla delibera della Giunta regionale, ha disapplicato tale provvedimento, in quanto affetto dal vizio di incompetenza, visto che la legge n. 39 del 2004 attribuisce alla Giunta regionale esclusivamente il potere di determinare i requisiti necessari all’efficienza energetica del manufatto edilizio, ma non anche poteri in ordine alla materia edilizia, in cui ricadono la definizione del volume tecnico e la disciplina sul computo della volumetria edificabile.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente, il quale ha dedotto: 1) l’erroneo rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo, a cui si è pervenuti in base ad una non condivisibile interpretazione dell’art. 4, comma 4, della legge regionale n. 39 del 2004, il cui tenore letterale è chiaro e non può essere stravolto in ragione della ratio della disposizione, che, comunque, va individuata nel contemperamento delle esigenze di integrazione architettonica ed efficienza energetica, come confermato dall’orientamento del Consiglio di Stato, che si limita ad escludere che le serre bioclimatiche possano avere una continuativa abitabilità (assente nel caso di specie), e dalla delibera della Giunta regionale, mentre l’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo contiene, peraltro, mere raccomandazioni e non prescrizioni obbligatorie, rispetto alle quali è necessaria una valutazione congrua al caso concreto; 2) l’erroneo rigetto del secondo motivo del ricorso introduttivo, fondato sulla illegittima disapplicazione della delibera n. X/2016 del 10 gennaio 2014 per incompetenza, visto che la Giunta regionale ha il potere, conferitole dalla legge regionale, di emanare norme dirette a limitare il consumo energetico, tra cui possono includersi anche quelle che individuano i requisiti delle serre bioclimatiche, e sull’asserito (ma inesatto) superamento, da parte della serra, del limite del 15% della superficie utile dell’immobile.

5. Il Comune costituitosi ha contestato la fondatezza dell’appello.

6. Nella memoria del 20 maggio 2025 l’appellante ha prospettato che il rapporto del 15% va inteso rispetto alla superficie dell’intero subalterno, comprensivo della superficie esterna, e non del solo appartamento e ha eccepito che la disapplicazione della delibera della Giunta regionale è avvenuta illegittimamente sia per la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., sia perché fondata non su un palese contrasto con la legge, ma sull’incompetenza.

7. All’esito dello scambio delle memorie e delle rispettive repliche, la causa è passa in decisione all’udienza di smaltimento del 2 luglio 2025.

DIRITTO

8. La prima censura, con cui si è denunciata l’erroneità del rigetto del primo motivo di ricorso, è infondata.

8.1.Questo Consiglio ha già chiarito, in più occasioni, che le serre solari, pur costituendo non un locale tecnico, destinato al contenimento di impianti tecnici, ma piuttosto un manufatto, che fisicamente racchiude una certa superficie, possono considerarsi alla stregua di meri volumi tecnici e, quindi, irrilevanti ai fini volumetrici solo quando assolvono esclusivamente una funzione di apporto di beneficio energetico e sono prive di qualsiasi finalità umana ovvero abitativa, non potendo utilizzarsi in maniera distorta tali strumenti energetici al fine di ottenere surrettizi ampliamenti volumetrici non altrimenti autorizzabili (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 aprile 2022, n. 2840).

L’art. 4, comma 4, della legge n. 39 del 2004 della Regione Lombardia (ai sensi del quale le serre bioclimatiche e le logge addossate o integrate all’edificio, opportunamente chiuse e trasformate per essere utilizzate come serre per lo sfruttamento dell’energia solare passiva, sono considerate volumi tecnici e quindi non computabili ai fini volumetrici a condizione che siano progettate in modo da integrarsi nell’organismo edilizio nuovo o esistente e che dimostrino, attraverso i necessari calcoli energetici, la loro funzione di riduzione dei consumi di combustibile fossile per riscaldamento invernale, attraverso lo sfruttamento passivo e attivo dell’energia solare o la funzione di spazio intermedio) non ha stravolto la nozione di volume tecnico. La disposizione di legge regionale ora richiamata ha piuttosto stabilito due requisiti imprescindibili ai fini della qualificazione quali volumi tecnici, irrilevanti ai fini volumetrici, delle serre bioclimatiche, che sono veri e propri manufatti con una superficie (requisiti consistenti nella loro integrazione nell’organismo edilizio e nella loro funzione di riduzione dei consumi di combustibile fossile), fermo restando gli ulteriori imprescindibili requisiti, impliciti nella nozione di volume tecnico, dell’assenza di una funzione abitativa e della sostanziale scarsa rilevanza volumetrica (così, tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 18 novembre 2024, n. 9241). Pertanto, la prevalenza della legge regionale in esame sui regolamenti e sulle altre norme comunali, sancita dall’art. 1, comma 3, della legge della Regione Lombardia n. 39 del 2004, va intesa, riguardo al successivo art. 4, comma 4, relativamente alla possibilità di qualificare la serra bioclimatica come volume tecnico ed alla necessità, a tale fine, che la serra bioclimatica si integri nell’organismo edilizio e riduca i consumi di combustibile fossile, ferma restando la possibilità per la disciplina comunale di integrare la normativa regionale in ordine agli aspetti dimensionali e strutturali della serra bioclimatica. Del resto, come si ricava dall’art. 2, commi 1 e 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, i Comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all’articolo 3 del d.lgs. n. 267 del 2000, disciplinano l’attività edilizia, rispetto alla quale le Regioni esercitano una potestà legislativa concorrente nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale. L’art. 4, comma 4, della legge della Regione Lombardia n. 39 del 2004 detta, pertanto, una regola generale che consente, in linea di principio e nel rispetto di determinate condizioni minime imprescindibili, di ricondurre le serre bioclimatiche nell’ambito dei volumi tecnici; le discipline comunali possono, però, integrare la disciplina edilizia delle serre bioclimatiche nel rispetto di tale regola generale, che vieta di escludere che la serra bioclimatica di dimensioni minime, integrata nell’organismo edilizio e migliorativa dell’efficienza energetica dell’immobile, sia qualificabile come mero volume tecnico.

Nessun contrasto sussiste, pertanto, tra l’art. 4, comma 4, della legge n. 39 del 2004 della Regione Lombardia e l’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo, di cui il diniego del permesso in sanatoria ha fatto applicazione.

8.2. Occorre in questa sede soffermarsi anche sui rapporti tra la delibera della Giunta regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014 e l’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo.

La delibera della Giunta Regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014 è intervenuta per chiarire i limiti entro cui le serre e le logge possano essere considerate “volumi tecnici” ai sensi dell’art. 4, comma 4, della legge n. 39 del 2004, con la conseguente possibilità di essere realizzate a prescindere da ogni diversa previsione contenuta negli strumenti urbanistici. In proposito la delibera ha stabilito che a) la superficie netta in pianta della serra bioclimatica o della porzione di serra deve essere inferiore o uguale al 15% della superficie utile di ciascun subalterno a cui è collegata, salva una disciplina più favorevole dello strumento urbanistico locale; b) la serra consente una riduzione, documentata nella relazione tecnica, pari ad almeno il 10% del fabbisogno di energia primaria per la climatizzazione invernale o il riscaldamento di ciascun subalterno a cui è collegata; c) la serra è provvista di opportune schermature e/o dispositivi mobili e rimovibili ed apposite aperture per evitarne il surriscaldamento estivo; d) la serra non deve essere dotata di impianto di riscaldamento né di raffrescamento; e) la superficie disperdente della serra è costituita per almeno il 50 % da elementi trasparenti.

L’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo prevede che l’impiego di serre bioclimatiche ai fini del miglioramento complessivo della prestazione energetica dell’edificio deve presentare le seguenti prescrizioni: a) si integrino nell’organismo edilizio, nuovo o esistente; b) siano collocate sulle facciate esposte nell’angolo compreso tra sud-est e sud-ovest; c) siano dotate di opportune schermature e/o dispositivi mobili o rimovibili per evitare il surriscaldamento estivo; d) siano dotate di aperture verso l’esterno, allo scopo di garantire una corretta ventilazione e non siano dotate di sistemi di climatizzazione dell’aria; e) non devono alterare i rapporti aero illuminanti previsti dai Regolamenti comunali vigenti né contribuire al raggiungimento degli stessi per i locali limitrofi; devono inoltre garantire idonea areazione ed illuminazione naturale; f) deve essere dimostrata la loro funzione di riduzione dei consumi di combustibile fossile per il riscaldamento invernale attraverso lo sfruttamento passivo e/o attivo dell’energia solare e/o la funzione di spazio intermedio; g) non possono comportare la permanenza di persone, cioè devono avere dimensioni minime e funzionali esclusivamente al contenimento del fabbisogno energetico, presentano una sola apertura per assicurarne la manutenzione; devono avere profondità massima pari a 1,5m, salvo casi particolari che potranno essere valutati dall’Amministrazione comunale, per adeguati motivi di ordine architettonico, impiantistico e tecnico/funzionale; la superficie complessiva delle aperture nella parete di separazione con i locali attigui deve essere inferiore a 2,5 m; h) le chiusure trasparenti della serra devono rispettare i requisiti di ombreggiamento previsti all’art. 6; i) la struttura di chiusura delle serre deve essere completamente trasparente, fatte salve le strutture di supporto; i serramenti devono presentare buona resistenza all’invecchiamento ed al degrado estetico e funzionale; j) le strutture opache di separazione tra la serra e i locali retrostanti devono avere le caratteristiche di isolamento prescritte agli artt. 7, 8, 9 del presente documento; k) qualora nei locali che si affacciano su serre, vi sia presenza di fiamme libere, dovrà essere garantita la sicurezza degli impianti termici (ad esempio, i fori d’aerazione continua non dovranno sfociare nella serra bioclimatica). L’art. 20 in esame precisa che solo il rispetto simultaneo delle predette prescrizioni consente che le serre bioclimatiche non abitabili siano considerate volumi tecnici non computabili ai fini dei parametri di edificabilità.

Secondo la prospettazione dell’appellante tale art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio, introducendo una serie di limitazioni ulteriori e una disciplina più restrittiva, si pone in contrasto con la disciplina sovraordinata della delibera della Giunta regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014.

Va, tuttavia, rilevato che la delibera della Giunta regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014 non ha natura normativa. Innanzitutto, dal punto di vista formale, essa non è stata qualificata come regolamento e non è stata adottata secondo il procedimento previsto per quest’ultimo atto: artt. 42 e 43 della legge statutaria della Regione Lombardia n. 1 del 2008, ai sensi dei quali i regolamenti sono preceduti dal parere obbligatorio della Commissione consiliare competente e sono adottati dal Presidente della Giunta. In secondo luogo, dal punto di vista sostanziale non ha un contenuto innovativo, ma, come si desume dalla motivazione di tale provvedimento, si limita a fornire chiarimenti al fine di individuare correttamente i confini applicativi di una disposizione legislativa regionale (art. 4, comma 4, della legge regionale n. 39 del 2004). La sua prevalenza rispetto agli strumenti urbanistici non può, dunque, essere diversa o superiore rispetto a quella della legge, di cui si propone di chiarire il contenuto.

Inoltre, con la delibera n. XI/695 del 2018, la Giunta della Regione Lombardia ha recepito l’intesa tra il governo, le regioni e le autonomie locali, concernente l’adozione del regolamento edilizio-tipo di cui all’articolo 4, comma 1-sexies, del d.P.R. n. 380 del 2001 ed ha inserito le serre biotermiche nel contenuto del regolamento edilizio tipo (più precisamente nel capo VI, dedicato agli elementi costruttivi, del titolo III, dedicato alla disciplina per la qualità urbana, prescrizioni costruttive e funzionali). Nella stessa delibera, nella parte relativa alle definizioni, a cui i Comuni devono conformarsi, si trova la definizione di volume tecnico (“sono volumi tecnici i vani e gli spazi strettamente necessari a contenere ed a consentire l'accesso alle apparecchiature degli impianti tecnici al servizio dell’edificio - idrico, termico, di condizionamento e di climatizzazione, di sollevamento, elettrico, di sicurezza, telefonico, ecc.), ma non quella di serra solare o bioclimatica, che, pertanto, è stata rimessa ai Comuni, salvo il rispetto dei due requisiti imprescindibili posti dall’art. 4, comma 4, della legge regionale n. 39 del 2004. La delibera n. XI/695 del 2018, sebbene adottata successivamente ai fatti di causa ed agli atti impugnati, assume rilievo al fine di ricostruire i rapporti tra la delibera regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014 e l’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo, che non sono, come assume il ricorrente appellante, di sovra-ordinazione della prima rispetto al secondo, ma piuttosto di integrazione.

In definitiva, la delibera regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014 è intervenuta al fine di chiarire che l’art. 4, comma 4, della legge regionale n. 39 del 2004 non ha inteso equiparare in modo generale

ed assoluto, tramite una fictio iuris, la serra biotermica al volume tecnico, ma piuttosto ha inteso ricondurre nell’ambito del volume tecnico la serra bioclimatica che presenti requisiti strutturali e dimensionali compatibili con tale istituto. In tale ottica la disciplina della delibera regionale ben può essere integrata con ulteriori disposizioni di dettaglio, anche più restrittive, delle normative comunali. Non sussiste, quindi, il prospettato contrasto tra la normativa regionale e quella comunale.

8.3. Risulta, quindi, corretto il rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo, sebbene in base ad un percorso motivazionale in parte diverso da quello seguito nella sentenza impugnata, in quanto la serra realizzata non rispetta i requisiti prescritti dall’art. 20 dell’allegato energetico del regolamento edilizio del Comune di Bergamo.

Per completezza deve precisarsi che, contrariamente alla prospettazione dell’appellante, l’art. 20 non detta mera raccomandazioni, sebbene consenta al Comune la deroga del solo requisito dimensionale di cui al punto g per ragioni architettoniche, impiantistiche e tecniche/funzionali – deroga che esige una puntuale e specifica motivazione, non necessaria in caso di applicazione della disciplina generale.

Pure è irrilevante l’assenza di arredi nella serra in esame, che presenta dimensioni tali (circa mq 36,66, m 5,20 di profondità e 7,20 di larghezza) da permettere la presenza continuativa non solo di mobili, ma anche di persone.

9. Le motivazioni del rigetto del primo motivo del ricorso comportano l’assorbimento della seconda censura di appello, con cui si è denunciata l’illegittima disapplicazione della delibera n. X/2016 del 10 gennaio 2014 ed il mancato superamento, da parte della serra, del limite del 15% della superficie utile dell’immobile. In primo luogo, essendosi escluso il contrasto tra l’art. 20 dell’allegato energetico e la delibera della Giunta regionale la delibera regionale n. X/126 del 10 gennaio 2014, diventa irrilevante ogni questione relativa alla disapplicazione di tale provvedimento. Per quanto concerne, invece, il rapporto tra la superficie della serra e quella dell’immobile, si tratta di un aspetto ulteriore rispetto a quelli posti a fondamento del provvedimento impugnato.

10. In conclusione, l’appello deve essere rigettato. Le spese devono essere integralmente compensate, in considerazione della complessità delle questioni affrontate e dell’integrazione della motivazione della sentenza impugnata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Picardi	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO