Pubblicato il 24/06/2025

N. 05495/2025REG.PROV.COLL.

N. 00835/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 835 del 2022, proposto dalla società L'IGIENE URBANA S.r.l. in Liquidazione Giudiziale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Benozzo, Francesco Bruno, Alice Ferraina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Poggiomarino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Belcuore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio Territoriale del Governo Roma, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – sede di LI (Sezione Seconda) n. 07238/2021, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Poggiomarino e dell’Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza dell’Ufficio Territoriale del Governo di Roma e del Ministero dell'Interno;

Visto il decreto di interruzione del processo e il successivo atto di riassunzione del giudizio dell’appellante;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del CPA;

Relatore all'udienza straordinaria di definizione del contenzioso arretrato del giorno 4 giugno 2025, svoltasi in modalità telematica, il Pres. Marco Lipari;

Uditi per le parti gli avvocati Maria Antonietta Di Noia su delega di Francesco Bruno, Matteo Benozzo, Alice Ferraina e Luisa Belcuore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata, compensando integralmente le spese di lite, ha accolto parzialmente il ricorso proposto dalla società L’IGIENE URBANA S.r.l., per:

a) l'annullamento della disposizione dirigenziale del Comune di Poggiomarino prot. n. 12132 del 13 maggio 2020, recante il riconoscimento della somma di € 54.162,02 a titolo di compenso revisionale per l’espletamento del servizio di raccolta differenziata domiciliare e spazzamento stradale nel periodo 2014/2018;

b) la condanna dell’amministrazione comunale al pagamento del compenso revisionale nella misura di € 2.219.676,40, nonché alla corresponsione degli interessi moratori e della rivalutazione monetaria a titolo di maggior danno.

2. In particolare, la sentenza impugnata:

- ha respinto la domanda diretta ad includere nel computo revisionale le annualità anteriori al 2014 per intervenuta prescrizione del diritto a chiedere la revisione prezzi, in quanto tale diritto è stato “ esercitato nel caso di specie solo con l'istanza presentata il 31 dicembre 2018, che può evidentemente coprire solo il quinquennio antecedente ”;

- ha ritenuto legittima la scelta dell’amministrazione di utilizzare, quali parametri revisionali, i coefficienti di cui all’Indice Nazionale dei Prezzi al Consumo per le Famiglie di Operai e Impiegati (FOI), reputando “ non necessaria alcuna sostituzione dell'indice FOI con gli indici dei costi di gestione dei rifiuti pubblicati sul sito istituzionale dell'ISTAT, poiché va ribadito che, nelle more dell'elaborazione dei (diversi) costi standardizzati previsti dall'art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, l'indice FOI rimane un parametro imprescindibile per l'elaborazione del calcolo revisionale, con la conseguenza che nella fattispecie non può essere rivendicato il diritto ad un maggior compenso revisionale fondato su criteri differenti rispetto a quelli presupposti dalla legge ”;

- ha giudicato “ irrilevante, ai fini dell'interruzione del termine prescrizionale, si palesa l'invocato parere dell'Avvocatura Municipale del 24 novembre 2015, che, nel fornire l'inquadramento giuridico dell'istituto della revisione prezzi in relazione alle carenti disposizioni contrattuali, rimetteva sostanzialmente al competente ufficio comunale ogni decisione in merito all'effettivo riconoscimento della revisione qualora richiesta dalla società interessata” ;

- ha accertato l’illegittimità della determinazione comunale nella parte in cui essa ha calcolato l'importo del compenso revisionale da corrispondere alla società ricorrente per il periodo 2014/2018 sulla base di una non consentita decurtazione degli incrementi revisionali accumulati anno per anno, con il conseguente obbligo del Comune di procedere ad una nuova istruttoria revisionale secondo i canoni fissati nella presente decisione, ferma restando l'applicabilità dell'indice FOI quale fondamentale parametro di calcolo;

- ha disatteso la domanda di condanna del Comune di Poggiomarino al pagamento della somma ritenuta spettante a titolo di revisione prezzi, “ giacché sia la fase istruttoria sia la fase determinativa della procedura revisionale sono per legge rimesse all'esclusiva competenza della stazione appaltante, alla quale spetta l'adozione del provvedimento finale che riconosce o nega l'aumento dei prezzi, senza che a tale incombenza possa sopperire il giudice amministrativo con i propri poteri di cognizione, trattandosi di attività tecnico-discrezionale istituzionalmente riservata alla pubblica amministrazione disattesa la domanda con la quale parte ricorrente chiede la condanna del Comune di Poggiomarino al pagamento della somma ritenuta spettante a titolo di revisione prezzi, giacché sia la fase istruttoria sia la fase determinativa della procedura revisionale sono per legge rimesse all'esclusiva competenza della stazione appaltante, alla quale spetta l'adozione del provvedimento finale che riconosce o nega l'aumento dei prezzi, senza che a tale incombenza possa sopperire il giudice amministrativo con i propri poteri di cognizione, trattandosi di attività tecnico-discrezionale istituzionalmente riservata alla pubblica amministrazione ”;

- ha accolto la pretesa risarcitoria per danno da ritardo corrispondente alla misura degli interessi moratori sull'importo che dovesse essere riconosciuto a titolo di compenso revisionale;

- ha respinto la domanda di pagamento della rivalutazione monetaria a titolo di maggior danno, ai sensi dell'art. 1224, comma 2, c.c., per il ritardo accumulato nell'attribuzione del compenso revisionale

3. L’originaria ricorrente ha appellato la sentenza, contestando, in parte, i capi della pronuncia sfavorevoli.

Il comune intimato si è costituito in giudizio, resistendo all’appello e deducendone l’improcedibilità.

Con decreto presidenziale n. 1339/2024 è stata dichiarata l’interruzione del processo, conseguente alla liquidazione giudiziale della società appellante.

Il processo è stato ritualmente riassunto dalla società in liquidazione, debitamente autorizzata dal giudice delegato.

4. In linea preliminare, il collegio deve valutare la deduzione difensiva con cui il comune appellato sostiene l’intervenuta improcedibilità dell’appello, in quanto l’amministrazione comunale, in esecuzione della sentenza impugnata, ha rideterminato il compenso revisionale, corrispondendolo alla società istante.

La nuova determinazione comunale, peraltro, costituisce la puntuale attuazione di quanto statuito dal TAR, senza comportare un’autonoma rivalutazione della pretesa vantata dalla società.

Pertanto, rimane intatto l’interesse dell’appellante a coltivare il presente giudizio impugnatorio, finalizzato a conseguire una misura maggiore del richiesto compenso revisionale.

5. Nel merito, l’appello è destituito di fondamento, in relazione a tutti i motivi in cui esso si articola.

Con il primo mezzo di impugnazione, l’appellante si duole del capo della sentenza che ha limitato il compenso revisionale entro i confini della prescrizione quinquennale, indicandone la decorrenza ed escludendo la sussistenza di atti interruttivi.

Al riguardo, l’appellante ripropone i due argomenti esposti dinanzi al TAR:

- La decorrenza della prescrizione va ricollegata al momento in cui l’amministrazione si pronuncia sulla richiesta di revisione;

- Vi è stato, comunque, un concreto atto interruttivo della prescrizione, costituito dal parere espresso dall’Ufficio legale del comune, diretto proprio ad accogliere la richiesta formulata dalla società.

Entrambi gli argomenti sono privi di pregio, per le ragioni ampiamente sviluppate dalla motivazione del TAR.

6. L’appellante svolge un’ampia premessa ricostruttiva, deducendo che “ prima dell’adozione del provvedimento amministrativo finale che riconosce (o non riconosce) il diritto alla revisione del corrispettivo contrattuale, la posizione soggettiva dell’appaltatore si configura alla stregua di un mero interesse legittimo, suscettibile di trasmutare in un vero e proprio diritto sogget-tivo solo qualora la stazione appaltante riconosca la legittimità dell’interesse pretensivo azionato.

Secondo il concorde insegnamento della giurisprudenza amministrativa, infat-ti, la richiesta di revisione del prezzo resta correlata ad una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante, la quale deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore alla revisione e l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa ed alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato (ex mul-tis Cons. Stato, Sez. II, 14.6.2021, n. 4563).

Di talché, l’inserimento di una clausola di revisione periodica del prezzo non comporta anche il diritto all'automatico aggiornamento del corrispettivo contrat-tuale, ma soltanto l’insorgenza di un interesse legittimo a che l’Amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti (ex multis Cons. Sta-to, Sez. III. 6.8.2018, n. 4827).

La qualificazione in termini autoritativi del potere di verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale comporta, dal lato del contraente privato, che questi “potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell'interesse legittimo. Ne deriva che sarà sempre neces-saria l'attivazione - su istanza di parte - di un procedimento amministrativo nel quale l'Amministrazione dovrà svolgere l'attività istruttoria volta all'accerta-mento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso re-visionale, compito che dovrà sfociare nell'adozione del provvedimento che rico-nosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l'importo” (Cons. Stato, n. 4827/2018).

È, quindi, solo allorquando l’Amministrazione – in base alle risultanze istrut-torie – abbia riconosciuto la fondatezza della pretesa, che la posizione dell’appaltatore assume consistenza di diritto soggettivo.

I.c) Ma allora, se è vero che il diritto alla revisione sorge solo nel momento in cui l’amministrazione abbia riconosciuto l’an della pretesa, va da sé che anche il termine per la prescrizione del diritto ex art. 2934 c.c. non può che iniziare a de-correre da tale momento, non potendosi giuridicamente configurare la prescrizione di una posizione soggettiva di interesse legittimo.

L’interesse legittimo potrebbe – ma solo ove ciò sia previsto dalla legge – semmai estinguersi o decadere, mentre giammai è predicabile la relativa prescrizione ex art. 2934 c.c., tantomeno nel termine quinquennale di cui all’art. 2948. ”

7. La tesi dell’appellante, pur muovendo da una corretta ricostruzione della natura giuridica della pretesa al compenso revisionale, non è persuasiva nella parte relativa alle ipotizzate conseguenze relative alla decorrenza della prescrizione.

In linea generale, la questione riguardante la natura giuridica della determinazione con cui l’amministrazione si pronuncia sulla richiesta di revisione non incide in modo determinante sul problema della decorrenza del diritto alla revisione.

Infatti, anche aderendo al preferibile indirizzo ermeneutico prospettato dall’appellante, circa la natura amministrativa e provvedimentale dell’atto con cui l’amministrazione stabilisce la revisione del compenso e la sua misura, nondimeno risulta evidente che tale atto non potrebbe mai comportare una implicita riviviscenza di pretese ormai coperte dalla prescrizione.

Del resto, la giurisprudenza è da tempo orientata nel senso indicato dalla pronunci appellata: il diritto alla revisione prezzi soggiace alla prescrizione quinquennale atteso che non è altro che il diritto ad un diverso e più vantaggioso calcolo del quantum spettante al prestatore del servizio; pertanto esso si prescrive, per ciascun rateo del corrispettivo contrattuale, a decorrere dal termine di pagamento del rateo, se questo non venga pagato, ovvero del diritto alla integrazione, se il rateo venga pagato in un importo inferiore a quello contrattualmente dovuto e, poiché il diritto al pagamento dei singoli ratei è soggetto a prescrizione quinquennale, questo è il termine da applicare anche al diritto di chiedere la revisione.” (Cons. Stato, sez. III, n. 5128 del 22 ottobre 2013; Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, 19 luglio 2022, n. 140).

Sotto il profilo sistematico, del resto, l’interesse legittimo pretensivo alla revisione del prezzo contrattuale non potrebbe ragionevolmente ritenersi insuscettibile di estinzione per decorso del tempo.

La complessiva disciplina dell’obbligo di provvedere entro il termine stabilito è ispirata da questa ratio di certezza dei rapporti giuridici, come è testimoniato, in particolare, dalla definizione dei termini perentori entro cui è ammessa l’azione contro l’inerzia dell’amministrazione.

In questa cornice, quindi, la persistenza dell’obbligo di provvedere alla revisione si connette, fisiologicamente, alla disciplina del rapporto sostanziale in cui si innesta.

È dunque palese che la pretesa alla revisione dei prezzi sia correlata alla stessa dimensione temporale della prescrizione del diritto al compenso stabilito convenzionalmente.

Dunque, anche qualificando come interesse legittimo la posizione sostanziale del soggetto richiedente la revisione dei prezzi, resta indubitabile che la sua consistenza sia fissata in ragione della sua indissolubile correlazione con il regime generale della prescrizione dei diritti di credito.

8. Con riferimento all’altro argomento, incentrato sull’asserita interruzione della prescrizione, correlata all’adozione di un parere formulato dall’Avvocatura comunale nel corso del procedimento di revisione, è sufficiente ribadire che l’atto adottato da un Ufficio interno dell’amministrazione non assume rilevanza esterna e, dunque, non potrebbe considerarsi idoneo all’espressione di un riconoscimento di debito, per i motivi compiutamente esposti dal TAR.

Il citato parere prot. n. 29328 del 24 novembre 2015, reso dall’Avvocatura comunale, rileva che “ la disciplina legale in materia di revisione dei prezzi si inserisce automaticamente e prevale sulla previsione pattizia, assunta in contratto e, pertanto la revisione è dovuta dopo il primo anno di esecuzione, se correttamente richiesta e nella misura accertata dall’Ente, in seguito alla completa istruttoria effettuata dal settore ambiente ”.

Tale atto, privo di rilevanza esterna, assume un valore endoprocedimentale e, in relazione al suo contenuto, non risulta in ogni caso idoneo a costituire una circostanziata e incondizionata affermazione della debenza del compenso revisionale nel periodo rivendicato dalla società appellante.

Non entra in gioco, quindi, il principio giurisprudenziale espresso dalla giurisprudenza citata dall’appellante, “il riconoscimento dell’altrui diritto non ha natura negoziale, ma costituisce un atto giuridico in senso stretto di carattere non recettizio, che non richiede in chi lo compie una specifica intenzione ricognitiva, occorrendo solo che esso rechi, anche implicitamente, la manifestazione della consapevolezza dell’esistenza del debito e riveli il carattere della volontarietà” (Corte Cass. n. 9097/2018).

Infatti, deve essere ribadito che il ricordato parere dell’Avvocatura comunale proviene da un organo non abilitato ad esprimere la volontà dell’ente, ancorché non avente efficacia negoziale e, comunque, l’atto in questione non presenta il contenuto di una inequivoca ricognizione di debito.

Non muta questa conclusione la circostanza che l’amministrazione abbia assunto anche altri atti interni, collegati all’istruttoria sull’istanza revisionale originariamente proposta dalla società appellante.

Tale dato, semmai, conferma il carattere meramente interno dell’attività amministrativa, inidonea ad assumere la connotazione di una dichiarazione ricognitiva del debito.

Il mero avvio del procedimento non presenta la connotazione del riconoscimento del rivendicato compenso revisionale, anche considerando che il procedimento ben potrebbe concludersi con l’adozione di un atto che escluda, in concreto, la sussistenza dei presupposti oggettivi per l’accoglimento dell’istanza.

9. Con un secondo motivo di gravame, l’appellante ripropone la tesi secondo cui l’amministrazione non avrebbe potuto applicare l’indice generale dei prezzi al consumo (FOI), ma avrebbe dovuto effettuare un’analisi mirata all’analisi della variazione dei prezzi dei bene e dei servizi direttamente collegati al rapporto in atto.

L’appellante ricorda che, “ con riferimento al quantum revisionale, l’amministrazione è tenuta ad assumere come riferimento gli indici ISTAT relativi ai prezzi dei principali beni e servizi oggetto dell’appalto di cui all’art. 7 del D.Lgs. n. 163/2006.

Ai sensi dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, infatti, “la revisione viene ope-rata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acqui-sizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5”.

Ai sensi di tale ultima disposizione, “Al fine della determinazione dei costi standardizzati di cui al comma 4, lettera c), l'ISTAT, avvalendosi, ove necessa-rio, delle Camere di commercio, cura la rilevazione e la elaborazione dei prezzi di mercato dei principali beni e servizi acquisiti dalle amministrazioni aggiudi-catrici, provvedendo alla comparazione, su base statistica, tra questi ultimi e i prezzi di mercato”.

Qualora tali dati non siano disponibili, per la giurisprudenza la stazione appal-tante è legittimata ad utilizzare il (diverso) indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati (de. “indice FOI”).

In effetti, “il meccanismo legale di aggiornamento del canone degli appalti pubblici di servizi e delle pubbliche forniture prevede che la revisione venga operata a seguito di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili della ac-quisizione dei beni e servizi sulla base dei dati rilevati e pubblicati semestral-mente dall'ISTAT sull'andamento dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle amministrazioni appaltanti, ma la giurisprudenza consolidato ha chiarito che – a fronte della mancata pubblicazione di tali dati da parte dell'ISTAT – l’adeguamento dei corrispettivi debba essere calcolato utilizzando l'indice (me-dio del paniere) di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice FOI) mensilmente pubblicato dal medesimo ISTAT (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, LI, 19 agosto 2019, n.4362; T.A.R. L’Aquila, 25 luglio 2017, n. 234; Cons. Stato, 20 novembre 2015, n. 5291)”.

Ebbene, nel caso dei rifiuti, l’ISTAT ha pubblicato un apposito indice (https://www.istat.it/it/archivio/257093), ed è tale indice che il Comune avrebbe dovuto necessariamente considerare ai fini dell’indicizzazione del prezzo contrattuale.

Palesemente errato è, quindi, il rilievo del primo Giudice secondo cui gli in-dici dei costi di gestione dei rifiuti pubblicati sul sito istituzionale dell’ISTAT sarebbero inutilizzabili in quanto “fondat[i] su criteri differenti rispetto a quelli presupposti dalla legge ”.

10. La tesi dell’appellante non è convincente.

Infatti, la rilevazione statistica indicata non costituisce la specifica attuazione di quanto previsto dalla disciplina legislativa applicabile ratione temporis .

Pertanto, risulta ragionevole la scelta dell’amministrazione, in linea con la giurisprudenza consolidata, volta ad utilizzare i generali parametri FOI, in quanto ritenuti idonei ad assicurare un adeguamento del prezzo ancorato all’andamento complessivo dell’inflazione.

11. Con una terza ed ultima censura, l’appellante lamenta che la sentenza impugnata, pur riconoscendo parzialmente la fondatezza della domanda, si è limitata all’annullamento in parte qua dell’atto impugnato, senza pronunciare la condanna del comune a corrispondere quanto accertato dalla sentenza stessa.

Tale motivo è però improcedibile, poiché l’appellante e il comune hanno concordemente affermato che la sentenza di parziale accoglimento è stata integralmente eseguita e le somme riconosciute dal TAR sono state tempestivamente corrisposte all’avente diritto.

In ogni caso, il motivo non risulta fondato, poiché la pronuncia del TAR ha accolto il ricorso nella sola parte in cui ha reputato parzialmente errati i calcoli effettuati dell’amministrazione comunale, senza procedere ad una compiuta liquidazione dell’importo dovuto, ma imponendo, quale effetto conformativo, il rinnovo dell’istruttoria finalizzata alla determinazione del compenso revisionale.

12. Nell’atto di riassunzione del giudizio e in sede di memoria l’appellante deduce che “ La Società aveva anche formulato richiesta di condanna al pagamento della rivalutazione monetaria del “prezzo” revisionato quale maggior danno subìto per i ritardi nella sua attribuzione che l’hanno costretta a ricorrere all’indebitamento bancario per far fronte alla crisi di liquidità conseguenze, con ingenti oneri economici a titolo di commissioni e spese ”, ricordando che il TAR aveva respinto questa domanda.

Tuttavia, il relativo capo della sentenza non è stato ritualmente e tempestivamente appellato dalla parte soccombente.

Pertanto, ogni deduzione al riguardo non può essere più rivalutata in questo grado di giudizio.

Al riguardo, nella propria memoria di replica l’appellante sostiene che l’atto di appello articola espressamente una richiesta di condanna del Comune «al pagamento, a favore della ricorrente, dell’importo revisionale ... oltre interessi di mora, rivalutazione monetaria ed IVA, maturati e maturandi». Per cui la “rivalutazione monetaria” è assolutamente parte del petitum di questo giudizio, da sommare agli importi revisionali chiesti e da esaminare e accogliere nei termini dovuti .”

Tuttavia, il generico riferimento alla componente accessoria della domanda di condanna non può considerarsi espressivo di una effettiva e puntuale richiesta di riforma del capo della sentenza di primo grado, che ha diffusamente argomentato il rigetto parziale dell’azione proposta.

In ogni caso, l’appello sarebbe, in questa parte, radicalmente inammissibile, per la totale assenza di critiche alla pronuncia del TAR.

13. Conclusivamente, quindi, l’appello deve essere in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara improcedibile.

Condanna l’appellante a rimborsare al comune appellato le spese di lite, liquidate in euro seimila (6.000), oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Marco Lipari

IL SEGRETARIO