Pubblicato il 16/06/2025

N. 05258/2025REG.PROV.COLL.

N. 03875/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3875 del 2022, proposto da
A.s.l. di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Casilli e Lucia Fiorillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società «Centro Fisiokinesiterapico Cilento S.r.l.», in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Brancaccio e Alberto La Gloria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, n. 2291/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Alberto La Gloria;

viste le conclusioni di parte appellante come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La società Centro Fisiokinesiterapico Cilento S.r.l. - struttura sanitaria privata che eroga sia prestazioni di riabilitazione ex art. 26 L. n. 833/1978, sia prestazioni di recupero e rieducazione funzionale (FKT) ex art. 44 L. n. 833/1978 – ha impugnato avanti il Tar per la Puglia:

- la deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.L. Salerno n. 754 del 10.6.2021, con la quale è stata rideterminata ex officio la capacità operativa massima (C.O.M.) della società;

- l’allegata scheda istruttoria, con la quale le prestazioni di riabilitazione ex art. 26 L. n. 833/1978 sono state rideterminate in peius in 60 prestazioni ambulatoriali pro die e in 26 prestazioni domiciliari pro die ;

- la deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.L. Salerno n. 72 del 21.1.2021, con la quale è stato avviato l’iter istruttorio per la rideterminazione ex officio delle C.O.M. di tutte le strutture private accreditate che erogano le prestazioni di riabilitazione ex art. 26 L. n. 833/1978;

- l’allegata nota metodologica del 18.1.2021, con la quale l’apposita Commissione Aziendale ha individuato i “criteri” per la rideterminazione delle C.O.M. delle stesse strutture e la check list della documentazione da acquisire da parte delle singole strutture.

2 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto l’eccezione preliminare di irricevibilità per decorrenza dei termini previsti per l’impugnazione, affermando che questi debbano decorrere, nel caso di specie, dalla piena conoscenza dell’atto e non dalla data di pubblicazione del provvedimento.

2.1 - Nel merito, ha rilevato come la determinazione della C.O.M., pur dipendente dalle dotazioni di personale e attrezzature tecniche, non può comunque prescindere da valutazioni pubblicistiche di ordine sistemico, dovendosi evitare qualsivoglia automatismo. A tal fine si rende necessario un provvedimento amministrativo che accerti la compatibilità con la programmazione sanitaria, espressione di potere discrezionale. Nel caso di specie, l’ASL Salerno avrebbe avviato di sua iniziativa il procedimento finalizzato alla rideterminazione della C.O.M. di tutte le strutture private accreditate causando per la società ricorrente una rideterminazione ab origine del budget. Ciò sarebbe in contrasto con la DGRC n. 1270/2003 che esplicitamente non riconosce efficacia retroattiva alla determinazione.

Inoltre, secondo il Tar, anche laddove ciò fosse possibile, si imporrebbe l’osservanza di un accurato percorso istruttorio, ispirato al principio di massima partecipazione, che assicuri l’equilibrato contemperamento delle posizioni contrapposte, a tutela dell’interesse degli operatori alla programmazione dell’attività.

3 - Avverso la predetta sentenza ha proposto appello l’A.S.L. Salerno, articolando cinque motivi di impugnazione.

4 - Con il primo motivo (“ Error in judicando - error in procedendo inammissibilità per tardività nella proposizione del ricorso ”) lamenta che il giudice di prime cure avrebbe errato nel datare l’effettiva conoscenza della Deliberazione ASL impugnata alla notificazione del 10.06.2021, dovendo viceversa ritenersi che questa fosse già nota alla ricorrente a partire dal 22.01.2021, data di comunicazione mediante notifica PEC a tutti i centri accreditati di nota attestante l’esistenza della deliberazione.

4.1 – La censura è infondata.

Per il Tar la ricorrente sarebbe venuta a conoscenza della deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.L. Salerno n. 72 del 21.1.2021 soltanto al momento della comunicazione a mezzo p.e.c. della deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.L. Salerno n. 754 del 10.6.2021, con la quale è stata rideterminata ex officio la capacità operativa massima (C.O.M.) della società ricorrente.

In disparte tale aspetto, la prospettazione di parte appellante non può trovare accoglimento.

Va infatti rilevato che la deliberazione del Direttore Generale n. 72 del 21.1.2021 aveva semplicemente dato avvio all’iter istruttorio per la rideterminazione ex officio delle C.O.M. e, dunque, non può considerarsi un atto immediatamente impugnabile.

Tale delibera assume invero i caratteri di un atto a contenuto generale di avvio del procedimento di rideterminazione della C.O.M., valevole per tutte le strutture di riabilitazione e non soltanto per la società appellata.

Di per sé tale atto non è suscettibile di arrecare alcuna lesione alla sfera giuridica della società perché la riduzione della C.O.M. a suo danno è stata determinata solo con il provvedimento finale (deliberazione del Direttore Generale dell’A.S.L. Salerno n. 754 del 10.6.2021).

Deve pertanto concludersi nel senso che la delibera sulla quale fa leva l’eccezione dell’ASL, indipendentemente dalla data della sua conoscenza, non essendo immediatamente impugnabile - dal momento che non incideva, in maniera diretta e attuale, sulla posizione soggettiva della società – era inidonea a far decorrere i termini per la proposizione del ricorso.

Per tale ragione va respinto il primo motivo di appello.

5 - Con il secondo motivo (“ Error in judicando - Error in procedendo - mancata rilevazione, anche d’ufficio del difetto del Giudice Amministrativo in favore di quella del Giudice Ordinario ”) l’appellante deduce che la giurisdizione andrebbe riconosciuta in capo al giudice ordinario, dovendo questo conoscere dell’azione promossa da un’azienda accreditata per l’accertamento del corrispettivo ad essa spettante, non venendo nella specie in rilievo l’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali, trattandosi di attività connessa alla gestione ed esecuzione di contratto intercorrente tra le parti.

5.1 – La censura è infondata.

Al riguardo, è sufficiente rilevare che, in base alla giurisprudenza, “ sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo (ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.) le controversie concernenti la determinazione della capacità operativa massima, ciò in quanto di tratta di attività inerente all’esercizio del potere di programmazione sanitaria, di fronte al quale la posizione giuridica soggettiva dell’operatore sanitario assume la consistenza di interesse legittimo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 30 ottobre 2019 n. 7426) ” (Cons. St., 14.7.2023 n. 6872).

Va inoltre precisato che, nel caso di specie, non viene in considerazione la convenzione sottoscritta tra l’ASL e il Centro FKT Cilento srl e i relativi rapporti di credito e/o debito, rispetto ai quali sarebbe invece competente il Giudice ordinario.

6 - Con il terzo motivo (“ Error in judicando - Error in procedendo - Violazione DGR Campania n.1270 del 28/03/2003 - Violazione DGR Campania n.491 del 19 aprile 2006 – Violazione DGRC n.6757/1996. Violazione DCA n.41/2018 e DCA n.92/2021 ”) l’appellante rappresenta che la normativa rubricata sarebbe perspicua nel riconoscere all’ASL un potere di verifica della C.O.M., con susseguente riconoscimento anche delle connesse esigenze di controllo, che consentano all’Amministrazione le opportune verifiche.

6.1 - Con il quarto motivo (“ Sulla legittimità della procedura ASL di riorganizzazione della commissione aziendale C.O.M. Del. n. 72/2021”) l’appellante prospetta che non vi sarebbe stato alcun eccesso di potere da parte dell’ASL, in assenza di precisa e specifica rideterminazione regionale sulla riformulazione della Commissione Aziendale C.O.M. e sui criteri determinati nelle delibere impugnate.

6.2 - Con il quinto motivo (“ Sulla legittimità della procedura adottata dall’ASL di rideterminazione della C.O.M. al centro ricorrente ”) l’appellante deduce come non possa essere escluso il diritto dell’ASL di verificare i requisiti organizzativi della struttura e conformare/rideterminare la COM, parimenti non potendosi ritenere che la rideterminazione possa avvenire esclusivamente su istanza del Centro interessato.

7 – Le censure sono inammissibili, in quanto non investo direttamente le ragioni che hanno portato all’accoglimento del ricorso di primo grado e che, sostanzialmente, hanno censurato la portata retroattiva della delibera di rideterminazione impugnata.

Il Tar ha, invero, motivato la propria decisione nei seguenti termini:

- le emergenze istruttorie documentali acquisite agli atti di causa hanno consentito di rilevare che, nella specie, l’A.S.L. Salerno, di sua iniziativa, ha avviato il procedimento finalizzato alla generale rideterminazione delle C.O.M. di tutte le strutture private accreditate che erogano le prestazioni di riabilitazione ex art. 26 L. n. 833/1978, ivi compresa la società ricorrente, che è stata destinataria, in sostanza, di una rimodulazione retroattiva del budget , fatta a giugno per gennaio, senza partecipazione;

- ne deriva che i provvedimenti impugnati, laddove modificano retroattivamente in peius le C.O.M. della struttura istante, devono ritenersi illegittimi, in ragione del perspicuo tenore della DGRC n. 1270 del 28 marzo 2003 (“Capacità operative massime delle strutture temporaneamente accreditate ex DGRC n. 377 del 3 febbraio 1998 – Determinazioni”), in combinato disposto con la quale va letta la previsione dell’Allegato A alla DGRC n. 491 del 19 aprile 2006 (“Modifiche ed integrazioni alla DGRC n. 377 del 3 febbraio 1998 avente ad oggetto: Nomenclatore tariffario. Approvazione linee guida”), secondo cui l’istanza di riclassificazione della C.O.M. va presentata dai “ soggetti titolari di strutture private provvisoriamente accreditate ” “ entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello per il quale si richiede la riclassificazione ”;

- in particolare, la citata DGRC n. 1270 del 28 marzo 2003 stabilisce che “ gli effetti del riconoscimento delle variazioni intervenute possono valere soltanto a partire dal primo giorno dell’anno finanziario successivo ” non già a quello in cui è stata all’uopo presentata formale richiesta di revisione quali-quantitativa, bensì “ a quello in cui è stata verificata dall’ASL competente l’avvenuta variazione ”.

Come anticipato, l’atto di appello non contiene alcuna “specifica censura” avverso le considerazioni che precedono e che hanno portato all’accoglimento del terzo motivo del ricorso introduttivo (quello sulla manifesta illegittimità della retroattività degli effetti della C.O.M.).

Stante la genericità delle critiche svolte con l’appello, costituito in gran parte dalla riproduzione della relazione (prot. n. PG/2021/201344 del 4.10.2021) già depositata in primo grado dall’A.S.L. al fine di opporsi al ricorso di primo grado, sussiste la violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a. in base al quale l’appello deve contenere “ le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata ” ovvero una “ critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata ”.

7.1 – Fermo il profilo processuale che precede, si osserva come, in ogni caso, la valutazione del Tar risulta confermata dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. St. 14.7.2023 n. 6872) che, proprio in riferimento alla regolamentazione della C.O.M. in Regione Campania, ha avuto modo di osservare che “ gli effetti del riconoscimento delle variazioni intervenute possono valere soltanto a partire dal primo giorno dell’anno finanziario successivo a quello in cui è stata verificata dall’ASL competente l’avvenuta variazione ”.

8 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Vista la soccombenza, parte appellante deve essere condannata alla refusione delle spese di lite, liquidate come in dispositivo, in favore di parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore di parte appellata, che si liquidano in €4.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO