Pubblicato il 31/03/2025

N. 00306/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00730/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 730 del 2024, proposto da
CONFEDILIZIA - Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia, Associazione Proprietà Edilizia della Provincia di Bologna (APE di Bologna), in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore, e GO OV, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Vittorio Angiolini, OV GO, Giulio Gomitoni e Stefano Invernizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo, in Bologna, piazza Galileo Galilei n. 5;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonella Trentini e Francesco Giuseppe Cavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso gli uffici dell’Avvocatura civica, in Bologna, piazza Maggiore n. 6;

per l’annullamento, previa idonea cautela,

della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Bologna PG nr. 244433/2024, rep. DC/27/2024, resa esecutiva in data 9.04.2024, avente a oggetto l’«adozione della proposta di variante al piano urbanistico generale PUG, nell’ambito del processo di modifica agli strumenti di governo del territorio avviato con deliberazione PG n. 174721/2023, e contestuale approvazione di modifiche al regolamento edilizio; nonché di ogni altro atto preparatorio, presupposto, esecutivo, attuativo o comunque connesso rispetto agli atti impugnati, anche per quanto non conosciuto;

per la condanna

dell’Amministrazione resistente al risarcimento e/o all’indennizzo di ogni danno materiale e immateriale derivante ai ricorrenti dall’esecuzione degli atti impugnati, subito e subendo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con un unico ricorso collettivo la Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia – CONFEDILIZIA, la Associazione Proprietà Edilizia della Provincia di Bologna – APE e l’avv. OV GO, quale proprietario di immobili siti nel Comune di Bologna, hanno impugnato in parte qua la deliberazione del Consiglio comunale di Bologna in epigrafe indicata di approvazione del nuovo Regolamento Edilizio e di adozione della Variante generale al PUG.

In particolare i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa concessione di idonea misura cautelare, delle seguenti parti dello strumento urbanistico:

(a) del paragrafo b2 “Destinazione d’uso” del nuovo Regolamento Edilizio laddove introduce all’interno della Categoria Funzionale B – Turistico Ricettiva, la Sottocategoria Funzionale B3 ricomprendente «le attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa (quali affittacamere, case e appartamenti per vacanze, appartamenti ammobiliati per uso turistico e attività saltuarie di alloggio e prima colazione di cui alla Lr 16/2004 - o attività locate per finalità turistica o destinate a locazioni brevi - art. 13-ter L 191/2023»;

(b) dell’articolo 27 – punto E17 “Alloggio minimo per attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa” del nuovo Regolamento Edilizio, il quale stabilisce che nella città storica le unità immobiliare abitative (compresi i monolocali) destinate ad uso turistico ricettivo (B3) non possono avere SU inferiore a 50 mq., salvo che l’unità abitativa non includa camera doppia, camera singola, soggiorno con angolo cottura o soggiorno più cucina, servizio igienico, dimensionati sui minimi normativi, e salva la possibilità di frazionare in unità di dimensioni inferiori le unità immobiliari legittime esistenti alla data di approvazione del Regolamento medesimo di dimensioni di SU comprese tra gli 80 e i 100 mq.;

(c) dell’Azione 2.4a “Difendere l’abitabilità e i caratteri della città storica” della Variante Generale al PUG, per perseguire la quale il Piano – tra l’altro - introduce «elementi di regolazione e limitazione delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie al fine di contenere fenomeni che contrastano l’accesso alla casa e la residenza permanente nella città storica e che modificano in modo irreversibile i suoi caratteri» e tra questi proprio la previsione del cd. “alloggio minimo” per gli alloggi da destinare ad affitto turistico (sottocategoria funzionale B3 di destinazione d’uso).

Secondo i ricorrenti la deliberazione consiliare sarebbe in parte qua viziata da:

- “ Violazione e falsa applicazione dall’art. 23ter del D.p.r. n. 380/2001 in relazione al mutamento d'uso urbanisticamente rilevante. Irragionevolezza, illogicità. Eccesso e sviamento di potere ”, perché il Comune non potrebbe istituire una sottocategoria funzionale (nel caso di specie, B3) nell’ipotesi in cui (come nel caso di specie, avuto riguardo alla destinazione residenziale) il carico urbanistico non cambi;

- “ Violazione e falsa applicazione dall’art. 1 co. 2 lett. c della legge 431 del 1998, anche in relazione agli artt. 23, 41, 42 e 120 della Cost. Incompetenza. Eccesso e sviamento di potere ”, perché il mutamento di destinazione d’uso da residenziale a turistico ricettivo degli immobili offerti in locazione breve turistica si risolverebbe in un non consentito vincolo conformativo della proprietà privata e al diritto di sfruttarla economicamente;

- “ Violazione e falsa applicazione dall’art. 1 co. 2 lett. c della legge 431 del 1998, anche in relazione agli artt. 41 e 3 della Cost. Eccesso e sviamento di potere ”, perché risulterebbero violati i principi e le regole, nazionali e unionali, sulla concorrenza;

- “ Violazione dell’art. 13 della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 16/2004 concernente l’attività saltuaria di alloggio e prima colazione ”, perché la definizione normativa di “bed and breakfast” presupporrebbe che l’attività ricettiva sia svolta presso il luogo di residenza o di dimora del locatore, che dunque dovrebbe necessariamente avere destinazione residenziale;

- “ Eccesso di potere per falso supposto e diritto, ingiustizia manifesta, irragionevolezza, irrazionalità, illogicità e disparità di trattamento, difetto di motivazione, sviamento. Violazione delle disposizioni normative di cui al D.M. 5 luglio 1975 recante “Modificazioni alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896 relativamente all’altezza minima ed ai requisiti igienico – sanitari principali dei locali d’abitazione”. Violazione degli artt. 3, 42 e 41 Cost. ”, perché gli alloggi turistici sarebbero ingiustamente discriminati rispetto a quelli residenziali, ai quali non si applica il requisito del cd. “alloggio minimo”, inoltre perché il predetto requisito sarebbe illegittimamente più restrittivo di quanto stabilito dal D.M. 5.07.1975, ancora perché sarebbe impossibile ricavare in meno di 50 mq. tutti i vani indicati nella previsione del nuovo regolamento edilizio, perché sarebbe poi illogico limitare temporalmente la possibilità di frazionamento delle unità immobiliari più grandi, e infine perché non sarebbe vero che la “destinazione ad affitto turistico” modifica in modo irreversibile la “città storica”.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso non sussistendo i presupposti per il ricorso collettivo, ovverosia l’assenza di una situazione di conflittualità di interessi e l’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti.

La difesa dell’Amministrazione ha infatti evidenziato:

- la non omogeneità della posizione giuridica di interesse collettivo di cui sono titolari le Associazioni di categoria e quello individuale della persona fisica ricorrente;

- l’assenza del requisito dell’attualità della lesione in capo ai proprietari che non destinano il proprio bene all’attività turistica;

- la rappresentanza da parte delle Associazioni di categoria degli interessi non solo di coloro che assumono essere lesi dalle previsioni di Piano e di Regolamento Edilizio impugnate, ma anche dei proprietari di beni immobili da esse avvantaggiati.

Nel merito l’Ente resistente ha puntualmente controdedotto alle argomentazioni dei ricorrenti, insistendo particolarmente sul fatto di aver legittimamente esercitato i poteri di governo del territorio di cui è titolare per controllare il recente fenomeno del cd. “overturism” specie in centro storico.

Ha, pertanto, concluso il Comune per il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Le parti nei successivi scritti difensivi hanno replicato alle tesi avversarie, insistendo sulle già rassegnate conclusioni.

La domanda cautelare è stata respinta dalla Sezione per difetto del requisito normativo del periculum in mora. È stata comunque fissata per la trattazione del merito la pubblica udienza del 27 febbraio 2025, al termine della quale la causa è stata introitata.

Preliminarmente, il Collegio deve farsi carico della articolata eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa del Comune di Bologna, muovendo dalla posizione di CONFEDILIZIA e di APE Bologna.

Al riguardo, val la pena ricordare che per giurisprudenza assolutamente cristallizzata (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 1616/2021, che cita Ad. Pl., sentenza n. 9/2015) la legittimazione attiva delle associazioni rappresentative di interessi collettivi presuppone la contemporanea ricorrenza dei seguenti presupposti:

a) che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) che l’interesse tutelato con l’azione giudiziale sia comune a tutti gli associati, e non solo a una parte degli stessi, che cioè l’azione non determini un conflitto interno tra le posizioni dei consociati, andando a ledere l’interesse anche id uno solo di essi.

Ne consegue che «nel processo amministrativo l’associazione di categoria o di settore deve ritenersi priva di legittimazione ad agire quando si controverta su questioni capaci di dividere la categoria in posizioni contrastanti o disomogenee e, comunque, se l’interesse dedotto in giudizio riguardi una parte soltanto degli associati o degli iscritti, in conflitto o in potenziale contrasto con gli interessi di altra parte dei consociati» (così, T.A.R. Veneto, Sez. I, sentenza n. 1137/2019; nello stesso senso, tra le tante, T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III ter, sentenza n. 1295/2019).

Ora, applicando questi principi al caso di specie, va anzitutto osservato che – secondo quanto riportato nei relativi Statuti depositati in giudizio - le due Associazioni di categoria qui ricorrenti rappresentano a livello nazionale (CONFEDILIZIA) ovvero provinciale (APE Bologna) gli interessi dei titolari di unità edilizie urbane in genere.

Le due Associazioni non rappresentano cioè i soli proprietari di beni immobili destinati, sotto varie forme (affittacamere, alloggio con somministrazione di vitto, case vacanze, locazioni turistiche brevi), all’attività ricettiva extra-alberghiera, ma anche i proprietari che non destinano i propri beni alla suddetta attività, vuoi perché vi dimorano essi stessi o i propri familiari, vuoi perché li destinano ad altre forme di locazione.

E non vi è dubbio, così come rilevato dalla difesa comunale, che i proprietari della seconda categoria abbiano interesse contrario al proliferare di strutture ricettive, sia per gli effetti sulla quiete pubblica che la presenza di un grande numero di vacanzieri può produrre, sia per le trasformazioni indotte sul tessuto commerciale dall’aumento di locazioni turistiche: è fatto notorio che nelle zone dove più è massiccia la pressione turistica, gli esercizi di somministrazione al pubblico di cibi e bevande tendono a prendere il posto delle imprese artigiane e di servizi per la persona.

I proprietari-residenti o che preferiscono locazioni non brevi hanno altresì interesse a che le attività di ricettività turistica, specie se svolte in forma imprenditoriale, siano inserite in una destinazione urbanistica diversa dalla residenza.

È parimenti indubbio che gli interessi dei proprietari di unità abitative in cui viene svolta attività ricettiva extra-alberghiera non sono tra loro omogenei.

Infatti, i proprietari di immobili che si trovano al di fuori della città storica e che pertanto non sono soggetti al requisito del cd. “alloggio minimo”, hanno interesse che tale requisito permanga per i potenziali concorrenti che operano nella città storica.

A loro volta, i proprietari di beni situati nella città storica aventi SU non inferiore a 50 mq. hanno interesse che tale requisito permanga per i potenziali concorrenti che sono titolari di beni aventi superficie inferiore.

Con il ricorso qui in esame CONFEDILIZIA e APE Bologna mirano quindi inammissibilmente a tutelare gli interessi di alcuni associati contro quello di altri associati, il che le rende prive di legittimazione attiva.

Passando all’azione promossa dall’avv. GO, va premesso che il ricorrente non ha ben chiarito quale sia l’interesse a tutela del quale agisce in giudizio.

In sede di ricorso il ricorrente si è limitato a rappresentare di essere proprietario di una unità abitativa in Bologna ove risiede; nel corso del giudizio ha poi depositato l’elenco catastale di altri beni di cui pure è comproprietario nel Comune di Bologna, alcuni dei quali (ma non tutti) hanno destinazione abitativa. Dalla documentazione in atti non si evince se tali beni, quelli ovviamente aventi destinazione abitativa e situati all’interno della città storica, soddisfino o meno il requisito del cd. “alloggio minimo”.

Non è nemmeno documentato (e a dire il vero neanche allegato) che sia intendimento dell’avv. GO ed eventualmente degli altri comproprietari locare detti beni per finalità turistiche e che tale intendimento sia risultato frustrato dalla disciplina introdotta con la deliberazione consiliare impugnata in parte qua.

In tal modo, non emerge quale sia la lesione attuale e concreta, operata dal provvedimento gravato, di cui il ricorrente si dolga: elemento questo che costituisce condizione dell’azione (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 7341/2024).

Come è noto, l’interesse a ricorrere è connotato dai requisiti «della personalità - il risultato di vantaggio deve cioè riguardare specificamente e direttamente il ricorrente – dell’attualità- l’interesse deve cioè sussistere al momento del ricorso, non essendo sufficiente a sorreggere quest’ultimo l’eventualità o l’ipotesi di una lesione - e della concretezza – l’interesse a ricorrere va cioè valutato con riferimento ad un pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente» (così, T.A.R. Marche, Sez. II, sentenza n. 705/2023).

L’onere della prova della sussistenza dell’interesse a ricorrere grava, peraltro, sulla parte che agisce in giudizio (cfr., T.A.R. Veneto, Sez. II, sentenza n. 415/2022).

Con il ricorso qui in esame l’avv. GO intende inammissibilmente tutelarsi da una lesione alla propria sfera giuridica che non ha dimostrato essere allo stato attuale e concreta: il che lo rende privo di interesse ad agire.

In ogni caso, quel che è decisivo ad avviso del Collegio è che non sussistono i presupposti per il ricorso collettivo, così come eccepito dalla difesa dell’Amministrazione.

Per giurisprudenza assolutamente pacifica, a cui aderisce anche la Sezione, il ricorso collettivo, derogando al principio generale per cui ogni domanda, in quanto tesa a salvaguardare un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal relativo titolare con separata azione, è infatti «ammissibile solo nel caso in cui sussistano - congiuntamente - i requisiti dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali (di tal che si tratti di domande giudiziali identiche nell’oggetto, di atti impugnati aventi il medesimo contenuto e censurati per gli stessi motivi) e dell’assenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra le parti» (così, T.A.R. Campania - Salerno, Sez. III, sentenza n. 1882/2024; nello stesso senso, ex plurimis, T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II bis, sentenza n. 6588/2024; C.d.S., Sez. V, sentenza n. 9029/2023).

Ora, per le ragioni esposte ai punti che precedono, non solo le Associazioni di categoria al loro interno e tra di esse rappresentano soggetti che hanno interessi di segno opposto rispetto alla disciplina urbanistica introdotta dal Comune di Bologna e qui contestata, ma lo stesso avv. GO è portatore di un interesse potenzialmente confliggente con quello di altri proprietari di unità edilizie abitative, pure aderenti a CONFEDILIZIA e/o ad APE Bologna.

Ancora, l’interesse della persona fisica quale proprietario è ben diverso da e niente affatto omogeno a quello statutario perseguito dalle associazioni di categoria.

In conclusione, il ricorso qui in esame deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva delle Associazioni ricorrenti, per difetto di interesse ad agire in capo al ricorrente persona fisica, e per assenza dei requisiti del ricorso collettivo.

Le spese, come da regola generale, seguono la soccombenza e solo liquidate a favore del Comune di Bologna nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia – CONFEDILIZIA, la Associazione Proprietà Edilizia della Provincia di Bologna – APE e l’avv. OV GO, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Bologna le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Amovilli, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandra Tagliasacchi	Paolo Amovilli

IL SEGRETARIO