Pubblicato il 17/06/2025

N. 05281/2025REG.PROV.COLL.

N. 03493/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3493 del 2024, proposto dalla società Green Energy Sardegna 2 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Germana Cassar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani, Andrea Secchi, Giovanni Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Sassari e Nuoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di NU, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00776/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna, del Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Sassari e Nuoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 18.11.2019 la Società Green Energy Sardegna 2 S.r.l. ha presentato presso il Servizio valutazioni ambientali della Regione Sardegna l’istanza di V.I.A. per il progetto “ Impianto per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica della potenza di 21 MW da realizzarsi nel Comune di NU (SS) e di tutte le relative opere connesse ed infrastrutture indispensabili ivi compresi i cavidotti di media tensione e le opere di connessione alla Rete di trasmissione Nazionale ricadenti nei comuni di NU (SS), SI (NU) e BU (SS) ”.

L’intervento, così come descritto nella documentazione allegata all’istanza, prevedeva la realizzazione di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica, costituito da 7 aerogeneratori da 3 MW ciascuno, per una potenza nominale complessiva di 21 MW, e dalle relative opere di connessione alla rete elettrica nazionale (R.T.N.).

In data 3.12.2019 il Servizio VIA ha comunicato l’avvenuta pubblicazione della documentazione nel sito istituzionale. Successivamente alla pubblicazione della predetta documentazione, anche a seguito della convocazione di due conferenze di servizi istruttorie, sono intervenute nel procedimento de quo numerose amministrazioni che hanno fornito il loro contributo mediante l’invio di richieste di integrazioni documentali e di note, richiamate nel corpo dell’impugnata deliberazione di Giunta regionale n. 30/56 del 30.9.2022.

Nella succitata deliberazione n. 30/56 l’Assessore della Difesa dell’Ambiente ha rimarcato che “ il Servizio V.I.A., nell'ambito della propria istruttoria, come anche riportato, in sintesi, nella seduta della conferenza, ha tenuto conto delle recenti innovazioni normative, ispirate dal chiaro “favor” per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili finalizzato al perseguimento degli obiettivi di decarbonizzazione, sempre più importanti, a livello nazionale e internazionale, anche ai fini della tutela dell'ambiente ”. Nondimeno, dall’analisi del giudizio espresso dalla Soprintendenza è comunque emersa la conferma del significativo impatto negativo, determinato dall’intervento sul paesaggio e, in particolare, sul patrimonio culturale, non mitigabile e non compensabile dalle proposte avanzate dalla Società proponente.

Il Servizio V.I.A., dal canto suo, ha considerato non superabili i significativi e rilevanti impatti negativi emersi in sede istruttoria per l’impianto in esame, così come rappresentati, in particolare, dalla Soprintendenza, e li ha esplicitamente condivisi.

Il succitato Servizio, pertanto, ha concluso l’istruttoria con la proposta di giudizio negativo sulla compatibilità ambientale dell’intervento proposto dalla Società Green Energy Sardegna 2 S.r.l. .

Con la deliberazione n. 30/56 del 30.9.2022, la Giunta regionale ha quindi espresso “ un giudizio negativo sulla compatibilità ambientale dell'intervento denominato Impianto per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica della potenza di 21 MW da realizzarsi nel Comune di NU (SS) e di tutte le relative opere connesse ed infrastrutture indispensabili ivi compresi i cavidotti di media tensione e le opere di connessione alla Rete di trasmissione Nazionale ricadenti nei comuni di NU (SS), SI (NU) e BU (SS), proposto dalla Società Green Energy Sardegna 2 S.r.l. ”.

Con ricorso notificato in data 29.11.2022 la Green Energy Sardegna 2 S.r.l. ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Sardegna il predetto provvedimento regionale, unitamente agli atti istruttori presupposti, per chiederne l’annullamento, articolando tre motivi:

1) con il primo motivo di ricorso, è stata contestata l’erroneità dei presupposti fattuali e giuridici su cui si fonda la Deliberazione 30/56, per aver arbitrariamente:

a) attribuito valore vincolante al parere della Soprintendenza, ancorché l’area di Impianto sia priva di beni vincolati;

b) fondato il giudizio negativo di VIA sul disposto di cui all’art. 26, comma 2 del d. lgs. 42/2004, ancorché non applicabile al caso di specie in quanto riferito esclusivamente a beni vincolati;

c) del tutto omesso qualsivoglia bilanciamento degli interessi rilevanti;

2) con il secondo motivo di ricorso, è stata evidenziata la violazione dei principi comunitari di massimizzazione degli impianti da fonti rinnovabili e, con essi, dell’onere motivazionale rafforzato che, proprio al fine di non ostacolare l’attuazione di detti principi, deve assistere i dinieghi paesaggistici;

3) con il terzo motivo di ricorso, è stata censurata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per essersi attestati sulla mera non idoneità dell’area di Impianto che, peraltro, derivava dall’inquadramento dell’Impianto in aree buffer previste dalla DGR 40/11 del 7 agosto 2015 abrogata nelle more del procedimento di VIA.

Con sentenza n. 776 del 19 ottobre 2023 il T.a.r. per la Sardegna ha respinto il ricorso della Green Energy Sardegna 2 S.r.l..

Con ricorso in appello notificato in data 19.4.2024 la Green Energy Sardegna 2 s.r.l. ha impugnato la predetta sentenza del T.a.r. per Sardegna, chiedendone la riforma, in quanto errata in diritto.

Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna per chiedere la reiezione dell’appello con conferma integrale della sentenza appellata.

Anche il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello con conferma della sentenza appellata.

All’udienza pubblica del 5 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

L’appello è infondato.

In via preliminare deve evidenziarsi che le puntuali motivazioni rese dal T.a.r. resistono ai motivi di appello e sono condivise dal Collegio, nei limiti di seguito precisati, per le seguenti ragioni.

Con il primo motivo di appello la società ha dedotto: “ error in procedendo e in iudicando – violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale – violazione dell’art 64 c.p.a. - carenza di motivazione - eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà - omissione di pronuncia - violazione

del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato [in relazione al motivo 1 di ricorso recante “violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990 - violazione e falsa applicazione dell’art. 14 e 14 bis della l. 241/1990 - violazione e falsa applicazione dell’art. 30, comma 2 del d.l. 77/2021, convertito in l. 108/2021 – violazione e falsa applicazione dell’art. 26, comma 2 del d.lgs. 42/2004 – violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003 e delle linee guida di cui al d.m. 10.09.2010 - eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione nonché per violazione dei principi di buona amministrazione e del giusto procedimento – illogicità e arbitrarietà

– violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento ex art. 97 cost. e di proporzionalità – abuso di potere”] ”.

Contesta il capo 7-8 della sentenza di primo grado, nella parte in cui:

- ha qualificato come “vincolante” il parere negativo della Soprintendenza, ritenendo applicabile l’art. 26, comma 2 del d. lgs. 42/2004 e negando l’applicabilità dell’art. 30, comma 2 del D.L. 77/2021, ratione temporis vigente;

- ha respinto in modo – a dire dell’appellante - superficiale le censure sulla violazione, da parte della Regione appellata, dei principi in materia di conferenza di servizi, ritenendo che “ in diversi passaggi della motivazione del provvedimento impugnato emerge la piena consapevolezza del Servizio VIA prima e della Giunta regionale dopo dell’importanza che riveste per il Paese l’attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili ”.

Il motivo è improcedibile per difetto di interesse sopravvenuto.

Deve innanzitutto premettersi, quanto all’interpretazione dell’art. 26, comma 2 del d. lgs. 42 del 2004 (secondo cui “ Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente .”), che la questione non è decisiva ai fini del decidere poiché, come rilevato anche dal T.a.r., tale disposto normativo è stato richiamato dalla Giunta come argomento a fortiori , per corroborare e non per sostituire il giudizio espresso circa la sussistenza di impatti significativi negati sulle matrici ambientali alla luce delle risultanze istruttorie.

Si tratta tecnicamente di provvedimento c.d. plurimotivato sicchè in caso di fondatezza di uno solo dei motivi di diniego viene meno l’interesse alla disamina dei restanti.

Nella specie la Giunta ha ritenuto sussistente un impatto significativo negativo sulla matrice paesaggistica alla luce delle risultanze dell’istruttoria sicchè non è rilevante, ai fini della decisione della controversia, stabilire se il carattere vincolante del parere reso dalla Soprintendenza nel procedimento di VIA, ivi affermato, operi solo qualora l’intervento incida direttamente su di un bene culturale vincolato mediante prescrizioni di tutela diretta o indiretta (ex art. 45 e ss d. lgs. n. 42 del 2004) oppure anche nei casi di incisione indiretta perché ricadente in area buffer, come accade nel caso di specie.

E’ vero che sul punto il T.a.r. ha sostenuto la tesi dell’applicabilità al caso di specie dell’art. 26, comma 2, con portata vincolante dei pareri negativi resi dalla Soprintendenza nel procedimento di VIA, ma tale statuizione si accompagna all’analisi puntuale delle motivazioni addotte per comprovare la sussistenza di un impatto significativo, non superabile tramite misure compensative, sul paesaggio espresse dalla Soprintendenza, dal servizio V.I.A. nella proposta conclusiva, all’esito dell’istruttoria, e infine dalla Giunta regionale e che il T.a.r. ha ritenuto di per sè non inattendibile, anche in ragione del fatto che la Giunta ha comunque valutato autonomamente le risultanze istruttorie recependo la proposta del settore V.I.A., a prescindere dalla vincolatività o meno del parere della Soprintendenza, facendosi anche carico di ponderare tale profilo di impatto significativo, con l’interesse pubblico alla produzione di energia alternativa, sebbene la valutazione di tale interesse sia estranea al procedimento di VIA, in quanto rimessa alla conferenza di servizi decisoria finalizzata all’esame dell’istanza di rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12, comma 4, del d. lgs. n. 387 del 2003.

Da quanto precede discende anche la irrilevanza della questione relativa alla non vincolatività del parere della Soprintendenza reso in caso di impianti localizzati in aree contermini, affermata dall’art. 30, comma 2 del decreto legge n. 77 del 2021 (“2. Nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, localizzati in aree contermini a quelle sottoposte a tutela paesaggistica, il Ministero della cultura si esprime nell'ambito della conferenza di servizi con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere da parte del Ministero della cultura, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione. In tutti i casi di cui al presente comma, il rappresentante del Ministero della cultura non può attivare i rimedi per le amministrazioni dissenzienti di cui all'articolo 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241. ”), applicabile ratione temporis (e successivamente abrogato dall’art. 15 del d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190,) atteso che, come evidenziato, la ratio decidendi della decisione del T.a.r. non poggia sull’argomento della portata vincolante di tale parere, richiamata solo come argomento a fortiori , bensì sulla non manifesta irragionevolezza del giudizio negativo espresso sulla Via all’esito della valutazione delle risultanze istruttorie acquisite.

In ogni caso è corretta l’affermazione resa dal T.a.r. circa la non pertinenza del richiamo (cfr. p. 9), atteso che “ La disposizione invocata dalla ricorrente (art. 30 del d.l. n. 77/2021) riguarda, invece, i (diversi) procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, localizzati in aree contermini a quelle sottoposte a tutela paesaggistica, nei quali il Ministero della cultura si esprime nell’ambito della conferenza di servizi con parere obbligatorio non vincolante ”. La disposizione in esame concerne infatti il regime del parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica disciplinato dall’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003 e non nell’ambito del procedimento di VIA disciplinato dall’art. 26 del d. lgs. 152 del 2006 la cui decisione conclusiva confluisce nel primo, stando alla disciplina all’epoca in vigore.

Il motivo pertanto va dichiarato improcedibile stante la infondatezza del secondo motivo di appello per le motivazioni che di seguito si passa ad esporre.

Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto: “ error in procedendo e in iudicando – omessa pronuncia - violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato – violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale – violazione dell’art 64 c.p.a. - carenza di motivazione - eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà [in relazione ai motivi II e III di ricorso] ”.

Lamenta che con la sentenza appellata il Giudice di prime cure, nel trattare congiuntamente i motivi II e III del ricorso introduttivo, li avrebbe respinti ritenendo, in buona sostanza, che l’“ampia e congrua” motivazione fornita dalla Soprintendenza precluderebbe per ciò solo:

- al giudice amministrativo di esercitare il proprio sindacato di legittimità;

- di attribuire rilevanza agli obiettivi europei di decarbonizzazione.

L’appellante invece aveva proposto due distinte doglianze che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare - incorrendo nella violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato - e segnatamente:

a) il motivo II di diritto, diretto a censurare:

1. la violazione dell’obbligo di motivazione “qualificata” sancito dall’art. 6, comma 2 del D.L. 50/2022 ed incombente in capo alla Soprintendenza;

2. i macroscopici difetti di istruttoria che connotano il suo operato e quello dell’Amministrazione regionale;

3. la totale assenza di qualsivoglia giudizio comparativo rispetto all’“interesse pubblico prevalente” alla produzione di energia da fonti rinnovabili;

4. vi sarebbe omessa pronuncia anche rispetto alla dedotta violazione dell’art. 14 bis, comma 3 della L. 241/1990 avendo la Soprintendenza omesso di indicare “le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso”.

b) il motivo III di diritto, diretto a censurare i provvedimenti gravati in primo grado nella parte in cui assumono a proprio fondamento la mera e statica ubicazione dell’Impianto nell’“area non idonea” individuata con la D.G.R. n. 40/11 del 7 agosto 2015, senza neppure considerare che le “aree buffer” previste dalla citata D.G.R. sono state abrogate dalla successiva D.G.R. n. 59/90 del 27 novembre 2020, medio tempore intervenuta.

I due motivi, nelle loro articolazioni, in quanto strettamente connessi possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

L’appellante si duole della presunta erroneità del giudizio negativo di compatibilità ambientale espresso dalla Giunta regionale, alla luce di quanto emerso dall’istruttoria nel suo complesso, dai pareri favorevoli resi dagli altri organismi intervenuti nel procedimento, e della natura primaria dell’interesse pubblico alla produzione di energia alternativa che, a dire dell’appellante, avrebbe richiesto una motivazione rafforzata per giustificare l’esito negativo della VIA, anche alla luce dei contributi istruttori forniti dalla società nel corso del procedimento - tutti orientati a proporre significative misure di mitigazione dell’impatto paesaggistico, come pure di valorizzazione dei siti archeologici limitrofi – e tenuto altresì conto di quanto previsto, sempre in termini di obbligo di motivazione rafforzata – dall’art. 6, comma 2 del decreto legge n. 17 maggio 2022, n. 50 (a mente del quale “ Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto la competente Direzione generale del Ministero della cultura stabilisce, con proprio atto, criteri uniformi di valutazione dei progetti di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, idonei a facilitare la conclusione dei procedimenti, assicurando che la motivazione delle eventuali valutazioni negative dia adeguata evidenza della sussistenza di stringenti, comprovate e puntuali esigenze di tutela degli interessi culturali o paesaggistici, nel rispetto della specificità delle caratteristiche dei diversi territori. ”).

Inoltre la Regione, oltre ad “appiattirsi” sui pareri della Soprintendenza, sempre secondo l’appellante, si sarebbe limitata a richiamare la valenza ostativa della presenza di beni tutelati nell’area buffer di 1,6KM laddove la disciplina delle aree classificate come non idonee non solleva dall’obbligo di una verifica in concreto, nella specie omessa, circa la compatibilità dell’impianto con il sito di localizzazione prescelto.

Al riguardo è opportuno prendere le mosse dalle coordinate giuridico fattuali in cui si inscrive il presente contezioso.

Per i profili di rilevanza giuridica è noto che la giurisprudenza amministrativa ha costantemente evidenziato i limiti che il sindacato del giudice amministrativo incontra quando sono impugnati provvedimenti in materia di VIA, in quanto connotati, come noto, da peculiari aspetti che vedono la compresenza di valutazioni di natura tecnico discrezionale accanto a profili più marcatamente di indirizzo politico amministrativo nella gestione del territorio.

Il Ta.r. non ha mancato di richiamare siffatto indirizzo dopo aver passato in rassegna, in modo analitico, il corredo motivazionale dei provvedimenti impugnati, evidenziandone la completezza, la coerenza e la attendibilità anche rispetto alle controdeduzioni della società istante rese in sede di contraddittorio procedimentale che, non solo sono state espressamente esaminate dalla Soprintendenza e dal Servizio V.I.A. oltre che dalla D.G.R. impugnata, ma, nel loro complesso, non hanno potuto evidenziare profili tali da palesare la manifesta irragionevolezza o illogicità della decisione finale assunta che, come si è ricordato, rappresentano i limiti del sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo.

Tanto premesso il Collegio condivide tale impostazione.

In punto di diritto deve infatti preliminarmente rammentarsi che per pacifica giurisprudenza “ la funzione tipica della VIA sia quella di esprimere un giudizio sulla compatibilità di un progetto valutando il complessivo sacrificio imposto all’ambiente rispetto all’utilità socio-economica perseguita (Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 361; Id. 1 marzo 2019, n. 1423), che non è dunque espressione solo di discrezionalità tecnica, ma anche di scelte amministrative discrezionali, con la conseguenza della sottrazione di tali scelte al sindacato del Giudice amministrativo se non laddove ricorrano evidenti profili di illogicità, irragionevolezza o errore di fatto ” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 ottobre 2024, n. 7987; Cons. Stato Sez. IV, 08 aprile 2024, n. 3204; Cons. Stato, Sez. II, 6 aprile 2020, n. 2248; Sez. IV, 15 aprile 2021, n. 3112; Sez. IV, 18 novembre 2021, n. 7714; Sez. VI, n. 4484 del 2018; Sez. IV, n. 1240 del 2018).

Infatti, « il giudizio di compatibilità ambientale è reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione e attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse dell’esecuzione dell’opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione, anche perché la valutazione di impatto ambientale non è un mero atto tecnico di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio, in senso ampio, attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei contrapposti interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di viluppo economico – sociale) e privati (Cons. Stato Sez. IV, 10 febbraio 2017, n. 575) » Cons. Stato, Sez. IV, 4 ottobre 2024, n. 7987; Cons. Stato, Sez. II, 6 aprile 2020, n. 2248; CGARS, n. 271/2021; Cons. Stato, 2 gennaio 2019, n. 16; Sez. V, 21 maggio 2018, n. 3034; ecc.).

Sempre in punto di diritto va evidenziato che la Valutazione d’impatto ambientale rappresenta un sub procedimento di natura autonoma le cui risultanze confluiscono nel procedimento di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12, comma 4 del d. lgs. n. 387 del 2003 (ancora in vigore alla data di adozione della D.G.R. impugnata, prima della abrogazione totale dell’articolo disposta dall’art. 15 del d. lgs. 25 novembre 2024, n. 190) come modificato dall’art. 5, comma 5 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28. Solo con l’art. 47, comma 3 lett. c) del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 (non applicabile al caso di specie in quanto entrato in vigore in data successiva al provvedimento di VIA negativo impugnato) il predetto comma è stato ulteriormente modificato, precisandosi al secondo periodo che: “ Il rilascio dell'autorizzazione comprende il provvedimento di VIA….. ”.

Il procedimento di VIA è finalizzato in via esclusiva alla verifica della sussistenza di impatti significativi sull’ambiente – nelle matrici elencate all’art. 3 della direttiva VIA 2011/92/UE UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 – in conseguenza della realizzazione di determinate opere suscettibili di recare pregiudizio al bene giuridico ambiente.

Ai sensi dell’art. 1 della direttiva 2011/92/UE “ La presente direttiva si applica alla valutazione dell’impatto ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale significativo ”.

Ai sensi del successivo articolo 2 della direttiva: “ Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto ”.

La finalità della VIA pertanto è quella di valutare l’impatto di progetti pubblici e privati sull’ambiente e non quello di coordinare e comporre i diversi interessi pubblici e privati che possano venire in rilievo ai fini del rilascio dell’autorizzazione finale alla realizzazione dell’opera.

In particolare la VIA non è finalizzata a risolvere il conflitto tra impatto ambientale dei progetti privati – sebbene di interesse pubblico - di produzione di energia alternativa ed interesse pubblico alla incentivazione della relativa produzione poiché la relativa ponderazione di tali interessi e di tutti quelli emersi all’esito dell’istruttoria avveniva nell’ambito del distinto procedimento di autorizzazione unica, disciplinato dall’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003 (nella versione all’epoca in vigore sopra richiamata), nelle forme della conferenza di servizi decisoria di cui alla legge n. 241 del 1990, in applicazione del richiamo espresso contenuto nell’art. 12, comma 1 del d. lgs. n. 387 del 2003.

Non trovano dunque applicazione al procedimento di VIA le disposizioni in materia di conferenza di servizi decisoria, quanto in particolare alla regola sulla formazione delle decisioni, secondo le posizioni prevalenti, e quella sul dissenso qualificato, proprie delle decisioni c.d. pluristrutturate poiché nel procedimento di VIA vi è solo un interesse pubblico, quello ambientale, oggetto di indagine che viene condotta nella sola prospettiva della verifica di possibili impatti rilevanti derivanti dalla realizzazione dell’opera.

Quanto precede trova conferma nella disciplina regionale del procedimento di VIA di competenza non statale disciplinato, all’epoca, dalla D.G.R. 45/24 del 27.9.2017, che non prevedeva alcuna conferenza di servizi decisoria, bensì la possibilità di una conferenza istruttoria, finalizzata all’acquisizione di contributi istruttori che consentissero al Servizio VIA il compiuto esame degli interessi coinvolti e l’esatto inquadramento del progetto nel contesto ambientale di riferimento.

Da quanto precede emerge non solo l’infondatezza di tutte le censure dedotte in relazione a presunte violazioni della disciplina sulla conferenza di servizi decisoria valevole per il procedimento di autorizzazione unica (in particolare obbligo del dissenso costruttivo e regola delle posizioni prevalenti quale criterio per l’adozione della determina conclusiva) ma anche che nessuna ponderazione comparativa tra interessi pubblici antagonisti è operata nel procedimento di VIA poiché la relativa decisione discrezionale è assunta nel distinto procedimento di autorizzazione unica, finalizzato, per l’appunto, al coordinamento infrastrutturale di tutti gli interessi emersi in sede procedimentale ed alla adozione della decisione conclusiva circa l’interesse pubblico o privato da ritenersi prevalente ai fini del rilascio della autorizzazione, all’esito del contraddittorio procedimentale che consente di accertare i fatti e, conseguentemente, la misura di valore degli interessi agli stessi sottesi, necessaria per operare la ponderazione comparativa.

Sempre in punto di diritto, va chiarito che la disciplina relativa alle aree contermini o buffer e in generale quella sulle aree c.d. non idonee per la localizzazione degli impianti (cfr. art. 12, comma 10 del d. lgs. n. 387 del 2003 e, successivamente, art. 30, comma 2 del decreto legge n. 77 del 2021 sopra richiamato - prima della abrogazione disposta dall’art. 15 del d. lgs. 25 novembre 2024, n. 190 - nonché d. lgs. n. 191 del 2021), rileva ai fini del procedimento di autorizzazione unica, mentre la disciplina sulla VIA prevede solo che l’impatto dell’opera debba, tra le altre matrici, essere valutato anche rispetto al “patrimonio culturale” (cfr. art. 4, lett. c) della direttiva 2011/92/UE). E’ dunque irrilevante la delimitazione e l’ampiezza dell’area buffer in tutti i casi in cui l’impatto sia certo, come accade nel caso di specie, ed occorra accertarne l’entità e la sostenibilità dal punto di vista ambientale (e nella specie paesaggistico) in applicazione della specifica disciplina in materia di VIA.

Venendo agli aspetti rilevanti in fatto, non è contestato che l’impianto non insista su area vincolata, come pure che nell’area circostante le sette torri eoliche, in un perimetro esteso di 1 – 1,5 KM, vi sia un numero rilevante di siti archeologi e di beni paesaggistici vincolati, di notevole importanza storico culturale, puntualmente elencati dalla Soprintendenza nei pareri resi e menzionati dal T.a.r.: è dunque pacifico che sussistano in fatto i presupposti che impongono la valutazione di impatto dell’opera sul patrimonio culturale, come richiesto dalla disciplina in materia di VIA, tenuto conto della notevole altezza delle torri (oltre 182 metri di altezza e 51 m. di larghezza) che si pongono come elemento di discontinuità e detrattore rispetto al contesto in cui vanno ad inserirsi, sia dal punto di vista storico ed archeologico che paesaggistico in senso stretto, anche in ragione della netta preponderanza dei tratti agro-silvo pastorali dell’area evidenziati ripetutamente dalla Soprintendenza.

E’ invece contestato dall’appellante l’esito di tale valutazione di impatto in relazione:

1. alla omessa valutazione dei pareri positivi resi dagli uffici regionali;

2. alla omessa valutazione dei contributi istruttori della società istante finalizzati alla mitigazione dell’impatto sulla matrice paesaggistica ed archeologica;

3. alla violazione dell’obbligo di motivazione rafforzata circa la prevalenza delle esigenze di tutela paesaggistica rispetto all’interesse pubblico primario alla produzione di energia alternativa, anche rispetto a quanto prescritto dall’art. 6, comma 2 del decreto legge 17 maggio 2022, n. 50;

4. ad un presunto “appiattimento” della decisione conclusiva rispetto alla posizione espressa dalla Soprintendenza con i tre pareri resi nel corso delle conferenze di servizi istruttorie indette che il servizio regionale V.I.A. e, successivamente, la Giunta avrebbero recepito in modo acritico;

5. alla violazione delle regole della conferenza di servizi decisoria, in materia di posizione prevalenti e di dissenso costruttivo ai sensi dell’art. 14 bis , comma 3, della legge n. 241 del 1990;

6. alla violazione della disciplina sulle aree non idonee alla localizzazione degli impianti in quanto erroneamente ritenuta vincolante, in relazione all’area buffer perimetrata con delibera di Giunta D.G.R. n. 40/11 del 7 agosto 2015 – peraltro abrogata nel corso del procedimento -, laddove sarebbe sempre richiesta una valutazione di compatibilità, da condurre in concreto, alla luce dello specifico contesto fattuale di riferimento.

Così sintetizzate le coordinate giuridiche e fattuali nonchè le censure variamente articolate, con il secondo motivo, dall’appellante, può passarsi al loro esame.

Nel caso di specie il T.a.r. per la Sardegna ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante avverso il diniego di VIA opposto in relazione ad una richiesta di autorizzazione all’esercizio di un impianto eolico con sette aerogeneratori localizzati in area non sottoposta a vincoli culturali o paesaggistici diretti o indiretti bensì ritenuta inidonea in base alla D.G.R. n. 40/11 del 7 agosto 2015, in quanto gli aerogeneratori progettati interferiscono con numerose aree di interesse archeologico e tre beni culturali (nuraghi). In particolare le pale, essendo di grossa taglia, con altezza di 182 m. e diametro del rotore di 51 m., ricadono in area di non compatibilità in base alla D.G.R. richiamata, corrispondente a un buffer di 1600 m dai rotori, dove sono presenti beni di interesse archeologico e paesaggistico elencati a p. 6 del provvedimento impugnato.

Gli unici pareri sfavorevoli che hanno condotto al diniego sono quelli resi dalla locale Soprintendenza e la società lamenta che la ponderazione comparativa sarebbe affetta da eccesso di potere in quanto “appiattita” sui pareri paesaggistici contrari.

Lamenta, in particolare, che con la deliberazione n. 30/56, gravata in primo grado, la Regione si sarebbe limitata a recepire acriticamente i pareri negativi via via resi dalla Soprintendenza, attribuendogli valore totalizzante, assoluto e vincolante, sulla base del richiamo all’art. 26, comma 2 del d. lgs. 42/2004 ed omettendo la doverosa valutazione comparativa degli interessi rilevanti (a cominciare da quello alla produzione di energia alternativa), dei contributi partecipativi, come pure delle posizioni confluite nel procedimento (ivi comprese le posizioni – favorevoli – di tutti i Settori regionali preposti alla tutela ambientale in generale, ivi compresa quella del paesaggio).

Tali doglianze non sono condivise dal Collegio.

Preliminarmente deve darsi atto che tutti i contributi partecipativi presentati in sede di contraddittorio procedimentale sono stati valutati dalla Soprintendenza e ritenuti inidonei ad eliminare il significativo impatto negativo per le numerose emergenze archeologiche e paesaggistiche presenti nell’area (ed elencate al punto 9 della sentenza appellata cui si rinvia).

Il T.a.r. li analizza in modo puntuale al paragrafo 11 della motivazione (in particolare paragrafo 11.2 p. 14 e ss. cui si rinvia in ossequio al principio di sinteticità), riportando le osservazioni della Soprintendenza.

Non sussiste pertanto il dedotto difetto di motivazione sul punto e le stesse argomentazioni addotte dalla Soprintendenza appaiono non irragionevoli tenuto conto dell’evidente ed inevitabile impatto negativo che la presenza di sette torri eoliche alte 182 metri e con diametro di 51 m. ha sui beni archeologici e paesaggistici circostanti, alcuni dei quali di eccezionale valore storico.

Come correttamente rilevato dal T.a.r. (cfr. punto 12.1. della motivazione), nei limiti in cui è consentito il sindacato del giudice amministrativo, il giudizio espresso, per quanto opinabile (in mancanza di regole di giudizio univoche), non risulta affetto da manifesta irragionevolezza o illogicità e come tale, in linea con i principi giurisprudenziali richiamati in premessa, non è attingibile dal sindacato del giudice amministrativo, rientrando nella sfera del merito amministrativo.

A conferma della correttezza della impostazione seguita dal T.a.r., osserva il Collegio che una volta verificata in fatto la sussistenza di numerosi beni archeologici nell’area di contorno su cui le torri impattano in modo significativo in ragione della loro notevole altezza, arrecando loro pregiudizio, affermare se l’istanza di tutela paesaggistica possa ritenersi prevalente e come tale ostativa al rilascio della VIA favorevole, integra una valutazione di merito.

Il fatto che la Soprintendenza (cfr. nota prot. n. 10695 del 29.10.2020, richiamata per esteso a p. 15-29 - soprattutto p. 28 e 29 - del provvedimento di VIA negativa impugnato) si sia dilungata in apprezzamenti di carattere paesaggistico generale in area non sottoposta a vincolo, non fa venire meno la presenza e la rilevanza, nell’area di contorno, di numerose emergenze archeologiche e di beni culturali (tre nuraghi) che danno evidenza della reale sussistenza in concreto di esigenze di tutela la cui prevalenza, nella ponderazione complessiva sulle componenti ambientali suscettibili di impatto non appare manifestamente irragionevole o affetto da palese illogicità, sebbene:

- nell’area di localizzazione degli impianti non vi siano beni paesaggistici tutelati, ad eccezione di macchie boschive e di corsi d’acqua che saranno attraversati dal cavidotto sicchè tutte le valutazioni di impatto sul contesto agro silvo pastorale espresse dalla Soprintendenza non attengono alla gestione del vincolo e ad esigenze di tutela giuridicamente vincolanti;

- l’istruttoria non ha evidenziato esigenze di tutela ambientale in senso stretto: in particolare non sono stati segnalati impatti su siti protetti (Natura 2000, aree VINCA, o IBA), fauna, flora, e sulle altre matrici ambientali di cui all’art. 3 della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio

del 13 dicembre 2011 eccetto che sulla macchia, ai bordi delle strade di accesso che dovranno essere ampliate.

Le circostanze da ultimo richiamate non elidono tuttavia la sussistenza di un impatto pregiudizievole sebbene limitato a singoli beni archeologici e paesaggistici posti nell’area contermine, mediamente a 1 Km di distanza e quindi alla sola matrice paesaggistica, come confermato anche dalla sequenza procedimentale che ha costantemente evidenziato siffatta criticità.

Facendo seguito agli esiti della conferenza istruttoria del 7.10.2020 e agli approfondimenti istruttori degli Uffici, il Servizio V.I.A, con la nota prot. D.G.A. n. 22260 del 4.11.2020, ha trasmesso al proponente una richiesta di integrazioni concernente, tra gli altri aspetti, invero marginali, i seguenti (cfr. lett. h, j, k. p. 30-31 atto impugnato):

- richiesta di dettagli sulle modalità di attraversamento dei corsi d’acqua mediante il cavidotto;

- impatto sull’avifauna, ante e post OP , con specifico riferimento alla specie “aquila del Bonelli”;

- impatto su flora autoctona;

Con nota prot. n. 11775 del 18.5.2021 (prot. D.G.A. n. 12118 del 20.5.2021), la società ha inviato le integrazioni richieste dal Servizio V.I.A. (nota prot. D.G.A. n. 22260 del 4.11.2020).

Il Servizio V.I.A., con la nota prot. D.G.A. n. 22627 del 30.9.2021, ha convocato una seconda conferenza di servizi istruttoria, per l’esame della documentazione integrativa depositata dal proponente, che si è svolta presso la sede dell’Assessorato della Difesa dell’Ambiente, in data 14.10.2021.

Ivi sono stati acquisiti una serie di pareri positivi (elencati a p. 34) mentre la Soprintendenza ha ribadito il proprio parere negativo, motivato, però, prevalentemente per profili paesaggistici, evidenziando, al contempo, “ la previsione di riduzione delle alberature, di vegetazione e di parti di importanti elementi quali i muri a secco che disegnano il paesaggio sardo per la realizzazione degli interventi, oltre alla rilevante presenza di importanti siti archeologici con i quali l’impianto interferirebbe negativamente ”.

La conferenza rilevava anche la mancanza degli approfondimenti richiesti quanto alla flora, alla viabilità ed altri aspetti che appaiono marginali.

Seguiva il preavviso di rigetto ex art. 10- bis del servizio VIA cui la società replicava con ulteriore documentazione istruttoria integrativa finalizzata a superare le criticità ambientali segnalate.

Seguiva una ulteriore nota di controdeduzioni della Soprintendenza prot. n. 8143 del 22.6.2022 (prot. D.G.A. n. 15957 del 23.6.2022, oltre alla precedente n. 15127 del 2021), riportata a p. 37 del provvedimento impugnato, che confermava il parere negativo osservando, tra gli altri aspetti, ed anche in merito al progetto di valorizzazione del Nuraghe Voes che, in particolare, la stessa relazione proposta dalla ricorrente “non può che evidenziare il conflitto che nascerebbe dalla installazione nel paesaggio archeologico e a ridosso dei beni archeologici delle invasive e gigantesche pale eoliche: con lo stesso Nuraghe Voes che si propone di “valorizzare” e che oggi è pienamente protagonista del contesto paesaggistico, si vogliono porre in concorrenza gli aerogeneratori da 182 metri di altezza che si imporrebbero e risalterebbero per la mole sullo scenario archeologico unico al mondo .”.

Tale criticità è rimasta insuperata e risulta di per sé dirimente, nonostante le proposte di mitigazione avanzate dalla società che attengono ad aspetti secondari (preservazione della vegetazione e dei muretti a secco, verifica preventiva dell’interesse archeologico e sorveglianza archeologica) e nonostante lo stesso progetto di valorizzazione del Nuraghe Voes che la Soprintendenza ha spiegato non poter giustificare nè compensare il vulnus inferto al contesto paesaggistico.

Su tali premesse veniva adottata la proposta contraria del servizio VIA ed il diniego della Giunta regionale.

La delibera di Giunta nella trama motivazionale si incentra indubbiamente sul profilo paesaggistico (non evidenziando, dopo le numerose integrazioni istruttorie operate dalla società, possibili pregiudizi alle ulteriori matrici ambientali quali fauna, flora, sottosuolo, aria) ma la presenza di un impatto significativo sulla componente paesaggistica in ragione delle dimensioni delle torri eoliche deve ritenersi sufficiente a rendere non manifestamente irragionevole od illogico un diniego di VIA fondato su tale pregiudizio all’ambiente.

Peraltro la delibera – pur non essendovi tenuta per le ragioni esposte e che ulteriormente si esporranno di seguito - non ha mancato di motivare in modo congruo anche in ordine al raggiungimento degli obiettivi di produzione di energia alternativa in Sardegna, quale circostanza idonea a ritenere prevalente – nel bilanciamento degli interessi - l’esigenza di tutela del paesaggio.

In altri termini, a fronte di un contributo significativo e crescente assicurato dalla Regione alla produzione complessiva nazionale di energia alternativa – tenuto conto dei target vigenti nel 2022 quando il diniego impugnato è stato adottato - nel bilanciamento di interessi pubblici antagonisti la Giunta ha considerato, in modo non irragionevole, con la massima cautela il significativo livello di impatto ambientale negativo, sebbene concentrato su una sola delle matrici che compongono il bene giuridico ambientale.

Non sussiste pertanto la dedotta violazione dell’obbligo di motivazione rafforzata in quanto l’ iter logico giuridico con cui il bilanciamento è stato operato, anche rispetto all’interesse pubblico dell’incremento della produzione di energia alternativa, è chiaro, coerente, esaustivo.

Non sussiste neppure la dedotta violazione dell’art. 6, comma 2 del decreto legge 17 maggio 2022, n. 50 in quanto non applicabile in materia di VIA bensì di procedimento di autorizzazione unica - e quindi con riferimento ai distinti pareri che la Soprintendenza rende in quella sede – come confermato dalla rubrica dell’articolo “ Disposizioni in materia di procedure autorizzative per gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili ”.

In ogni caso, alla luce di quanto evidenziato, il Collegio è dell’avviso che la Soprintendenza abbia dato “ adeguata evidenza della sussistenza di stringenti, comprovate e puntuali esigenze di tutela degli interessi culturali o paesaggistici, nel rispetto della specificità delle caratteristiche dei diversi territori ” sicchè la doglianza dev’essere respinta in quanto infondata.

Peraltro, come già evidenziato, la Giunta, in sede di VIA, non era tenuta ad alcuna ponderazione comparativa con interessi pubblici estranei alla materia ambientale.

La finalità della VIA è infatti quella di accertare la eventuale sussistenza di impatti significativi sulle matrici ambientali elencate all’art. 3 della direttiva VIA mentre la ponderazione comparativa con altri eventuali interessi pubblici e privati avviene nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica di cui all’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003 (all’epoca in vigore) dove l’esito della VIA confluisce per essere poi valutato secondo la regola delle posizioni prevalenti propria della disciplina della conferenza di servizi decisoria.

Non sussiste pertanto alcuna pretermissione dell’interesse pubblico alla produzione dell’energia alternativa né violazione della disciplina della conferenza di servizi – con particolare riferimento all’evocato principio del dissenso costruttivo e della regola delle posizioni prevalenti - atteso che la ponderazione comparativa tra interessi eterogenei avviene nella successiva fase del procedimento di autorizzazione unica soggetto alla disciplina della conferenza di servizi decisoria disciplinata dalla legge n. 241 del 1990.

Da altra angolazione e con specifico riferimento alla valutazione dell’impatto ambientale oggetto della VIA, la decisione della Giunta regionale non può ritenersi manifestamente irragionevole considerato che una VIA può legittimamente concludersi con un giudizio negativo in ragione di un impatto significativo sul paesaggio (sebbene di tipo indiretto, in quanto attinto nell’area di salvaguardia di contorno c.d. buffer), pur in assenza di pregiudizio per le altre matrici ambientali, atteso che una di siffatte matrici – espressamente contemplata dall’art. 3, comma 1, lett. d) della direttiva 2011/92/UE - è risultata comunque suscettibile di subire effetti significativi negativi dal progetto e la sua salvaguardia non si pone in termini assoluti e tali da pregiudicare il perseguimento dell’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile - obiettivo cui la Regione Sardegna concorre comunque in modo significativo – poiché il bilanciamento tra tali interessi potenzialmente antagonisti viene comunque operato in senso al distinto procedimento di autorizzazione unica.

Non è pertanto configurabile un “appiattimento” del giudizio conclusivo della Giunta sulle valutazioni della Soprintendenza né una acritica ed immotivata pretermissione dei restanti pareri e tanto meno dell’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile, da valutare in altra sede procedimentale.

E’ infondato anche il terzo motivo di ricorso riproposto sempre con il secondo motivo di appello.

Il fatto che la non idoneità dell’area di Impianto derivasse dall’inquadramento dell’Impianto in aree buffer previste dalla DGR 40/11 del 7 agosto 2015, successivamente abrogata nelle more del procedimento di VIA, non modifica il quadro delle emergenze istruttorie, veicolate tramite i pareri della Soprintendenza e del competente servizio regionale, che segnalano la presenza, a circa 1 – 1,5 Km dai rotori, di siti archeologici e di beni paesaggistici che subiscono un indubbio impatto rilevante dalla presenza di torri eoliche di notevoli dimensioni: essendo stata condotta una valutazione in concreto circa la sussistenza di impatti significativi sulle emergenze archeologiche e paesaggistiche è del tutto irrilevante che la predetta DGR sia stata nelle more abrogata poiché comunque pacificamente non vincolante ma assistita da mera efficacia orientativa delle valutazioni di impatto ambientale secondo principi reiteratamente affermati anche dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte Cost. n. 11/2022 e n. 70/2022).

Come correttamente evidenziato dal T.a.r., la presenza di beni di interesse culturale nella fascia di rispetto non impedisce ex se e in via assoluta la realizzazione di un impianto di produzione di energia rinnovabile, nondimeno tale circostanza fattuale imponeva una valutazione in concreto circa la compatibilità di quest’ultimo con tali beni che la Soprintendenza, il servizio V.I.A. e infine la Giunta regionale non hanno omesso di compiere, sebbene nell’ambito di un procedimento finalizzato a prevenire danni all’ambiente e non al rilascio dell’autorizzazione unica.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

Sussistono giusti motivi in ragione della complessità della controversia e della peculiarità delle questioni giuridiche trattate per disporre la compensazione integrale delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO