Numero 00130/2025 e data 19/02/2025 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 22 gennaio 2025

OGGETTO:

Ministero della salute.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dai signori IG OS e MA TO contro il Comune di Costa di Rovigo per l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 24 del 9 settembre 2015, prot. n. 9785, recante ingiunzione di eliminazione di un allevamento e di pulizia dell’area e dei manufatti relativi, e per la condanna del Comune alla rifusione delle spese di lite.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. in data 14 giugno 2016 con la quale il Ministero della salute ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Visto il ricorso straordinario;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Carla Ciuffetti.

Premesso in fatto e considerato quanto segue.

1. E’ controversa la legittimità dell’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 24 del 9 settembre 2015, che ha ingiunto ai ricorrenti la rimozione di un allevamento di polli e la pulizia dell’area e dei relativi manufatti di loro proprietà siti in zona residenziale.

2. Nel gravame i ricorrenti hanno esposto:

a) di ospitare “ all’interno della propria abitazione alcune galline che allevano per un’affezione particolare verso gli animali ” e di non aver mai “ ricavato alcun utile economico dall’allevamento ”;

b) che lo spazio a disposizione dei volatili, di 47 mq circa, sarebbe sottoposto a costante igiene con eliminazione di insetti e roditori;

c) che l’avversata ingiunzione sarebbe stata disposta, senza alcun previo avviso, a seguito delle sollecitazioni in data 13 giugno 2015 e 17 agosto 2015 del proprietario dell’area confinante, che aveva segnalato presunti disagi derivanti dal loro allevamento, pur essendovene altri nel vicinato;

d) che la competente azienda sanitaria, all’esito di sopralluoghi in data 19, 24 e 26 agosto 2015, all’esito aveva inopinatamente rilevato una situazione di asserito potenziale pericolo per la salute, aggiungendo che in detto contesto l’attività di allevamento non era autorizzabile;

e) di aver proposto, a seguito della notifica dell’ordinanza in questione, in data 24 settembre 2025 la realizzazione di un giardino con siepe a ridosso della proprietà confinante per ovviare ai disagi segnalati e di aver contestualmente chiesto la sospensione del termine stabilito dall’ordinanza impugnata per effettuare le attività ingiunte con la citata ordinanza 24 settembre 2015, n. 25;

f) che con parere in data 5 ottobre 2015 la competente Azienda ULSS aveva espresso parere contrario all’autorizzazione dell’allevamento anche alla luce della proposta dei ricorrenti circa la nuova sistemazione dello stato dei luoghi;

g) che, dopo il diniego dell’Amministrazione comunale di accogliere l’ulteriore richiesta di sospensione del termine dell’ingiunzione sindacale, essi non avrebbero avuto altra possibilità se non quella di abbattere gli animali.

3. Il gravame è stato affidato ai seguenti motivi:

a) “ violazione e falsa applicazione dell’art. 18, commi 1 e 2, della D.G.R.V. n. 272 del 6 febbraio 2007 ”;

b) “ violazione dell’art. 50, comma 5, del decreto legislativo n. 267/2000 ”;

c) “ violazione dell’art.7 legge n. 241/1990 ”;

d) “ eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità del presupposto, difetto di motivazione ”.

4. Con parere interlocutorio n. 1237/2019 del 26 aprile 2019 la Sezione, rilevato che “ agli atti risulta pervenuta una relazione che non risponde in modo esauriente alle esigenze istruttorie, poiché non esamina analiticamente ciascuna delle censure proposte con i motivi di ricorso, limitandosi a rinviare alle controdeduzioni del Comune ”, ha chiesto al Ministero della salute di “ fornire le proprie deduzioni in ordine a quanto esposto sia nel ricorso straordinario in esame, sia nella memoria di replica del Comune ”.

5. Il Ministero della salute ha adempiuto a detto incombente istruttoria con nota del 25 settembre 2024.

6. I ricorrenti non hanno riscontrato la nota presidenziale in data 17 settembre 2024, con la quale la Sezione aveva chiesto notizie anche la permanenza dell’interesse alla decisione del gravame.

7. All’adunanza del 22 gennaio 2025 l’affare è stato trattenuto in decisione.

8. Il primo motivo di gravame è infondato.

Esso è in effetti basato sulla tesi che le galline allevate dovrebbe essere qualificate quali animali di affezione, il che renderebbe inapplicabile l’art. 18 dell’Allegato A della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 272/2007 del 6 febbraio 2007 (“ Linee guida per una regolamentazione uniforme dell’igiene urbana veterinaria nel territorio della Regione Veneto. Completamento del recepimento dell’Accordo tra il Ministero della salute, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano in materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy. Modifica D.G.R. 243 del 7 febbraio 2006. Modifica D.G.R. 243 del 7 febbraio 2006 ”), secondo cui “ nelle zone residenziali/commerciali/direzionali, l’allevamento a carattere familiare di animali da reddito è di massima vietato ” (comma 2).

Sennonché la postulata natura degli animali allevati non è minimamente dimostrata dagli interessati, le cui deduzioni non risultano coerenti con la vigente disciplina in tema di animali di affezione.

In particolare, nel panorama normativo su tale tema, oggetto di accurata ricostruzione nella relazione istruttoria, assumono determinante rilievo ai fini della controversia in esame:

a) l’art. 1 della Convenzione europea per la protezione degli animali da compagnia, ratificata con legge n. 201/2010, ove, per animali di affezione o di compagnia, si intendono quelli tenuti o destinati ad essere tenuti presso “ l’alloggio domestico ”;

b) la legge n. 14 agosto 1991, n. 281 (“ Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo ”), la cui disciplina è riferita a cani, gatti e ad ogni “ altro animale custodito nella propria abitazione ” (art. 5).

Avuto riguardo alla circostanza della detenzione dell’animale presso “ l’alloggio domestico ” o “ nella propria abitazione ”, va osservato che l’affermazione dei ricorrenti di ospitare gli animali “ all’interno della propria abitazione ” non trova alcun riscontro nella nota del Dipartimento di prevenzione UOSD igiene allevamenti e produzioni zootecniche dell’Azienda USLL n. 18 Rovigo del 27 agosto 2015, redatta all’esito dei sopralluoghi sopra menzionati al n. 2, lett. d), dalla cui lettura emerge invece che gli animali in questione sono tenuti in “ una piccola area (15 metri quadrati circa) immediatamente confinante con la proprietà ” che ne aveva segnalato la presenza, “ dalla quale è separata da una semplice rete a maglie, dotata di oscurante. Il fondo ove sono allevati gli animali è parte in cemento, parte in terra ”.

Poiché non risultano tenuti nell’alloggio domestico, gli animali in questione non possono essere considerati d’affezione, restando escluso che possa attribuirsi rilievo in senso contrario all’indimostrata affermazione dei ricorrenti secondo la quale essi mai avevano “ ricavato alcun utile economico dall’allevamento ”.

8. Ciò posto, sotto altro concorrente profilo deve osservarsi che il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente non integra la violazione dell’art. 50, comma 5, d.lgs. n. 267/2000, oggetto della censura sollevata con il secondo motivo di gravame, sul presupposto che, a fronte del carattere eccezionale ed imprevisto che legittima l’uso di tale strumento, l’allevamento de qua “ durava da anni ”.

Al riguardo deve sottolinearsi per un verso che l’ordinanza impugnata è stata emanata tempestivamente (9 settembre 2015) rispetto alle segnalazioni (13 giugno e 17 agosto 2015) del proprietario confinante e ai sopralluoghi della AUSSL competente (19, 24 e 26 agosto 2015) e per altro verso che, secondo la giurisprudenza amministrativa, “ la circostanza di fatto che la situazione di pericolo duri da tempo non rende illegittimo l’esercizio di tale potere, atteso che la situazione di pericolo, quale ragionevole probabilità che l’evento dannoso accada, può protrarsi anche per un lungo periodo senza cagionare il fatto temuto ” (Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 2008, n. 4812), il che rende “ irrilevante che la fonte del pericolo sia risalente nel tempo ” (Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1670); inoltre, “ l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza, mentre la circostanza che la situazione di pericolo perduri da tempo può addirittura aggravare la situazione di pericolo ” (Cons. Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150).

Detta situazione di pericolo, sotto il profilo dell’emergenza sanitaria o di igiene pubblica di carattere locale, di cui all’art. 50, comma 5, d.lgs. n. 267/2000, risulta dalla documentazione in atti.

In particolare, la nota dell’Azienda ULSS n. 18 di Rovigo del 27 agosto 2015 prot. n. 49367, ha evidenziato la provenienza di esalazioni dall’allevamento in questione per “ causa difficilmente sanabile con le routinarie pulizie, anche perché il fondo parzialmente in terra non consente lavaggi e disinfezioni accurate ”, cui conseguono la “ produzione di composti volatili ”, nonché “ il rischio legato alla potenziale proliferazione di topi ed insetti nelle aree destinate ad allevamento e nei ricoveri animali ”; peraltro, secondo tale nota, le medesime circostanze, moleste per persone prive di patologie, “ per quelle con assetto immunitario compromesso qual è il caso asserito dalla segnalante, possono costituire potenziale pericolo per la salute ”.

Anche il secondo motivo di censura non merita favorevole considerazione.

9. Ad identiche conclusioni deve giungersi quanto al terzo motivo di censura, essendo consolidato orientamento giurisprudenziale quello secondo cui non sussiste un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento per le ordinanze contingibili e urgenti, considerato che il presupposto per adottarle è costituito dalla sussistenza e dall’attualità del pericolo, “ cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica e per l’igiene, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo ” e che gli istituti di partecipazione procedimentale sono “ incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo (Consiglio di Stato, sez. V, 1 dicembre 2014, n. 5919; 19 settembre 2012, n. 4968), a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto (cfr. Cons. Stato Sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5308) ” (Cons. Stato, sez. II, 4 gennaio 2021, n. 88).

Ciò senza contare che l’ordinanza impugnata avvertiva nondimeno i destinatari, poi ricorrenti, della facoltà di “ presentare memorie scritte e documenti pertinenti che verranno valutati nell’istruttoria della pratica (art. 10 L. 241/1990) ai fini di una corretta valutazione della stessa entro e non oltre 10 giorni dal ricevimento della presente comunicazione ” e che gli stessi, come ricordato nella esposizione in fatto, avevano presentato in data 24 settembre 2025 una proposta di modifica dello stato dei luoghi e avevano chiesto la sospensione del termine stabilito dall’ordinanza impugnata per effettuare le attività ingiunte (sospensione inizialmente concessa con ordinanza sindacale n. 25/2015 “ fino ad acquisizione del parere dell'AULSS n. 18 di Rovigo ” che, come ricordato, con nota prot. n. 57442 del 5 ottobre 2015 aveva ritenuto la proposta non “ suscettibile di poter modificare in modo sostanziale la situazione ” in quanto “ la realizzazione di siepi, giardinetti, pavimentazioni assai difficilmente può porre rimedio alle molestie derivanti da odori ed insetti, collegati e tipici dell'attività svolta, in quanto l’effetto barriera da questi esercitato appare di modestissima entità ”; perciò, “ non autorizzabile l’attività di allevamento volatili da cortile nell’area in questione ”).

Deve pertanto in ogni caso escludersi che siano state concretamente violate le garanzie procedimentali che, come più volte sottolineato dalla giurisprudenza, non possono essere intese ed invocate in senso meramente formalistico.

10. E’ destituito di fondamento anche il quarto motivo di censura.

L’atto impugnato non richiama solo l’art. 18 della D.G.R.V. n. 272/2007 del 6 febbraio 2007, ma anche il sopralluogo effettuato dal competente personale veterinario e il relativo esito di cui alle valutazioni sopra richiamate. Questa ultime hanno natura tecnica e non risultano manifestamente affette da elementi di irragionevolezza, illogicità o abitrarietà mentre le deduzioni dei ricorrenti concernenti l’asserito travisamento da parte della AUSL circa l’estensione dell’area destinata agli animali e all’esistenza di un pollaio di 2 mq, nonché le “ buone condizioni di ordine ” dell’area e l’assenza di patologie degli avicoli, oltre alla loro incontestabile natura soggettiva, non sono comunque idonee ad inficiare le ricordate valutazione o far dubitare dalla effettività e della ragionevolezza della asserita sussistenza delle esalazioni rilevate.

11. L’infondatezza del ricorso in questione rende del tutto inammissibile, al di là di ogni altra considerazione, la richiesta dei ricorrenti di condanna del Comune di Costa di Rovigo alla rifusione delle spese di lite del presente procedimento.

P.Q.M.

La Sezione esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.

IL SEGRETARIO

MA Grazia Salamone