Pubblicato il 10/07/2025

N. 06030/2025REG.PROV.COLL.

N. 00983/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 983 del 2025, proposto dal Comune di Montebello Jonico, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, e la Capitaneria di Porto di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
IZ RI TA S.A.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Natalia Paoletti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Barnaba Tortolini, 34;

nei confronti

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 9153/2024;

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Capitaneria di Porto di Reggio Calabria e di IZ RI TA S.A.R.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Gianluigi Pellegrino e Natalia Paoletti;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il Comune di Montebello Jonico chiede la revocazione della sentenza di cui in epigrafe, con la quale la Sezione, accogliendo l’appello n. 7570/2023 proposto dalla società IZ per ottenere la riforma della sentenza n. 2268/2023 del TAR del Lazio, ha accolto il ricorso in primo grado, per l’effetto annullando il provvedimento n. 6930 del 26 maggio 2015 adottato dal Comune di Montebello Jonico, e in parte accogliendo la domanda risarcitoria proposta, così condannando il solo Comune di Montebello Jonico al risarcimento dei danni in suo favore, quantificati in complessivi € 132.592,30, a maggiorarsi di rivalutazione monetaria e interessi legali.

2.- Più in particolare, era accaduto che con concessione demaniale marittima n. 1 del 16 settembre 2003, il Comune di Montebello Jonico assentisse in località Saline, in favore della società IZ UP TA RL (poi IZ RI TA sarl), per la durata di sei anni, l’occupazione e l’utilizzo di uno specchio d’acqua della superficie di mq. 39.000 per il posizionamento di otto gabbie destinate alla maricoltura.

La concessione veniva rinnovata per ulteriori sei anni dal 16 settembre 2009 al 15 settembre 2015, poi prorogata ex lege fino al 31 dicembre 2020 ai sensi di quanto previsto dall’art. 1, comma 18, del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito dalla legge 26 febbraio 2010, n 25.

Con istanza assunta al prot. n. 3750 del 31 marzo 2010, la società IZ, all’interno dello specchio acqueo di mare già in concessione, chiedeva al Comune di essere autorizzata ad installare sei gabbie aggiuntive, tra cui due interessate da una pratica di finanziamento regionale.

Il Comune, con atto concessorio n. 1/2010, assentiva per una durata di dieci anni l’autorizzazione all’installazione delle ulteriori sei gabbie di allevamento, per un complessivo numero di 14.

La società, con istanza acquisita al prot. n. 13802 e n. 13803 del 29 novembre 2011, ha poi richiesto la concessione demaniale di ulteriori 9.600 mq, da aggiungersi al compendio demaniale già concesso, per arrivare così ad una estensione complessiva di 48.600 mq. da destinare ad attività di acquacoltura, con installazione di ulteriori 10 gabbie.

Il Comune di Montebello Jonico, con nota prot. 13847 del 1° dicembre 2011, ha riscontrato l’istanza rilevando che “ prima di poter procedere ad esaminare la documentazione trasmessa relativa alla richiesta d’ampliamento della Concessione Demaniale Marittima di specchio acqueo per acquacoltura, sarebbe stato necessario ricevere il progetto relativo allo stato di fatto dell’impianto d’acquacoltura ”, anche al fine di definire e valutare i provvedimenti di competenza riguardo alle contestazioni sollevate dalla Capitaneria di Porto, a seguito di un accertamento eseguito sull’impianto IZ.

A marzo 2012, avendo il Comune verificato, sulla scorta delle contestazioni della Capitaneria di Porto, che il sistema di ancoraggio delle otto gabbie già esistenti occupava un’area maggiore di quella assentita, revocava il complessivo assenso concessorio in essere.

Contro tali atti è insorta la società, e il giudice amministrativo, che in primo grado aveva respinto il ricorso, poi in appello, nel 2017, accoglieva la domanda annullatoria caducando la decadenza.

Di poi, a seguito di revocazione per omesso esame della domanda risarcitoria, nel 2021, con sentenza n. 5794, la respingeva per il mancato sfruttamento delle originarie otto gabbie in quanto rimaste inutilizzate per scelta imprenditoriale, mentre l’accoglieva quanto al mancato sfruttamento economico delle sei gabbie aggiuntive, così condannando il Comune a risarcire una somma di oltre 300.000 euro.

Nel frattempo, con riferimento alla domanda di concessione demaniale per ulteriori 9.600 mq, la società IZ, con nota acquisita al prot. n. 1401 del 5 febbraio 2014, ha richiesto l’avocazione del procedimento ai sensi del comma 9-ter dell’art. 2 della legge 241/1990.

A quel punto, il Comune, acquisiti i pareri necessari, comunicava preavviso di rigetto in data 12 maggio 2015, invitando la società a presentare osservazioni, e poi in data 26 maggio 2015, con prot. n. 6930, il Segretario comunale, in qualità di sostituto del procedimento, ha respinto la richiesta di ampliamento della concessione demaniale marittima.

Il diniego è stato motivato, fra le varie ragioni, con riferimento alla circostanza che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sul presupposto di aver rilasciato nulla osta all’assenso di una più ampia concessione demaniale in favore della società SEI, in connessione alla centrale elettrica dalla stessa progettata, aveva intimato al Comune di non rilasciare nelle more concessioni relative alle aree interessate dall’istanza SEI.

Con il ricorso n. 10649/2015, la società IZ chiedeva quindi al TAR del Lazio l’annullamento del provvedimento di diniego dell’ampliamento della concessione e degli atti ministeriali relativi al Progetto SEI, nonché di quelli recanti la intimazione rivolta dal Ministero al Comune di non procedere nelle more al rilascio di nuove concessioni, proponendo al contempo anche domanda risarcitoria, ed evocando in giudizio, oltre al Comune, anche il Ministero e la Capitaneria di Porto di Reggio Calabria.

Come si è poc’anzi detto, il Consiglio di Stato, con la sentenza di cui si chiede la revocazione, ha sì accolto il ricorso annullando il diniego impugnato e accertando il diritto della società IZ al risarcimento dei danni patiti, ma ha limitato la condanna a carico del solo Comune di Montebello Jonico.

3.- Ritiene il Comune ricorrente che il Consiglio di Stato abbia pronunciato una sentenza ingiusta, viziata da errore revocatorio di fatto, sotto due profili: per un verso, pronunciandosi solo con riguardo alla domanda rivolta nei confronti del Comune, ha del tutto omesso ogni pronuncia con riguardo alla responsabilità, in via esclusiva o solidale, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Per un altro verso, inoltre, la sentenza revocanda, pur dopo aver dato atto della necessità di appurare la sussistenza dell’elemento soggettivo ai fini risarcitori, ha poi invece del tutto omesso tale accertamento con riguardo al ricorrente Comune.

La fondatezza degli esposti motivi rescindenti comporta quindi, a suo avviso, la corrispondente necessaria rinnovazione della pronuncia sulla domanda risarcitoria, sia con riferimento alla concorrente o esclusiva responsabilità del Ministero, sia con riguardo all’accertamento dell’elemento soggettivo a suo carico, che andrebbe, sempre a suo dire, escluso, in quanto non può ritenersi inescusabile da parte del Comune l’avere dato seguito alla prescrizione del Ministero di non rilasciare concessioni sulle aree interessate dall’istanza della società SEI, sino alla definizione del relativo iter.

4.- Hanno resistito il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Reggio Calabria, eccependo l’inammissibilità del ricorso e, comunque, la infondatezza del merito rescissorio nella parte volta a rionoscere una responsabilità a suo carico.

5.- Anche la società IZ ha instato per la declaratoria di inammissibilità del ricorso e, comunque, per il suo rigetto nel merito.

6.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti e di memorie.

7.- Alla udienza pubblica del 5 giugno 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

8.- La domanda di revocazione è inammissibile.

9.- La tesi del Comune di Montebello Jonico è, in buona sostanza, che il giudice d’appello, con riferimento alla domanda di risarcimento del danno, avrebbe commesso “ due autentici errori di fatto: - uno derivante dal richiamo limitato alle “considerazioni di cui sopra” per la valutazione dell’elemento psicologico della responsabilità dell’AC, quando le “considerazioni di cui sopra” non attengono al profilo della colpa della sola AC ma al contrario all’illegittimità del diniego sul presupposto che “le amministrazioni (sia quelle statali che quelle locali nell’ambito degli atti adottati) avrebbero dovuto comparare la richiesta di ampliamento della concessione della IZ con la domanda della SEI”; - di talché nel valutare l’elemento soggettivo quale esclusiva responsabilità del Comune la sentenza per abbaglio non considera di aver essa stessa affermato la concorrente responsabilità dell’amministrazione statale. Ed ancora frutto di chiaro abbaglio è non aver considerato che con la nota 1.12.2011 prot. n. 13847 il Comune aveva dato tempestivo riscontro all’istanza IZ; e che il nulla osta ministeriale sull’istanza SEI del 18.4.2014, oltre ad essere successivo, così come lo era il parere del 21.8.2014, agli esiti negativi del referendum aveva dato atto che “eventuali concessioni demaniali incompatibili con il progetto in esame dovranno essere soggette a valutazione comparativa, che nel caso in esame non può che concludersi in favore dell’opera di pubblica utilità, fermi restando misure e provvedimenti eventualmente da adottare in proposito ”.

Tanto, allo scopo di concludere, ai fini del merito rescissorio, che “ Non vi è dubbio pertanto che ove il Collegio avesse proceduto all’accertamento dell’elemento soggettivo senza incorrere nei richiamati abbagli avrebbe certamente ritenuto scusabile l’errore del Comune o comunque certamente non ascritto al solo comune il riparto dell’onere risarcitorio ”.

10.- Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e, per consolidata giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, V, 5 maggio 2016, n. 1824), l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 4 c.p.c., deve derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato, oltre che attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato (Cons. Stato, IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

Inoltre, con specifico riferimento al caso della omessa pronuncia su domande, motivi, censure o eccezioni, la consolidata giurisprudenza amministrativa evidenzia che tale vizio revocatorio, alla luce del dovere di sinteticità sancito dall’art. 3, c.p.a., per un verso non impone che la motivazione confuti ogni argomento difensivo, mentre per un altro verso esclude qualsivoglia automatismo tra vizio revocatorio e mancata pronuncia esplicita su tutte le censure o eccezioni (Cons. Stato, Ad. plen. n. 1 del 2013; Sez. III, n. 5487 del 2013; Sez. IV, n. 3499 del 2009, Ad. plen., n. 3 del 1997, Cass. civ., sez. III, 14 giugno 2011, n. 12958).

Il vizio di mancata pronuncia deve infatti essere accertato con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché esso può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario e incompatibile (Con. Stato, Sez. IV, 1° luglio 2019, n. 44749).

11.- Alla luce di queste chiare coordinate esegetiche, si ritiene che la sentenza impugnata non sia incorsa in alcuno dei lamentati vizi revocatori, ma che al contrario abbia voluto accertare la responsabilità risarcitoria in capo al solo Comune di Montebello Jonico, come del resto era stato domandato dalla società IZ con il ricorso di primo grado.

Il ricorso, infatti, aveva ad oggetto il diniego opposto dal Comune, il quale era incentrato su due autonome e concorrenti motivazioni.

Tale circostanza è stata evidenziata dalla sentenza revocanda al punto 3 della motivazione: “ 3. Il provvedimento di diniego era motivato con riferimento a due profili. 3.1. In primo luogo, si evidenziava che una parte dell’area demaniale di specchio acqueo e fondale marino chiesta, a novembre 2011, dalla società IZ, si sarebbe sovrapposta all’area chiesta, ad agosto 2013, per la realizzazione di opere funzionali a una centrale termoelettrica, da altra società, la SEI S.p.a., e a quest’ultima concessa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con provvedimento prot. n. 0004385 del 18 aprile 2014 (già impugnato dalla IZ in separato giudizio dinanzi al medesimo T.a.r.). 3.2. Inoltre, si rilevava che lo strumento urbanistico allora vigente nel Comune di Montebello Jonico non avrebbe consentito il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime in assenza di un PCS (Piano Comunale Spiagge), il cui iter di attuazione era “in itinere negli Uffici della Regione Calabria, in fase di valutazione di assoggettabilità a VIA ”.

Inoltre, il ricorso originario lamentava plurimi motivi.

La sentenza lo ha evidenziato al successivo punto 4: “ 4. La ricorrente censurava il rigetto per i seguenti motivi: 1) Incompetenza statale al rilascio della concessione demaniale marittima richiesta dalla SEI s.p.a.; violazione degli artt. 1, comma 4, e 105 del d.lgs. n. 112/1998, violazione dell’art. 36 r.d. n. 327 del 30 marzo 1942 (Codice della navigazione) e del suo regolamento di esecuzione approvato con d.P.R. n. 328/1952. 2) Illogicità, irragionevolezza e difetto di motivazione; mancanza del piano spiagge dovuta all’inerzia colposa del Comune. 3) Violazione dell’art 97 della Costituzione; violazione del principio del legittimo affidamento; eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e disparità di trattamento. 4) Illegittimità del provvedimento conclusivo del procedimento per difetto di motivazione; violazione degli art. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990 ”.

Infine, con specifico riferimento alla richiesta di risarcimento del danno, il ricorso (nello specifico, la pagina 20) affermava: “ L’acclarata illegittimità del provvedimento impugnato radica in capo alla Società ricorrente il diritto al risarcimento dei danni patiti e patendi per effetto del mancato rilascio dell’ampliamento della Concessione Demaniale Marittima (C.D.M.) per l’attività d’acquacoltura esistente allo scopo di poter installare altre unità produttive (gabbie) fino ad un massimo di ventiquattro. Il comportamento tenuto dal Comune di Montebello Jonico già esposto in punto di fatto non può non rilevare anche sotto il profilo risarcitorio. La determinazione dei danni è complessa e la Società ha incaricato un perito per eseguirne una dettagliata quantificazione che si depositerà agli atti del giudizio e che terrà conto delle circostanze che sin d’ora di seguito si espongono e si quantificano sommariamente. La condotta dell’Ente comunale ha ingenerato in capo alla Società ricorrente l’affidamento incolpevole in ordine alla spettanza del bene futuro, ovvero l’ampliamento della Concessione Demaniale Marittima esistente che, per la conformazione ed estensione attuale, non consente l’installazione di oltre quattordici unità produttive, contro l’aspettativa della Società di poterne invece installare ventiquattro. L’affidamento si è, come detto, certamente radicato in ragione del notevole lasso di tempo intercorso dalla richiesta (novembre 2011) all’esito del procedimento (maggio 2015) durante il quale il Comune di Montebello Jonico ha avocato il procedimento per inerzia dell’Ufficio tecnico affidandolo al Segretario Comunale. Per effetto del ritardo nella conclusione del procedimento il ricorrente ha subito notevoli danni in termini di spese inutilmente sostenute nell’ottica del rilascio della Concessione, nonché la perdita di favorevoli occasioni contrattuali che proprio l’inerzia dell’Amministrazione procedente ha impedito di cogliere ”.

È quindi chiaro che, in virtù del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, la sentenza non avrebbe potuto che basarsi sulla domanda originaria, restandone di conseguenza vincolato sia il giudice di prime cure, sia il giudice di appello, come difatti è avvenuto.

Al punto 4.1. della sentenza revocanda si legge infatti: “ 4.1. Domandava (n.d.r., la società IZ) altresì il risarcimento del danno subito per il mancato ampliamento della propria attività produttiva d’acquacoltura, deducendo che il comportamento del Comune avrebbe ingenerato in capo ad essa il legittimo affidamento sulla estensione della concessione demaniale, anche in ragione del lungo tempo decorso dalla richiesta all’esito del procedimento, durante il quale la ricorrente aveva dovuto sostenere spese e aveva mancato occasioni di guadagno ”.

Non va poi sottaciuto che il primo motivo di ricorso, nel lamentare la incompetenza statale al rilascio della concessione demaniale marittima richiesta dalla società SEI, la violazione degli artt. 1, comma 4, e 105 del d.lgs. n. 112/1998 e la violazione dell’art 36 r.d. n. 327 del 30 marzo 1942 (codice della navigazione) e del suo regolamento di esecuzione approvato con d.p.r. no 328/1952, non ha denunciato una diretta illegittimità di atti del Ministero, bensì ha censurato che il diniego opposto dal Comune era stato ricondotto, in via assorbente e sostanziale, alla circostanza che una parte dell’area demaniale di specchio acqueo e fondale marino chiesta, a novembre 2011, dalla società IZ, si sarebbe sovrapposta all’area chiesta, solo ad agosto 2013, da un'altra società privata, la SEI, e aalla stessa concessa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con provvedimento prot. 4385 dell’aprile 2014.

12.- In ragione di tali evidenze, erra dunque l’odierno Comune ricorrente a ritenere che il giudice d’appello sia incorso in una omissione di pronuncia con riferimento alla concorrente o esclusiva responsabilità del Ministero.

Ciò è tanto vero, che nella memoria depositata in primo grado in data 11 novembre 2022, è stato lo stesso Comune a sollevare in limine litis l’eccezione di incompetenza territoriale del TAR del Lazio, posto che ( l)’atto oggetto di gravame (come è esplicito sin dall’epigrafe del ricorso avversario) è solo il provvedimento adottato dal Comune di Montebello Jonico (RC) n. 6930 del 26.05.2015 con cui è stata negata alla società ricorrente una concessione demaniale marittima di ulteriori mq 9.600 al fine di ottenere l’estensione della c.d.m. n. 1/2009 per l’esercizio dell’attività di acquacoltura .

Inoltre, difendendosi nel merito, ha sostenuto che (i) l motivo è quindi insieme inammissibile e infondato. Inammissibile in quanto il diniego oggetto del presente giudizio sull’istanza di IZ è stato emesso dal competente Comune e non dal Ministero. Infondato perché è corretto il presupposto in base al quale in presenza di una domanda di competenza del Ministero e sui è stato già espresso favorevole nulla osta per concessione non compatibile con quella richiesta da controparte, detta richiesta venga respinta .

Né dagli atti processuali risulta che Il Comune abbia proposto una domanda riconvenzionale nei confronti del Ministero ai fini di affermarne la concorrente o esclusiva responsabilità, essendo anzi in atti la richiesta del Comune di sospendere il giudizio ai sensi dell’art. 79, c.p.a. in ragione del fatto che il provvedimento ministeriale era stato impugnato con separato ricorso pendente dinanzi allo stesso TAR del Lazio (ricorso n. 10089/2014).

13.- Infine, pure inammissibile si appalesa il vizio revocatorio riferito all’asserito mancato accertamento dell’elemento soggettivo in capo al Comune: in parte qua, infatti, la sentenza ha specificatamente motivato: “ 13.3. Infatti - benché il Ministero avesse rilasciato il proprio nulla osta alla concessione demaniale a favore della SEI e, quindi, prescritto, con il successivo parere dell’agosto 2014, alle Amministrazioni interessate alla gestione del porto di Saline Joniche di non procedere al rilascio a favore di terzi di concessioni demaniali insistenti sulle aree chieste dalla predetta società – accadeva che, a seguito del referendum cantonale indetto in data 22 settembre 2013, la SEI, quale società di scopo costituita dal gruppo svizzero Repower per la quota azionaria del 57,7%, era messa in stato di liquidazione volontaria nel corso dell’assemblea straordinaria dei soci tenutasi in data 25 maggio 2016. 13.4. La società IZ aveva rappresentato compiutamente tali circostanze e sviluppato i correlati argomenti a sostegno dell’istanza nel corso del procedimento e soprattutto, per quanto di interesse, nelle osservazioni procedimentali presentate al Comune di Montebello Jonico.

19.6. Infatti, come evidenziato, anziché limitarsi a non procedere al rilascio di concessioni demaniali insistenti sulle aree chieste dalla SEI, il Comune avrebbe dovuto esperire, nel contemperamento degli opposti interessi, una qualsivoglia procedura comparativa tra il progetto della SEI e le richieste di concessione precedentemente avanzate dall’appellante o almeno richiedere più dettagliate informazioni sullo stato del procedimento di autorizzazione unica alla luce degli elementi conoscitivi apportati dalla società IZ.

19.7. Sotto altro concorrente profilo, come dedotto dall’appellante, se il Comune avesse concluso il procedimento nei termini di legge, la questione in ordine alla concorrente richiesta di concessione demaniale presentata dalla società SEI non avrebbe concretizzato un presupposto ostativo al rilascio a favore dell’odierna appellante della concessione richiesta ”.

Trattasi di una valutazione di diritto, che all’evidenza esorbita dai confini del giudizio revocatorio, non potendo sollecitarsi un inammissibile, non previsto, terzo grado di giudizio con riferimento all’accertamento della inescusabilità del Comune.

14.- Le spese del giudizio sono liquidate secondo la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e condanna il Comune di Montebello Jonico a rifondere in favore di IZ RI TA S.A.R.L. e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti le spese del giudizio, liquidate in favore di ciascuna parte processuale nella misura di euro 4.000,00, e così per complessivi euro 8.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Marco Lipari

IL SEGRETARIO