Pubblicato il 20/03/2025

N. 02321/2025REG.PROV.COLL.

N. 07634/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7634 del 2021, proposto da
Comune di Gaggio Montano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Della Casa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castel di AS, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Corinaldesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Santo Stefano, n. 50;
ATERSIR - Agenzia Territoriale Dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici e i Rifiuti e Regione Emilia Romagna, non costituiti in giudizio;

nei confronti

CO.SE.A. - Consorzio Servizi Ambientali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna, Sezione Seconda, n. 10/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castel di AS e del CO.SE.A. - Consorzio Servizi Ambientali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e udito per le parti l’avvocato Simona Della Casa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Gaggio Montano ha proposto appello avverso la sentenza n. 10 del 2021 del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, con la quale si è disposto, in accoglimento del ricorso n. 74 del 2015 proposto dal Comune di Castel di AS, l’annullamento della deliberazione del Consorzio Servizi Ambientali (CO.SE.A.) n. 35 del 2014, di determinazione del corrispettivo spettante per l’impatto della discarica “Ca’ dei ladri”, nella parte in cui non ha riconosciuto un’indennità per il disagio ambientale provocato dallo smaltimento dei rifiuti speciali, attribuendola per intero al Comune di Gaggio Montano.

Il Consorzio Servizi Ambientali (in seguito anche solo Consorzio CO.SE.A.) ha parimenti proposto avverso la suddetta pronuncia appello incidentale.

Risulta dai fatti di causa che il Consorzio CO.SE.A. è stato costituito nel 1993, e raggruppa n. 21 Comuni tra i quali i Comuni di Castel di AS e di Gaggio Montano. Lo scopo è la gestione associata dei servizi di raccolta, trattamento, smaltimento e recupero dei rifiuti (urbani, speciali, pericolosi), dei sistemi di produzione di energia da fonti rinnovabili, della manutenzione dei parchi e giardini pubblici, dei servizi cimiteriali.

L’art. 9, comma 5, dello Statuto del Consorzio, applicabile ratione temporis , prevede testualmente che: “ Il Consorzio è tenuto a riconoscere un corrispettivo ai Comuni sul cui territorio sono e saranno insediate discariche o impianti tecnologici connessi al trattamento dei rifiuti ed allo smaltimento dei rifiuti”. In applicazione della suddetta disposizione, essendo stata realizzata una discarica sul territorio del Comune di Gaggio Montano (denominata ‘Cà dei Ladri’), il Consorzio CO.SE.A. aveva riconosciuto fino al 31.3.2013 esclusivamente al predetto Comune un contributo per ogni chilogrammo di rifiuto conferito, senza alcuna distinzione tra rifiuto urbano e rifiuto speciale.

Il contributo aveva la finalità di compensare il disagio ambientale subito dall’Ente locale che ospitava l’impianto, senza tenere conto dell’analogo pregiudizio arrecato ai Comuni limitrofi.

In esecuzione della L.R. n. 23 del 2011 recante ‘ norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali dell’ambiente ’, la Regione costituiva l’Agenzia Territoriale dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici e i Rifiuti (in seguito anche solo ATERSIR).

Con successiva deliberazione 11.2.2013 n. 135 (poi modificata con atto del 24.3.2014, n. 380), la Regione Emilia Romagna demandava all’ATERSIR la quantificazione e la definizione dell’indennizzo per i rifiuti, compreso quello relativo al cosiddetto ‘disagio ambientale’ patito dagli Enti locali per una discarica collocata sul loro territorio, ovvero a distanza ravvicinata tale da provocare il medesimo pregiudizio.

Con atto del Consiglio d’Ambito di ATERSIR del 13.12. 2013 n. 24, veniva individuata la quota di indennità per ogni impianto localizzato, stabilendo tra l’altro “ di attribuire detta indennità a favore dei Comuni nel cui territorio ha sede l’impianto di smaltimento ed ai Comuni che rientrano ad una distanza di 2 Km dal perimentro dell’impianto, per le discariche, e di 4 km dal camino dell’impianto per i termovalizzatori, in base ad un criterio proporzionale calcolato sull’incidenza dei territori comunali nell’area di influenza dell’impianto medesimo”.

Il Comune di Castel di AS diveniva titolare del diritto a percepire l’indennità per la breve distanza dal perimetro dell’impianto in discarica.

Con successiva comunicazione del 3.6.2014, l’ATERSIR quantificava il riconoscimento economico pro – quota per il disagio ambientale, nella misura del 65,10% per il Comune di Gaggio Montano e del 34,90% per il Comune di Castel di AS (percentuali derogabili sono in forza di un accordo condiviso da tutti gli enti beneficiari, secondo l’atto del Consiglio d’Ambito del 26.3.2014, n. 8).

Le Amministrazioni non giungevano ad un accordo.

Con la deliberazione del 3.11.2014, n. 35, il Consorzio CO.SE.A. disponeva che il contributo per il disagio ambientale (11,50 euro a tonnellata) per l’anno 2014 fosse ripartito sulla base delle quote fissate dall’ATERSIR quanto ai rifiuti urbani, mentre per i rifiuti speciali l’indennizzo veniva riconosciuto integralmente al Comune di Gaggio Montano ai sensi dell’art. 9 dello Statuto.

2. Con il ricorso introduttivo, il Comune di Castel di AS impugnava i suddetti provvedimenti sollevando plurime censure, finalizzate a rilevare l’illegittimità degli atti impugnati, in quanto l’intimato Consorzio CO.SE.A. aveva determinato il corrispettivo per l’impatto della discarica ‘Ca’ dei Ladri’ senza riconoscere a suo favore la quota – parte per lo smaltimento dei rifiuti speciali, attribuendola unicamente al Comune di Gaggio Montano.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, con sentenza n. 10 del 2021, accoglieva il ricorso assumendo, inter alia , che il Consorzio aveva assunto una posizione contraddittoria e non aveva supportato la scelta con una motivazione plausibile e, pertanto, annullava i provvedimenti impugnati.

4. Il Comune di Gaggio Montano ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ I. Quanto all’eccezione di difetto di giurisdizione. Error in iudicando, erroneità ed illegittimità della sentenza n. 10/2021 emessa dal T.A.R., sede di Bologna, nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione basandosi unicamente sulla presunzione che la lite non si fondi su un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale, errata applicazione dell’art. 133, comma 1, lett. P) del c.p.a., difetto di giurisdizione; II. Error in udicando, erroneità ed illegittimità della sentenza n. 74/2021 emessa dal T.A.R., sede di Bologna, nella parte in cui ha accolto le censure da 1 a 4 proposte dal ricorrente, erronea interpretazione dell’art. 16 L.R. 23/2011 e dell’art. 25 d.l. n. 1/2012, nonché della delibera ATERSIR n. 24/2013, 124/2013 e 8/2014”.

5. Il CO.SE.A. Consorzio Servizi Ambientali ha proposto appello incidentale, lamentando il difetto di giurisdizione del giudice adito sotto vari profili, e affermando altresì che la vertenza non possa essere ricondotta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di rifiuti perché essa, contrariamente a quanto ha assunto il T.A.R., non si estenderebbe mai alle controversie meramente consequenziali, inerendo a rapporti patrimoniali tra il Consorzio gestore e i propri membri. L’appellante incidentale, in subordine, ha denunciato la violazione dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 34 comma 3, c.p.a e del principio di ‘riserva di amministrazione’, contestando anche ‘ violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 5, Statuto, vizio di motivazione falso supposto di diritto e travisamento dei presupposti ’.

Il Comune di Gaggio Montano si è difeso al fine di resistere all’appello principale e all’appello incidentale, concludendo per l’infondatezza di entrambi.

6. L’appellante, con memoria depositata in data 23.11.2024, ha dichiarato, ai sensi dell’art. 84 del d.lgs. n. 104 del 2010, di rinunciare al ricorso in appello n. 7634 del 2021, formulando richiesta di compensazione delle spese di giudizio a fronte della conclusione delle vertenze, con la sottoscrizione di un accordo stragiudiziale.

7. Il Consorzio Servizi Ambientali – CO.SE.A., con memoria del 7.1.2025, ha preso atto della rinuncia/sopravvenuta carenza di interesse del Comune di Gaggio Montano, aderendo alla richiesta di compensazione delle spese di lite e confermando che la controversia è stata definita mediante accordo stragiudiziale con piena soddisfazione di tutte le parti.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 15 gennaio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Il Collegio prende atto della rinuncia all’appello depositata dal Comune di Gaggio Montano ai sensi dell’art. 84 c.p.a. e del fatto che l’appellante incidentale ha comunicato di avere avuto notizia della predetta rinuncia e di aderire alla richiesta di compensazione delle spese di lite.

Il Comune di Gaggio Montano e il Consorzio CO.GE.A. hanno riferito che la lite è stata definita mediante accordo stragiudiziale con piena soddisfazione di tutte le parti.

10. L’art. 84 c.p.a. prevede che “ La parte può rinunciare al ricorso in ogni stato e grado della controversia, mediante dichiarazione sottoscritta da essa stessa o dall’avvocato munito di mandato speciale e depositata presso la segreteria, o mediante dichiarazione resa in udienza e documentata nel relativo verbale. Il rinunciante deve pagare le spese degli atti di procedura compiuti, salvo che il collegio, avuto riguardo a ogni circostanza, ritenga di compensarle. La rinuncia deve essere notificata alle altre parti almeno dieci giorni prima dell’udienza. Se le parti che hanno interesse alla prosecuzione non si oppongono, il processo si estingue. Anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti il giudice può desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione della causa ”.

Nel rispetto del principio della domanda e della piena disponibilità dell’interesse al ricorso, il ricorrente può manifestare in ogni stato e grado del processo di non avere più interesse alla decisione dell’impugnazione.

La rinuncia deve essere notificata alle altre parti almeno dieci giorni prima dell’udienza. Se le parti che hanno interesse alla prosecuzione non si oppongono, il processo si estingue.

Per costante giurisprudenza, il processo amministrativo è un processo di parti e quindi vige il principio della piena disponibilità dell’interesse al ricorso, nel senso che la parte ricorrente, sino al momento in cui la causa viene trattenuta in decisione, ha la piena disponibilità dell’azione e può dichiarare di non avere interesse alla decisione (Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2016, n. 3848; id. 25 febbraio 2019, n. 1271 e n. 1275).

Questo Consiglio di Stato ha condivisibilmente precisato che: “ nel processo amministrativo, la rinuncia alla domanda non va confusa con la rinuncia agli atti del giudizio atteso che, nel caso di rinuncia agli atti del giudizio, si può parlare di estinzione del processo, cui consegua una pronuncia meramente processuale, potendo essere la domanda riproposta nel caso in cui siano ancora aperti i termini per far valere in giudizio la pretesa sostanziale. Viceversa, la rinuncia all’azione comporta una pronuncia con cui si prende atto di una volontà del ricorrente di rinunciare alla pretesa sostanziale dedotta in giudizio, con la conseguente inammissibilità di una riproposizione della domanda; in quest’ultimo caso non vi può essere estinzione del processo, in quanto la decisione implica una pronuncia di merito, cui consegue l’estinzione del diritto di azione, atteso che il giudice prende atto della volontà del ricorrente di rinunciare alla pretesa sostanziale dedotta nel processo ” ( ex multis Cons. Stato, sez. III, 21 giugno 2017, n. 3058).

Nella fattispecie, le parti sono addivenute ad un accordo transattivo, con la conseguenza che in virtù di tale accordo è stata espressa una rinuncia al gravame, ma non una rinuncia alla pretesa sostanziale, che è stata conformata in relazione alle reciproche concessioni operate dalle parti, intese in correlazione con le reciproche pretese e contestazioni.

È stato precisato in giurisprudenza che, nella differenza tra rinuncia agli atti e rinuncia all’azione, è rilevante la caratterizzazione delle ragioni che sottendono tale comportamento, nel senso che, ove manchi una esplicitazione delle ragioni sostanziali sottese al comportamento di rinuncia, questa deve ritenersi mera rinuncia agli atti, e viceversa, nel caso in cui le ragioni siano state dettagliate in ragione della pretesa sostanziale originariamente azionata.

Che il discrimen sia rintracciabile negli effetti che tanto la rinuncia agli atti, quanto la rinuncia all’azione producono sulla sfera sostanziale, è acquisizione ormai pacifica della giurisprudenza, a tenore della quale gli effetti applicativi della normativa di cui all’art. 310 c.p.c. determinano l’assoluta ‘ inidoneità della pronuncia di estinzione per rinuncia agli atti ad acquistare efficacia di giudicato sostanziale sulla pretesa fatta valere, potendo essa acquisire tale efficacia di giudicato sul solo aspetto del venire meno dell’interesse alla prosecuzione di un determinato processo ’ (Corte di Cassazione civile, sez. 1, 23.11.2015, n. 23867). Ciò in quanto “ l’efficacia abdicativa in ordine all’effetto sostanziale della decisione di merito, preclusiva del potere delle parti di chiedere al giudice una nuova decisione sulla stessa controversia, va riconosciuta soltanto ad un atto che possa essere interpretato come rinuncia anche al giudicato, in quanto estesa alla sentenza già emessa ed alle sue conseguenze” (Corte di Cassazione civile, sez. II, 16.3.2017, 6845).

Nella specie, la dichiarazione resa dall’appellante non risulta quindi una rinuncia alla pretesa sostanziale, ossia al bene della vita al quale aspira (posto che le parti hanno transattivamente definito la controversia), ma solo una rinuncia agli atti del giudizio, da cui consegue l’estinzione dello stesso.

10.1. Passando all’esame della liquidazione delle spese del giudizio, in ipotesi di rinuncia, il principio generale è quello della condanna alle spese in capo al rinunciante, salvo il diverso accordo delle parti, ovvero la decisione del giudice di compensarle ‘avuto riguardo a ogni circostanza’.

Nel caso in esame, è pacifico che detto accordo fra le parti sia avvenuto, in quanto l’appellante principale e l’appellante incidentale hanno dichiarato che la lite è stata definita con un atto transattivo, concordando per la compensazione integrale delle spese di lite.

11. In definitiva, stante la dichiarata rinuncia, e tenuto conto della sostanziale adesione dell’appellante incidentale, va dichiarata l’estinzione del giudizio, con compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite, mentre nulla va disposto per le parti non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello principale e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, dichiara l’estinzione del giudizio per rinuncia.

Compensa integralmente tra le parti costituite le spese di lite.

Nulla va disposto per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO