Pubblicato il 25/03/2025

N. 02448/2025REG.PROV.COLL.

N. 06327/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6327 del 2024, proposto dalla società Allstar a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziana Ciotola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Associazione Nazionale Sapar, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Generoso Bloise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale di Trastevere 209;

nei confronti

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gi&Em S.r.l., Assotrattenimento 2007 - Associazione Operatori Dell’Intrattenimento e del Tempo Libero, non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Acadi - Associazione Concessionari di Giochi Pubblici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Pascazi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 10592, pubblicata il 27 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, dell’Associazione Nazionale Sapar e dell’Acadi - Associazione Concessionari di Giochi Pubblici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Mazzone, in delega dell'avvocato Giorgio Fraccastoro, e Fiammetta Fusco, in delega dell'avvocato Tiziana Ciotola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante, che gestisce oltre 215 sale Admiral Club in Italia e amministra 27 sale bingo nella Regione Lazio, oltre ad essere concessionaria di ulteriori 3 sale bingo di cui 2 a Roma ed 1 ad Anzio - ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento della circolare applicativa della Regione Lazio n. 32218 dell'11 gennaio 2023.

1.2. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per motivazione apparente perché il giudice di primo grado, nonostante fosse tenuto a pronunciarsi sulle innumerevoli criticità della circolare impugnata, avrebbe del tutto omesso di trattare le plurime questioni sollevate dall’appellante ritenendo, con motivazione apodittica, il provvedimento gravato proporzionato e legittimo senza spiegare le ragioni per le quali la Regione ha legittimamente disciplinato le modalità di gioco, nonostante si trattasse di materia di esclusivo appannaggio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Pertanto, si verserebbe in un caso di motivazione apparente che secondo le Adunanze plenarie nn. 10 e 11 del 30 luglio 2018 costituisce un’ipotesi di nullità della sentenza idonea a giustificare l’annullamento con rinvio al giudice di primo grado;

2) per omessa pronuncia essendo la motivazione del tutto insufficiente a fronte della pluralità, specificità e caratterizzazione dei singoli motivi di censura articolati dall’appellante, nessuno dei quali sarebbe stato affrontato e trattato nella sentenza impugnata. In particolare l’appellante ha censurato le seguenti prescrizioni della l.r. n. 5/2013, nella versione novellata, confermate e rese ancor più gravose dalla circolare, in tema di: 1) frequenza di non più di una partita ogni 30 secondi (l’art. 6 della l.r. n.16/2022 ha stabilito la “riduzione della frequenza delle singole giocate a non più di una giocata ogni trenta secondi per gli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931”); 2) distanziamento di almeno 2 mt lineari tra un apparecchio e l’altro, nonché tra gli apparecchi e le altre attività svolte negli esercizi commerciali promiscui (l’art. 6 l.r. n. 16/2022 ha disposto “il distanziamento minimo di due metri tra i suddetti apparecchi”); 3) pausa obbligatoria nel corso delle attività di gioco di 5 minuti ogni 30 minuti di ininterrotta attività ludica; 4) divieto di fumo, se inteso nel senso che nelle sale da gioco non è possibile riservare spazi per fumatori dotati di apparecchi di aspirazione, alla stregua di qualsiasi altro esercizio commerciale (l’art. 6 l.r. n. 16/2022 ha imposto il “divieto di fumo nei luoghi dove sono installate le postazioni per il gioco e collocazione delle postazioni installate dopo la data di entrata in vigore della presente disposizione in luoghi dove siano assenti o disattivati gli impianti per l’aspirazione del fumo generato dall’uso di tabacchi o succedanei lavorati, combusti, riscaldati o vaporizzati...”). A fronte di ciò il T.a.r. per il Lazio avrebbe rigettato il ricorso senza nessuna argomentazione specifica in merito alle suddette censure, limitandosi ad affermare, da un lato, l’infondatezza del gravame e, dall’altro, l’adeguatezza e proporzionalità delle misure adottate in assenza di una specifica motivazione sia sulla prima che sulla seconda di tali statuizioni;

3) per difetto di motivazione, illogicità manifesta, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità nella circolare impugnata. Con detta ultima censura l’appellante, atteso l’effetto devolutivo dell’appello, ha riproposto i motivi di ricorso articolati in primo grado.

1.3. Sulla scorta delle predette argomentazioni l’appellante ha concluso, in via principale, per l’annullamento della sentenza impugnata con rimessione della questione al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., o in subordine per la riforma della detta decisione emendando il vizio di omessa pronuncia con riferimento a tutte le censure proposte e reiterate in sede di appello.

2. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si è costituita in giudizio con memoria di stile, concludendo per il rigetto dell’appello.

3. La Regione Lazio si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto del ricorso evidenziando che la circolare oggetto di giudizio persegue, in via preminente, finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti nella materia di legislazione concorrente nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale e che le disposizioni della stessa non avrebbero inciso sulle impostazioni predefinite dei software degli apparecchi o dei sistemi di gioco.

4. La SAPAR- Associazione Nazionale Servizi Apparecchi per Pubbliche Attrazioni Ricreative si è costituita in giudizio ad adiuvandum per sostenere tutte le ragioni dedotte dalla società appellante, concludendo per l’accoglimento di tutte le domande e istanze dalla medesima proposte.

5. L’ A.C.A.D.I. - Associazione Concessionari di Giochi Pubblici si è costituita in giudizio in qualità di interveniente ad adiuvandum in primo grado a sostegno delle ragioni dell’appellante, concludendo per l’accoglimento dell’appello.

6. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche, ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

7. All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appello è meritevole di accoglimento essendo fondato il primo motivo con il quale la società appellante ha dedotto la nullità della sentenza impugnata per motivazione apparente.

9. Secondo le sentenze nn. 10 e 11 del 2018 dell’Adunanza Plenaria, richiamate e ribadite nella recente sentenza sempre dell’Adunanza Plenaria n. 16 del 2024, “la nullità della sentenza è ravvisabile non solo nel caso di motivazione “radicalmente assente”, ma anche nel caso di motivazione “meramente apparente”, che si ha quando essa è “palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta”, o “tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile” o “richiama un generico orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto”. “Più in generale, la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del minimo costituzionale che si ricava dall’art. 111, comma 5 Cost. (…) tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile (…) La motivazione apparente non è sindacabile dal giudice, in quanto essa costituisce un atto d’imperio immotivato e dunque non è nemmeno integrabile, se non con il riferimento alle più varie, ipotetiche congetture, ma una sentenza “congetturale” è, per definizione, una non-decisione giurisdizionale – o, se si preferisce e all’estremo opposto, un atto di puro arbitrio – e, quindi, un atto di abdicazione alla potestas iudicandi.. (…). La nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione riguarda non solo le sentenze di rito (irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità), ma anche quelle che recano un dispositivo di merito (…) non sorretto da una reale motivazione.”. (…)” (Ad. Plen. n. 16 del 2024).

9.1. Qualora la decisione del giudice di primo grado si basi su una motivazione tautologica o apparente che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso si concreta il vizio di nullità della sentenza, che, secondo quanto statuito dalle citate sentenze dell’Adunanza Plenaria, “deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso”.

10. Applicando i suesposti principi alla fattispecie in esame il Collegio ritiene che sia integrato il vizio di nullità della sentenza.

10.1. Oggetto di controversia proposta dalla società appellante innanzi al T.a.r. per il Lazio è la circolare n. 32218 del 2023 con la quale la Regione Lazio ha fornito chiarimenti in ordine alla portata applicativa della l.r. n. 5/2013, come modificata dalla l.r. n. 16/2022 e dalla l.r. n. 19/2022, che ha imposto anche alle sale gioco già in esercizio una serie di prescrizioni quanto alla riduzione della frequenza delle giocate, alla distanza tra gli apparecchi, alla pausa obbligatoria ogni 30 minuti di gioco e al divieto di fumo.

10.2. Con il ricorso di primo grado la società appellante ha dedotto l’illegittimità della predetta circolare, sollevando anche dubbi di costituzionalità delle presupposte leggi regionali, per la parte in cui la Regione Lazio:

a) ha disciplinato direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi, prescrivendo la riduzione della frequenza delle singole giocate a non più di una giocata ogni 30 secondi, con incidenza sulle modalità di funzionamento delle macchine che dovrebbero essere modificate nell’hardware o nel software per conseguire l’effetto “limitatore” di non più di una giocata ogni 30 secondi, e imponendo il distanziamento minimo di due metri tra apparecchi, con incidenza sul numero di quelli presenti in ciascuna sala;

b) ha inciso sulle regole di gioco adottando misure di carattere innovativo e provvedimentale – quali la predisposizione di orologi, cartellonista e messaggi vocali preregistrati – al fine di imporre la pausa obbligatoria dal funzionamento di 5 minuti ogni 30 minuti consecutivi;

c) ha imposto solo nelle sale adibite al gioco lecito un divieto di fumo generale e assoluto anche qualora siano presenti e funzionanti gli impianti di areazione.

Ad avviso dell’appellante la circolare impugnata e la presupposta normativa regionale avrebbero determinato uno sconfinamento della Regione rispetto a quanto stabilito sia dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 300 del 2011 e n. 108 del 2017 che dal giudice amministrativo in molteplici precedenti secondo i quali è legittimo l’apporto innovativo dell’ente locale rispetto al quadro legislativo nazionale solo se confinato a tematiche quali il distanziamento della sala da luoghi sensibili e gli orari di apertura dell’esercizio, senza incidere sulle modalità operative dell’estrinsecarsi dell’attività imprenditoriale, rimesse all’esclusiva competenza del legislatore nazionale e del regolatore di settore.

11. Con la sentenza appellata il giudice di primo grado, dopo aver riportato il contenuto della normativa regionale presupposta e della circolare oggetto di gravame, aver riconosciuto la natura applicativa e, pertanto, lesiva dell’atto impugnato e aver richiamato la giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di riparto delle competenze Stato – Regioni in materia di giochi e scommesse, ha ritenuto legittima “la normativa regionale nella parte in cui detta disposizioni volte a regolare il gioco d’azzardo attraverso previsioni atte a tutelare il diritto alla salute dei consumatori. La circolare, inoltre, in quanto provvedimento espressivo della discrezionalità dell’Amministrazione, può essere sindacata solo laddove manifestamente sproporzionata rispetto agli interessi perseguiti o eccessivamente gravoso per i suoi destinatari; nel caso in esame, la disciplina introdotta mira a tutelare un diritto fondamentale costituzionalmente garantito e ritenuto prevalente rispetto ad altri interessi pure tutelati dall’ordinamento (qual è il diritto alla libera iniziativa economica)” .

Alla luce delle dette considerazioni il giudice di primo grado ha concluso che “tale provvedimento, pertanto, in quanto contenuto nei limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, risulta legittimo” .

12. Dall’esame della sentenza impugnata, oltre all’affermazione della proporzionalità e della ragionevolezza della circolare della Regione Lazio, non emergono le ragioni per le quali le censure articolate dall’appellante e supportate con argomentazioni ulteriori anche dalle associazioni di settore non siano fondate.

In particolare non vi è alcuna considerazione specifica sulle ragioni che giustifichino e legittimino le prescrizioni impartite con la l.r. n. 5/2013 nella versione novellata, confermate dalla circolare, in tema di frequenza di non più di una partita ogni 30 secondi, di distanziamento di almeno 2 mt lineari tra un apparecchio e l’altro, nonché tra gli apparecchi e le altre attività svolte negli esercizi commerciali promiscui, di pausa obbligatoria nel corso delle attività di gioco di 5 minuti ogni 30 minuti di ininterrotta attività ludica, di divieto di fumo, se inteso nel senso che nelle sale da gioco non è possibile riservare spazi per fumatori dotati di apparecchi di aspirazione, come avviene per gli latri esercizi commerciali.

Né viene data alcuna spiegazione alle ragioni sottese alla declaratoria di infondatezza delle censure articolate per evidenziare le differenziazioni delle regole del gioco pubblico introdotte su base territoriale dalla circolare impugnata e della argomentata contrarietà con la normativa nazionale che costruisce un’offerta di gioco standardizzata ed identica sull’intero territorio nazionale.

13. A fronte di una serie di censure circostanziate e supportate anche da evidenze istruttorie, come ad esempio la dedotta riduzione degli apparecchi presenti nei locali, il decremento di 2/3 dei ricavi degli operatori, le problematiche correlate allo spostamento degli apparecchi eccedenti nei magazzini e la decadenza dell’autorizzazione nel caso di mancata raccolta delle giocate per oltre 90 giorni quali conseguenze della prescrizione del distanziamento di 2 mt. tra un apparecchio e l’altro all’interno dell’esercizio commerciale, la sentenza impugnata non reca alcuna motivazione specifica limitandosi a richiamare i principi astratti della ragionevolezza e della proporzionalità.

14. Ne discende, pertanto, che nel caso in esame non può riscontrarsi la presenza della struttura decisionale minima ed essenziale atta a consentire l’intervento “ortopedico” del giudice di appello in considerazione del principio devolutivo (Cons. Stato, IV, n. 7336 del 2023).

15. Il Collegio ritiene che si verta nel caso della motivazione assente o comunque apparente, in quanto meramente assertiva, nei termini evidenziati dalle Adunanze Plenarie del Consiglio di Stato nn.10 e 11 del 2018 e n. 16 del 2024.

16. Per le esposte ragioni l’appello va, pertanto, accolto e, per l'effetto, va disposta la rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell'art. 105 c.p.a.

17. Sono sussistenti giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, tenuto conto della peculiarità della questione decisa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, dichiarata la nullità della sentenza di primo grado, dispone la rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell'art. 105 c.p.a..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO