Pubblicato il 29/05/2025

N. 04694/2025REG.PROV.COLL.

N. 07227/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7227 del 2024, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri subentrata anche nei rapporti della soppressa Agenzia per la coesione territoriale, il Ministero per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e per il PNRR, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

l’Università degli Studi «G. d’Annunzio», in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio D'Antonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Faustino De Palma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Università del Salento, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 10004/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi «G. d’Annunzio» e dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Dato atto delle istanze di passaggio della causa in decisione depositate dall'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli e dall'avvocato Faustino De Palma;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso principale di primo grado l’Università degli studi “G. d’Annunzio” esponeva che in attuazione del d.l. n. 59/2021, convertito dalla l. n. 101/2021, e del decreto del MEF del 15 luglio 2021, l’Agenzia per la coesione territoriale aveva adottato, con decreto n. 204 del 29 settembre 2021 (parzialmente modificato con decreto n. 319 del 30 dicembre 2021), l’ “ Avviso Pubblico per la manifestazione di interesse per la candidatura di idee progettuali da ammettere ad una procedura negoziale finalizzata al finanziamento di interventi di riqualificazione e rifunzionalizzazione di siti per la creazione di ecosistemi dell’innovazione nel Mezzogiorno ”.

1.1. La capofila Università degli studi “G. d’Annunzio”, unitamente ad altri, aveva presentato la proposta progettuale di riqualificazione dell’area ex Co.Fa. nel Comune di Pescara, denominata EASSITECH, la quale, dopo aver superato la prima fase di selezione, era stata collocata al ventinovesimo posto in graduatoria, in posizione non utile per l’ottenimento del finanziamento.

A seguito di scorrimento della graduatoria, con nota del 19 settembre 2022 il progetto era stato ammesso a finanziamento per la somma di euro 9.250.000,00 (pari alla metà della somma richiesta) in applicazione del punto 6.4 dell’invito, secondo cui “ Nel caso di investimenti per infrastrutture di ricerca che non soddisfino le condizioni di cui all’articolo 5.3 e siano qualificabili come aiuti di Stato [...] i costi ammissibili corrispondono ai costi degli investimenti materiali ed immateriali e l’intensità di aiuto non supera il 50 per cento dei costi ammissibili ”.

Con nota del 22 settembre 2022 l’Università aveva contestato la legittimità del provvedimento.

A seguito della predetta nota, il Direttore generale dell’Agenzia aveva comunicato che, alla luce dei chiarimenti forniti, il finanziamento avrebbe potuto essere qualificato come “non aiuto di Stato”, riservandosi di formalizzare tale decisione.

Nonostante tale comunicazione, l’Agenzia non aveva adottato alcun provvedimento formale di riesame della precedente decisione sicché l’Università si era determinata ad impugnare il provvedimento del 19 settembre 2022, di ammissione al finanziamento per una somma pari al 50% di quella richiesta, deducendo all’uopo due mezzi di gravame (da pag. 13 a pag. 26).

1.2. Nelle more del giudizio di primo grado, in data 18 gennaio 2023, l’Agenzia adottava il decreto n. 24/2023, con il quale veniva riconosciuta la configurazione del progetto quale “non aiuto di Stato”.

Tuttavia, con decreto n. 70/2023 del 29 marzo 2023, l’Agenzia annullava tale decreto, facendo così permanere la qualificazione in termini di “aiuto di Stato” del progetto presentato.

Anche tale atto veniva impugnato dall’Università odierna appellata, mediante motivi aggiunti.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullato gli atti impugnati e compensato tra le parti le spese di lite.

3. L’appello delle Amministrazioni, meglio indicate in epigrafe, è affidato ai seguenti motivi:

I. Omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della graduatoria approvata con decreto n. 215/2022 – Violazione dell’art. 100 c.p.c. - Carenza di interesse .

Le Amministrazioni appellanti evidenziano anzitutto che l’Università appellata non ha impugnato l’atto di approvazione dell’elenco dei beneficiari ammessi a finanziamento e ai quali sono stati assegnati i contributi (decreto n. 215 del 2022).

La mancata impugnazione di tale provvedimento, non rilevata dal T.a.r., comporterebbe l’inammissibilità del ricorso di primo grado.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990 e dell’art. 5.3. dell’Invito; travisamento, omessa e, comunque, insufficiente valutazione delle risultanze istruttorie in relazione al presunto difetto di motivazione.

La nota impugnata dall’Università con il ricorso principale di primo grado era motivata mediante richiamo alle condizioni di erogazione dell’aiuto fissate nell’Invito, in particolare all’art. 5.3.

L’art. 6.3 dell’Invito (doc. 6) stabiliva infatti che “ L’entità del finanziamento per ogni singolo progetto può coprire fino al 100 per cento dei costi ammissibili e arrivare fino al raggiungimento del predetto importo massimo dell’investimento consentito per ciascun Progetto, ove ricorrano le condizioni espresse al precedente art. 5.3 .”.

L’art. 5.3. dell’Invito stabiliva che il possesso anche di uno solo dei cinque requisiti ivi indicati consentiva di escludere profili di aiuto di Stato.

Nessuna di tali condizioni è stata ritenuta sussistente dall’Agenzia.

Nella fattispecie in esame l’onere della motivazione andrebbe inteso in forma “attenuata” poiché, sussistendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b) del c.p.a., il giudizio verte sul “rapporto”.

L’atto impugnato dalla ricorrente in primo grado sarebbe stato comunque una mera “proposta” di finanziamento e non un atto autoritativo.

Le appellanti criticano la sentenza di primo grado anche nella parte in cui ha ritenuto che, in giudizio, vi fosse stata una inammissibile integrazione postuma della motivazione.

La motivazione sarebbe stata invece pianamente ricavabile dalla nota prot. n. 0019396 del 19 settembre 2022, facente parte degli atti istruttori (doc. 17).

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 107 par. 1, 2, 3, TFUE, del Regolamento UE 651/2014, art. 26, commi 1, 6, 7, della Comunicazione recante “Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione” (2014/C 198/01), Par. 2.1. Organismi di ricerca e di diffusione delle conoscenze e infrastrutture di ricerca come beneficiari di aiuti di Stato, punti 17, 19, 20, 21, e della Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (2016/C 262/01).

Ai fini della dimostrazione degli elementi richiesti dalla Commissione europea e dalla Corte di giustizia per escludere eventuali profili di aiuto di Stato non sarebbero conferenti le considerazioni del T.a.r. in ordine al fatto che lo svolgimento di attività economica non comporta necessariamente la qualificazione del finanziamento quale aiuto di Stato.

Nel caso in esame, la commercializzazione dei brevetti e di software, i contratti di ricerca industriale, la formazione scientifica anche su commessa, la locazione a terzi di macchinari e attrezzature, i master e i dottorati, come documentati dall’Università nel Formulario per la presentazione della Relazione sull’Analisi Costi Benefici (Allegato 4 di cui all’articolo 10 dell’Invito presentato dal Proponente, doc. 19, Tabella 6 a pag. 10) costituiscono attività per le quali esiste una domanda ed un’offerta nel mercato di riferimento.

Significativi, al riguardo, sarebbero le pagg. 8 e 9 del Formulario, come pure la tabella 6 di pag. 10, ove è riportata l’indicazione dell’ammontare complessivo di tali proventi/benefici.

Con nota del 13 giugno 2023 (doc. 29) i Servizi della Direzione Generale della Concorrenza della Commissione UE hanno confermato che il solo elemento rilevante per stabilire se un soggetto possa essere qualificato come impresa riguarda lo svolgimento di un’attività economica.

In particolare, la normativa in materia di aiuti di Stato – Comunicazione recante “Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione” (2014/C 198/01), Par. 2.1. “Organismi di ricerca e di diffusione delle conoscenze e infrastrutture di ricerca come beneficiari di aiuti di Stato”, 2.1.1. “Finanziamento pubblico di attività non economiche”, punto 20 - richiede che l’attività economica, e non i ricavi, non sia superiore al 20% della capacità annua complessiva, mentre i ricavi costituiscono solo l’indice della presenza di un’attività economica, che può essere presente anche quando i ricavi ammontano a zero come deciso dalla Commissione nel caso di cui sopra.

Nel caso di finanziamento pubblico ad infrastrutture di ricerca utilizzate sia per attività economiche che non economiche, secondo quanto chiarito nella Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato (2016/C 262/01, punto 207 e nota 305), l’uso economico dell'infrastruttura può essere considerato accessorio (e dunque il suo finanziamento può esulare dalla normativa sugli aiuti di Stato) esclusivamente quando la capacità assegnata, ogni anno, a tale attività economica non superi il 20 per cento della capacità annua complessiva dell'infrastruttura.

Le Amministrazioni appellanti sostengono che la soppressa Agenzia per la coesione territoriale avrebbe correttamente seguito la metodologia prevista per la verifica della sussistenza di aiuti di Stato.

In particolare, sulla base della documentazione di candidatura non sarebbe stato possibile verificare che lo svolgimento dell’attività economica non ecceda la percentuale del 20% della capacità produttiva annuale.

La dimostrazione dell’assenza dei profili di aiuto di Stato spetterebbe al soggetto che si candida all’ottenimento del finanziamento. In questo caso, non sarebbe stata fornita né sarebbe stata in alcun modo desumibile dall’Allegato 4 “Formulario relazione ACB” (doc. 19).

IV. Erronea ricostruzione e travisamento dei fatti. Valutazione omessa, errata e, comunque, insufficiente dei documenti di causa in relazione al presunto difetto di motivazione del provvedimento di annullamento d’ufficio prot. n. 70/2023 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990.

L’appellante censura poi le statuizioni con cui il T.a.r. ha ritenuto “contraddittoria e perplessa” la condotta tenuta dall’Amministrazione dopo l’adozione dell’atto impugnato con il ricorso principale.

L’atto impugnato con i motivi aggiunti in primo grado sarebbe stato infatti volto a ripristinare la coerenza dell’azione dell’Agenzia poiché il decreto n. 23 del 2024 non sarebbe stato preceduto dalla riapertura dell’istruttoria a cura della competente struttura tecnica.

Inoltre il primo giudice non ha considerato che la motivazione dell’annullamento in autotutela si basava su un ulteriore vizio, rappresentato dalla violazione del divieto di deliberare nuovi finanziamenti essendo trascorso, al momento dell’emanazione del decreto n. 24 del 18 gennaio 2023, il termine perentorio del 31 dicembre 2022 stabilito dal cronoprogramma contenuto nel decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 15 luglio 2021, modificato dal successivo decreto del 1° agosto 2022, al quale fa riferimento l’art. 1, comma 7 bis, del decreto legge 6 maggio 2021, n. 59, conv. in l. n. 101/2021.

V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. b), L. n. 241/1990, degli artt. 2 e 97 Cost., dei principi in materia di soccorso istruttorio, regolarizzazione, chiarimento e integrazione documentale postuma nelle procedure ad evidenza pubblica; erronea interpretazione dell’art. 10.3 dell’Invito.

Quanto alla mancata attivazione del soccorso istruttorio, censurata dal T.a.r., l’appellante sostiene che quest’ultimo sarebbe stato oggetto di una mera facoltà, rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione stessa (cfr. la pag. 7 dell’Invito, doc. 6).

4. Si è costituita, per resistere, l’Università degli studi di Chieti “Gabriele d’Annunzio”.

5. Con ordinanza n. 3807 del 14 ottobre 2024, l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito.

6. Si è costituito per resistere anche l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno. Quest’ultimo, peraltro, ha successivamente dichiarato di non avere più interesse alla prosecuzione del giudizio.

7. L’Università appellata ha depositato una memoria conclusionale.

8. L’appello è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 20 febbraio 2025.

9. Si può prescindere dall’eccezione di inammissibilità per genericità poiché l’appello è infondato nel merito e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

10. Con il primo mezzo di gravame, le appellanti hanno censurato la sentenza impugnata nella parte in cui avrebbe erroneamente omesso di dichiarare l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per mancata impugnazione della graduatoria approvata con il decreto n. 215 del 2022.

10.1. Il mezzo è infondato.

L’Università appellata non ha domandato una diversa collocazione nella graduatoria, bensì il riconoscimento dell’intero finanziamento richiesto.

Il provvedimento impugnato in primo grado è infatti intervenuto a seguito dello scorrimento della graduatoria e fa esplicito riferimento alla circostanza della disponibilità di ulteriori risorse per il finanziamento dei progetti presentati.

L’originaria ricorrente, in sostanza, non ha mai contestato la propria posizione in graduatoria ma ha esclusivamente censurato la decisione dell’Amministrazione di ritenere che il progetto fosse finanziabile soltanto nel limite della metà dei costi ammissibili.

11. Con la prima parte del secondo mezzo di gravame si sostiene poi che l’atto prot. n. 65238 del 19 settembre 2022, oggetto del ricorso principale di primo grado, non sarebbe un provvedimento impugnabile e che, in ogni caso, nelle materie in cui sussiste la giurisdizione esclusiva del g.a. l’onere di motivazione dei provvedimenti amministrativi avrebbe un rilievo “attenuato”.

11.1. Entrambe le prospettazioni sono infondate.

11.1.1. In primo luogo, il provvedimento del 19 settembre 2022 esprime una volontà imperativa dell’Amministrazione, la quale informa l’Università che il finanziamento di suo interesse si può accordare solo entro un “massimo concedibile” indicato in modo espresso.

Esso contiene altresì una “proposta” nel senso che l’Università potrà essere inserita nell’elenco definitivo dei beneficiari a certe condizioni e chiede un “immediato riscontro”, l’assenza del quale “costituirà rifiuto definitivo del finanziamento, con il conseguente immediato scorrimento della graduatoria”.

Si tratta evidentemente non di una semplice informativa, come sostenuto dalle Amministrazioni appellanti, ma di un atto che nega il finanziamento per la parte ritenuta eccedente il massimo e che per il resto fissa condizioni ben precise, che se non rispettate comportano l’effetto, all’evidenza sfavorevole, della perdita del finanziamento stesso anche per la parte ritenuta possibile.

Si ravvisa, in altre parole, quella che è l’essenza del provvedimento amministrativo impugnabile, ovvero l’incidenza nella sfera giuridica del destinatario in via unilaterale (cfr., in tal senso, in fattispecie analoga a quella in esame, la sentenza della Sezione n. 107 dell’8 gennaio 2025).

11.1.2. In secondo luogo, la tesi dell’onere “attenuato” di motivazione, nelle ipotesi in cui sussista la giurisdizione esclusiva del g.a. non ha, invero, alcuna base normativa.

La motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta infatti il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile non potendo pertanto il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma (cfr. ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 1 febbraio 2024, n.1023).

Per la stessa ragione, a tale inadeguatezza motivazionale non può supplire il giudice salvo il caso - che qui non ricorre – in cui sia allo stesso attribuita una giurisdizione di merito.

12. Con la restante parte del secondo mezzo le appellanti hanno contestato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha rilevato il difetto di motivazione del provvedimento del 19 settembre 2022, sostenendo che si tratti di una motivazione per relationem , che ha fatto cioè riferimento alle condizioni stesse dell’Invito.

12.1. Il vizio di motivazione rilevato dal T.a.r. è tuttavia da reputarsi effettivamente sussistente.

Al riguardo, giova anzitutto richiamare i paragrafi 5.3. e 6.4. dell’Invito.

Secondo il par. 5.3. “ La previsione di uno sfruttamento a fini non commerciali dell'infrastruttura oggetto di finanziamento non configura profili di aiuto di Stato a condizione che siano soddisfatti uno o più dei seguenti elementi: 1) l'infrastruttura di ricerca dovrà essere utilizzata quasi esclusivamente per attività di natura non economica e l'eventuale utilizzo economico dovrà rimanere puramente accessorio, nel senso che l'utilizzo economico corrisponde a un'attività necessaria e direttamente collegata al funzionamento dell'infrastruttura di ricerca oppure intrinsecamente legata al suo uso non economico principale; 2) l'attività economica, se presente, dovrà assorbire esattamente gli stessi fattori di produzione (quali materiali, attrezzature, manodopera e capitale fisso) delle attività non economiche e la capacità destinata ogni anno a tali attività economiche non dovrà superare il 20% della pertinente capacità annua complessiva dell'entità; 3) le attività di trasferimento del sapere (concessione di licenze, creazione di spin-off e altre forme di gestione del sapere prodotto dagli organismi o dalle infrastrutture di ricerca) dovranno essere svolte da organismi o infrastrutture di ricerca (o da relativi servizi e filiali), oppure congiuntamente a organismi o infrastrutture di ricerca o per loro conto, e tutti i redditi da esse provenienti dovranno essere reinvestiti nelle attività principali di tali organismi o infrastrutture; 4) le attività di ricerca e sviluppo dovranno essere svolte in maniera indipendente, con la finalità di incrementare il sapere e migliorare la comprensione; 5) sia garantita una diffusione ampia, gratuita e trasparente dei risultati della ricerca ”.

Il successivo par. 6.4 ha previsto, poi, che: “ Nel caso di investimenti per infrastrutture di ricerca che non soddisfino le condizioni di cui all'articolo 5.3 e siano qualificabili come aiuti di Stato, l'aiuto potrà ammontare ad un massimo di 20 milioni di euro per infrastruttura. Inoltre, in questo caso, i costi ammissibili corrispondono ai costi degli investimenti materiali e immateriali e l'intensità di aiuto non supera il 50 per cento dei costi ammissibili. Il Beneficiario dovrà, se del caso, assicurare ai fini della realizzazione della proposta progettuale il finanziamento della parte non agevolabile ai sensi del presente Invito senza il ricorso ad aiuti di Stato o, in tal caso, nel rispetto della pertinente normativa in materia di cumulo [...] ”.

12.2. A fronte di tali disposizioni, il provvedimento impugnato con il ricorso principale di primo grado non ha in alcun modo indicato le specifiche ragioni poste a fondamento della ritenuta impossibilità di finanziare il progetto in misura superiore al 50% dei costi ammissibili.

Anche il presunto richiamo all’art. 5.3 dell’Invito – in realtà nemmeno espressamente evocato – non sarebbe comunque sufficiente a fondare tale decisione, poiché non consente di comprendere per quale ragione non sia stato ritenuto sussistente almeno uno dei profili ivi indicati, atti ad escludere la configurabilità di un aiuto di Stato.

Al riguardo, va in particolare considerato che, in base all’Invito (cfr. i parr. 10.1 e 10.2), i concorrenti dovevano illustrare i contenuti dei propri progetti secondo le modalità indicate ma non già allegare specifiche dichiarazioni e/o dimostrazioni circa il fatto che gli stessi non configurassero aiuti di Stato.

Nel caso in esame, non è poi in contestazione il fatto che l’Università appellata abbia puntualmente descritto i contenuti del proprio progetto, a fronte dei quali l’Amministrazione non poteva limitarsi ad affermare in via generale la configurabilità di un’ipotesi di violazione della disciplina in tema di aiuti di Stato, ma avrebbe dovuto indicare, come rilevato dal T.a.r. “ le ragioni specifiche che l’hanno indotta a tale qualificazione e, quindi, se e perché sussista attività economica e, in ogni caso, per quali ragioni non ricorrono i presupposti previsti dal punto 5.3. dell’Invito, in presenza dei quali il finanziamento non è considerato aiuto di Stato ”.

Tale motivazione, a ben vedere, non era ricostruibile nemmeno attraverso gli atti del procedimento.

In particolare, il provvedimento prot. n. 19396 del 19 settembre 2022 citato dalla difesa dello Stato sconta infatti la stessa genericità di quello impugnato in quanto si limita a rilevare che “ la documentazione presentata dal soggetto proponente per il progetto in esame non riporta nessuna delle condizioni di non aiuto di Stato previste dalla normativa applicabile e riportate all’articolo 5.3 dell’Invito in oggetto. A fronte della presenza di ricavi quale indice di svolgimento di attività economiche, il soggetto proponente ha calcolato un valore attuale netto finanziario negativo, da cui discende la necessità del finanziamento pubblico ”.

Il T.a.r., al riguardo, ha correttamente evidenziato che lo svolgimento di attività economica, come indicato nell’Invito e nella pertinente comunicazione della Commissione europea, non comporta necessariamente la qualificazione del finanziamento quale aiuto di Stato e non può pertanto ritenersi ragione di per sé sufficiente a sostenere la decisione di dimezzamento.

12.3. Il rilevato difetto di motivazione è da reputarsi di per sé assorbente, e vale ad escludere anche la fondatezza del terzo mezzo, in considerazione del divieto di pronunciare su poteri amministrativi non ancora esercitati imposto dall’art. 34 comma 2 c.p.a..

Non può infatti attribuirsi alcun rilievo alle specifiche ed articolate ragioni espresse dalla difesa erariale nel corso del processo di primo grado (ribadite anche in sede di appello), trattandosi di integrazione postuma della motivazione in sede giudiziale la quale è ammessa soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida, restando, invece, inammissibile, un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi (in tal senso, con riferimento all’attività amministrativa discrezionale, è la costante giurisprudenza di questo Consiglio, puntualmente richiamata dal primo giudice).

Infine – come già rilevato dalla Sezione nella sentenza n. 5838 del 2024 - non può essere considerato dirimente neppure il parere espresso dalla Commissione europea - Direzione generale della concorrenza in data 13 giugno 2023 su istanza dell’Agenzia dell’8 maggio 2023, dal momento che esso “ sconta, infatti, la genericità della richiesta avanzata dall’Agenzia, che non appare aver rappresentato alla Commissione gli elementi di peculiarità della fattispecie in questione ”.

12.4. La sentenza impugnata va poi confermata anche nella parte in cui ha fatto rilevare la condotta contraddittoria e perplessa tenuta dall’Amministrazione dopo l’adozione dell’atto impugnato. L’Agenzia, infatti, a seguito dei chiarimenti resi dalla odierna ricorrente con le note del 22 e del 27 settembre 2022, ha adottato il provvedimento di riesame del 18 gennaio 2023 contenente un’ampia e specifica motivazione in ordine all’insussistenza di aiuti di Stato, in relazione ai presupposti previsti dal punto 5.3. dell’Invito.

Successivamente l’Amministrazione, in data 29 marzo 2023, ha annullato il provvedimento di riesame del 18 gennaio 2023, senza tuttavia evidenziare specificamente le ragioni dell’erroneità della valutazione effettuata nell’atto annullato in ordine ai presupposti previsti al punto 5.3.

Anche in sede di gravame, le Amministrazioni appellanti si sono limitate ad effettuare una valutazione alternativa rispetto a quella contenuta nella suddetta nota, oltre a richiamare il fatto che il provvedimento di autotutela impugnato con i motivi aggiunti era basato anche su una ragione di carattere finanziario legata alla circostanza, da un lato, che l’Agenzia - trascorso il termine perentorio del 31 dicembre 2022 stabilito dal cronoprogramma contenuto nel decreto del 15 luglio 2021, modificato dal successivo decreto del MEF del l° agosto 2022 – “ non ha alcun potere di stabilire che si proceda a deliberare nuovi finanziamenti ”; dall’altro che il provvedimento in questione avrebbe erroneamente presupposto che vi fossero risorse disponibili per il 2023.

Anche tali ragioni sono però del tutto insufficienti al fine di sorreggere, in maniera autonoma, il provvedimento di autotutela poiché era stato già impugnato dall’Università il provvedimento del 19 settembre 2022, adottato sulla scorta della sopravvenuta certa disponibilità a quella data di ulteriori finanziamenti.

Tale circostanza consentiva pertanto all’originaria ricorrente – pur in presenza del definitivo revirement dell’Amministrazione – di poter comunque beneficiare dell’effetto retroattivo di una eventuale pronuncia giurisdizionale favorevole in relazione al provvedimento originario.

12.5. Da quanto precede deriva, pertanto, l’infondatezza del secondo, del terzo e del quarto mezzo di gravame.

13. Infine - a differenza di quanto dedotto con il quinto mezzo - in caso di eventuali dubbi circa la sussistenza, o meno, dei parametri stabiliti dal punto 5.3. dell’Invito, l’Amministrazione avrebbe dovuto fare ricorso al soccorso istruttorio come espressamente previsto dall’art. 10.3 dell’Invito medesimo.

Sul punto, va richiamato e condiviso l’orientamento già espresso da questa Sezione con la sentenza 2 luglio 2024, n. 5838 (ed ulteriormente ribadito con le sentenze n. 106 e n. 107 dell’8 gennaio 2025) circa il fatto che in capo all’Amministrazione sussisteva il dovere, e non la semplice facoltà, “ a fronte di dati e prospettazioni non predeterminati dalla lex specialis a pena di esclusione ma al contempo non del tutto chiari, di approfondire, se necessario e comunque prima di assumere determinazioni sfavorevoli all’istante, specifici punti con il proponente ”.

Al riguardo, si è già ricordato che i proponenti erano tenuti ad illustrare i contenuti dei relativi progetti ma non già ad allegare specifiche dichiarazioni e/o dimostrazioni che gli stessi non configurassero aiuti di Stati.

Deve pertanto ritenersi che l’art. 10.3. dell’Invito fosse destinato ad operare proprio nei casi controversi, analoghi a quello in esame.

La suddetta disposizione recita infatti “ L'Agenzia […] si riserva la facoltà di richiedere tramite PEC, entro un termine perentorio al Soggetto proponente: (i) chiarimenti sulla documentazione presentata e su elementi non sostanziali della Proposta progettuale; (ii) integrazioni documentali o chiarimenti su mere carenze formali della documentazione amministrativa; (iii) ogni informazione utile, dichiarazione e/o impegno necessari ad assicurare il rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato, laddove applicabile ”.

Si tratta di una formulazione molto ampia, che include specificamente la possibilità di instaurare un contraddittorio con i proponenti al fine di ottenere chiarimenti utili ad assicurare il rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato.

14. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

15. Le spese del grado seguono la soccombenza nei rapporti tra le Amministrazioni appellanti e l’Università appellata.

Per quanto riguarda l’Istituto zooprofilattico sperimentale del Mezzogiorno si osserva, da un lato, che non sussistono i presupposti della “lite temeraria” come sostenuto dall’Università poiché il primo si è limitato, nel costituirsi in giudizio, a formulare argomentazioni adesive a quelle delle Amministrazioni.

In ogni caso, l’Istituto medesimo ha comunque successivamente manifestato la volontà di rinunciare agli atti con i quali è intervenuto in giudizio.

In ragione di quanto precede, sussistono i presupposti per compensare le spese del grado nei suoi confronti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le Amministrazioni appellanti alla rifusione delle spese del grado nei confronti dell’Università degli studi “G. d’Annunzio”, che liquida complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge.

Compensa le spese del grado nei confronti dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO