Pubblicato il 14/05/2025

N. 04131/2025REG.PROV.COLL.

N. 02226/2023 REG.RIC.

N. 02228/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2226 del 2023, proposto da:
OM Palazzo S. AN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Midiri, Giacomo Santi e Carlo Baseggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Midiri in Roma, via Antonio Cerasi, n. 19;

contro

Comune di Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Guido Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Tibullo, n. 10;

nei confronti

So.Ni. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuliano Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 2228 del 2023, proposto da:
UI HI e Seba s.r.l., rappresentate e difese dagli avvocati Mario Midiri, Giacomo Santi e Carlo Baseggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Midiri in Roma, via Antonio Cerasi, n. 19;

contro

Comune di Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Guido Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Tibullo, n. 10;

nei confronti

So.Ni. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuliano Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 2226 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione Seconda, n. 884/2022, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 2228 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione Seconda, n. 885/2022, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ferrara e di So.Ni s.r.l. in entrambi i giudizi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e udito per il Comune di Ferrara l’avvocato Guido Fiorentino;

Viste le istanze di passaggio in decisione delle parti appellanti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - L’antico “Palazzo dell’Ospedale di S. AN” è un complesso immobiliare di grande pregio e rilievo storico architettonico sito in corso Giudecca del Comune di Ferrara. In passato, detto complesso immobiliare era di proprietà pubblica, ma attualmente e da diversi anni esso è stato ceduto a proprietari privati.

In data 9 maggio 2005 il Comune di Ferrara approvava il piano particolareggiato d’iniziativa privata proposto dalla allora proprietaria Immobiliare Prestige s.r.l.

Detto piano esecutivo prevedeva un intervento di restauro e risanamento del “Palazzo dell’Ospedale di S. AN”, con creazione di molteplici unità immobiliari aventi diverse destinazioni: abitativa, commerciale e direzionale, tutte situate all’interno del complesso immobiliare.

In data 31 marzo 2006 veniva approvata la relativa convenzione urbanistica tra la suddetta società attuatrice del piano e l’Amministrazione comunale di Ferrara.

Detta convenzione all’art. 5 prevede espressamente l’obbligo, per i soggetti attuatori del piano e per i loro aventi causa a qualsiasi titolo, di asservire ad uso pubblico le aree destinate alle vie di accesso e verde, nonché le opere esattamente individuate nelle tavole di progetto, tra le quali vi è la loggia (mq. 38).

L’art. 5 della convenzione precisa, inoltre, che “ Gli asservimenti contemplati nel presente articolo saranno regolati da appositi atti notarili entro un anno dalla comunicazione di fine lavori e comunque entro dieci anni dalla stipula della presente convenzione .”.

La proprietà condominiale si determinava a disciplinare l’utilizzo del Porticato e del Chiostro e, quindi, ad installare un cancello di accesso, al fine di limitare l’accesso di soggetti estranei al Porticato e al Chiostro e di ovviare ai problemi di sicurezza causati dalle intrusioni notturne nell’area de qua da parte di estranei malintenzionati, dai continui bivacchi notturni e dall’attività di spaccio di stupefacenti ivi esercitata.

Il Comune di Ferrara con l’impugnata ordinanza del 14 ottobre 2020 ingiungeva al OM S. AN la rimozione del cancello-inferriata di accesso al Porticato e al Chiostro posti all’interno dell’area di proprietà condominiale di Palazzo S. AN.

2. - Con distinti ricorsi introduttivi dal contenuto analogo proposti dinanzi al T.a.r. Emilia Romagna rispettivamente il OM S. AN (r.g. n. 9/2021) e la sig.ra UI HI e la società Seba s.r.l., in qualità di condomini del OM S. AN, (r.g. n. 10/2021) chiedevano l’annullamento del menzionato provvedimento del 14 ottobre 2020, della nota del Comune di Ferrara in data 22 maggio 2020 di avvio del procedimento sanzionatorio e di tutti gli atti richiamati nell’ordinanza di rimozione, incluse le note del Comune di Ferrara del 25 maggio 2020, 23 luglio 2019, 7 novembre 2019, 13 maggio 2016 e 24 maggio 2011 per i seguenti motivi in diritto:

«I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 l.r. Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15 e s.m.i. e degli artt. 13 e 16-bis della l.r. Emilia-Romagna 21 ottobre 2004 n. 23, con riferimento al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 e al d.m. 2 marzo 2018. Eccesso di potere per illogicità manifesta, motivazione perplessa e apparente. Violazione del principio di proporzionalità.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della l. 7 agosto 1990, n. 241 per contraddittorietà tra quanto contestato nella comunicazione di avvio del procedimento e quanto effettivamente contenuto nell’ordinanza finale. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 l.r. Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15 e s.m.i. e degli artt. 13 e 16-bis della l.r. Emilia-Romagna 21 ottobre 2004 n. 23, con riferimento al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 e al d.m. 2 marzo 2018. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del principio di partecipazione procedimentale.

III. In via del tutto subordinata rispetto a quanto sopra eccepito, inapplicabilità al caso in esame della convenzione del 2006 intercorrente tra la ditta Immobiliare Prestige s.r.l. ed il Comune di Ferrara e comunque inefficacia dell’art. 5 della stessa per decorso del tempo. Eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità e buon andamento, illogicità manifesta, carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Sviamento di potere .».

3. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimato Comune di Ferrara e della So.Ni. s.r.l., con le sentenze segnate in epigrafe, respingeva i ricorsi, ritenendo infondate le censure sollevate.

4. - Con distinti atti di appello dal contenuto analogo il OM S. AN (r.g. n. 2226/2023) e la sig.ra UI HI e la società Seba s.r.l. (r.g. n. 2228/2023) chiedevano la riforma delle predette sentenze di primo grado, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« I. Error in iudicando per travisamento dei fatti;

II. Error in iudicando per erroneità, carenza e contraddittorietà manifeste della motivazione;

III. Error in iudicando per erroneità, carenza e contraddittorietà manifesta della motivazione .»

5. - Resistevano ai gravami il Comune di Ferrara e la società So.Ni. s.r.l., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 6 maggio 2025 le cause passavano in decisione.

7. - Preliminarmente si procede alla riunione dei due appelli r.g. n. 2226/2023 e r.g. n. 2228/2023, in considerazione della connessione oggettiva e soggettiva, avendo i due giudizi ad oggetto l’impugnazione dei medesimi provvedimenti.

8. - Gli appelli sono fondati e vanno conseguentemente accolti nei sensi di seguito esposti.

8.1. - In primis si evidenzia che l’Amministrazione comunale con l’impugnato provvedimento del 14 ottobre 2020 così disponeva:

«… Dato atto:

- che con nota in data 29 ottobre 2019 - P.G. 134692 - il Reparto Polizia Ambientale/Edilizia riferiva che, a seguito di sopralluogo del 17 settembre 2019, era stato accertato che le due porte di accesso al chiostro risultavano chiuse;

- che è pertanto emerso, con assoluta evidenza, che il cancello d’accesso al chiostro da via C. Laurenti risulta essere stato installato prima della sottoscrizione dell’atto di asservimento all’uso pubblico, ad oggi non ancora avvenuta, e così in violazione di quanto previsto dall’art. 5 della Convenzione stipulata tra il Comune di Ferrara e l’Immobiliare Prestige srl trascritta ai Pubblici registri Immobiliari - Agenzia del Territorio di Ferrara (R.G. 2424-part. 5457), facente parte del Piano particolareggiato approvato dal Consiglio comunale in data 9 maggio 2005 (P.G. 28920)

- altresì, che in data 20 febbraio 2020 l’Ufficio Centro Storico del Comune di Ferrara riferiva che, a seguito di verifiche, non risultava depositato il titolo abilitativo necessario per l’installazione del cancello posto tra i subb. 124 - 134 e il sub. 66 del mappale 57, e precisava che l’installazione del cancello medesimo era soggetta a C.I.L. ai sensi dell’art. 7, comma 4, lett. C ter della Legge Regionale n. 15 del 30 luglio 2015 [ rectius 30 luglio 2013] e successive modifiche, completa di autorizzazione della Soprintendenza, trattandosi di immobile tutelato;

- che in data 22 maggio 2020 con prot. 51391 è stato comunicato, all’amministratore Marina Beatrice Bonazzi, l’avvio del procedimento volto all’applicazione della sanzione e rimozione di cancello ai sensi della Legge Regionale 21 ottobre 2004 n. 23 e s.m.i. abusivamente installato su di un edificio vincolato senza che tale installazione fosse stata preceduta dall’asservimento dell’area all’uso pubblico come previsto dalla convenzione stipulata con il comune di Ferrara nel 2006;

- che, successivamente, in data 25/05/2020 con nota P.G. 51731 veniva inviata ai singoli proprietari ed all’amministratrice del “OM S. AN” diffida ad adempiere all’asservimento all’uso pubblico delle aree indicate nella convenzione succitata, nella quale si richiamava esplicitamente la predetta comunicazione di avvio del procedimento avente ad oggetto “… installazione cancello eseguita in assenza di C.I.L., consistente nell’emanazione di un’ordinanza di pagamento della somma di euro 1.000 con rimozione di detto cancello, installato in difformità a quanto stabilito dalla convenzione”;

ACCERTATO che a tutt’oggi non è pervenuta alcuna comunicazione relativa alla rimozione del cancello in parola ed al pagamento della sanzione di 1.000,00 euro;

RITENUTO, pertanto, che ricorrono i presupposti di fatto e di diritto per ordinare d’ufficio la rimozione di quanto abusivamente realizzato;

Visto l’articolo 13 della L.R. 23 del 21 ottobre 2004 e s.m.;

Visto l’art. 107 del D.Lgs. 18/08/2000 n. 267;

Visti gli atti;

INGIUNGE

alle ditte proprietarie in indirizzo di rimuovere a propria cura e spese, entro 90 (novanta) giorni dalla notifica del presente atto, il cancello sopra descritto con conseguente ripristino dello stato dei luoghi preesistente alla sua installazione.

Si avverte che in caso di inottemperanza entro il termine indicato, ai sensi dell’articolo 13 della L.R. 23/04 e s.m.i, la rimozione sarà eseguita dal Comune a spese dei destinatari del presente provvedimento, non operando l’acquisizione prevista dal comma 3 di detto articolo. …».

8.2. - Ciò premesso, ritiene questo Collegio che, diversamente da quanto osservato dal primo Giudice e dalla difesa comunale e in conformità alle argomentazioni svolte dalla parte appellante (cfr. pagg. 14 e ss. degli atti di appello) e dal Consiglio di Stato (cfr. ordinanza n. 3076 del 9 giugno 2021, resa in sede di appello cautelare avverso l’ordinanza cautelare di primo grado, che richiama Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849), l’impugnato provvedimento del 14 ottobre 2020 sia carente di base legale legittimante l’esercizio del potere repressivo esercitato dal Comune.

Infatti, a ben vedere nella fattispecie in esame non viene in rilievo un intervento abusivo ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 23/2004 (disposizione espressamente richiamata a pag. 4 del censurato ordine di rimozione del 14 ottobre 2020) di “ nuova costruzione eseguito in assenza del titolo abilitativo, in totale difformità o con variazioni essenziali ” (ove per titolo abilitativo deve intendersi il permesso di costruire ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001), facendosi all’opposto questione nella specie di rimozione di un cancello ( i.e. attività edilizia libera o al più soggetta a CILA), che non comporta la realizzazione di nuova superficie edificata o di volume (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849 secondo cui “… Un discorso particolare poi vale per il cancello, che secondo la giurisprudenza di questo Giudice non comporta realizzazione di nuova superficie edificata né tantomeno di volume - così da ultimo C.d.S. sez. VI 8 gennaio 2019 n. 18, quindi non richiede il permesso di costruire e in mancanza di esso non potrà, di regola, essere sanzionato con la demolizione …”).

Le opere realizzate e contestate ( i.e. mero cancello) rientrano nel genus “ Attività edilizia libera e interventi soggetti a comunicazione ” in relazione alle quali l’art. 7 della legge regionale n. 15/2013 (disposizione anch’essa espressamente richiamata a pag. 3 dell’impugnata ordinanza) contempla la presentazione di una semplice CILA, la cui mancanza al più può determinare l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, giammai l’ordine di demolizione adottato nella vicenda oggetto del presente giudizio.

Sul punto si rileva altresì che la Soprintendenza con nota prot. n. 10781 del 3 agosto 2010 ha acconsentito alla installazione di tale cancello/inferriata.

Ciò premesso, nulla esclude che in futuro il Comune possa, ricorrendone i presupposti di legge, agire a tutela di una servitù di uso pubblico se ritenuta sussistente ai sensi dell’art. 825 del codice civile (alla luce della previsione di cui all’art. 5 della convenzione urbanistica del 2006), ovvero adottare un provvedimento ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 in presenza di “ Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici ”.

Tuttavia, alla luce del chiaro tenore letterale della motivazione della gravata ordinanza non è certamente questo il potere esercitato dalla P.A. nel caso di specie, né è possibile integrare in via postuma la motivazione del menzionato provvedimento, pena altrimenti la violazione dell’art. 34, comma 2, del codice del processo amministrativo in forza del quale “ In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”.

Come detto, la contestata ordinanza del 14 ottobre 2020 ha ad oggetto solo ed esclusivamente un’attività edilizia asseritamente abusiva ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 23/2004 (disposizione espressamente menzionata nel censurato provvedimento e rubricata “ Interventi di nuova costruzione eseguiti in assenza del titolo abilitativo, in totale difformità o con variazioni essenziali ” e quindi l’equivalente “regionale” dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001) in relazione ad un intervento (“ le recinzioni e muri di cinta e le cancellate ”) che sarebbe stato realizzato in assenza di un non meglio precisato titolo abilitativo.

Tuttavia, si ribadisce che il titolo abilitativo necessario nel caso di specie (per “ recinzioni e muri di cinta e le cancellate ”) consiste - ai sensi dell’art. 7, comma 4, lett. c- ter ), della legge regionale n. 15/2013 (attualmente art. 7, comma 5, lett. f), della legge regionale n. 15/2013) - in una semplice CILA.

La CILA, tuttavia, per definizione non può comportare in nessun caso, in ipotesi di omessa presentazione della stessa, l’adozione un provvedimento demolitorio quale quello gravato in questa sede, come chiarito dalla menzionata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849.

Ne discende che dall’affermazione del Comune (cfr. pag. 3 dell’impugnata ordinanza) secondo cui “… non risultava depositato il titolo abilitativo necessario per l’installazione del cancello posto tra i subb. 124 - 134 e il sub. 66 del mappale 57, e … l’installazione del cancello medesimo era soggetta a C.I.L. ai sensi dell’art. 7, comma 4, lett. C ter della Legge Regionale n. 15 del 30 luglio 2015 [ rectius 30 luglio 2013] e successive modifiche, completa di autorizzazione della Soprintendenza, trattandosi di immobile tutelato …” (e quindi dalla constatazione della violazione del regime di cui all’art. 7 della legge regionale n. 15/2013 [in tema di “ Attività edilizia libera e interventi soggetti a comunicazione ”], corrispondente agli artt. 6 [“ Attività edilizia libera ”] e 6- bis [“ Interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata ”] del d.P.R. n. 380/2001), non poteva derivare (cfr. pag. 4 dell’impugnata ordinanza) l’applicazione del regime sanzionatorio ripristinatorio di cui all’art. 13 della legge regionale n. 23/2004 contemplato per gli “ Interventi di nuova costruzione eseguiti in assenza del titolo abilitativo, in totale difformità o con variazioni essenziali ”, corrispondente all’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (in tema di “ Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali ”), essendo previsto dal legislatore in tal caso unicamente l’irrogazione di una sanzione pecuniaria (cfr. artt. 6- bis , comma 5, del d.P.R. n. 380/2001 e 16- bis della legge regionale n. 23/2004 in tema di “ Sanzioni per interventi di attività edilizia libera ”).

A tal riguardo, si precisa che il comma 4 del citato art. 16- bis della legge regionale n. 23/2004 fa salvo il disposto all’art. 7, comma 11 -bis , della legge regionale n. 15/2013 in forza del quale “ Restano fermi i poteri di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia dello Sportello unico per assicurare la rispondenza delle opere realizzate alle norme di legge e regolamentari, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e alle modalità esecutive fissate nella CILA, anche attraverso la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi secondo la normativa vigente .”.

Detto comma 11- bis , tuttavia, va inteso (cfr. rinvio alla “ normativa vigente ”) nel senso che la sanzione demolitoria potrà operare con riferimento alla violazione del regime del permesso di costruire nei casi e nei limiti contemplati dalla legislazione statale di cui al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (d.P.R. n. 380/2001).

Così configurato, le conclusioni del provvedimento del 14 ottobre 2020 appaiono chiaramente contraddittorie in relazione alle sue premesse ( rectius constatazione della violazione del regime di cui all’art. 7 della legge regionale n. 15/2013 in tema di “ Attività edilizia libera e interventi soggetti a comunicazione ”), come condivisibilmente dedotto dalla parte appellante.

8.3. - Per completezza di analisi anche ai fini del successivo eventuale riesercizio del potere da parte della Amministrazione, deve rilevarsi quanto segue in ordine al secondo motivo di appello.

Con detto motivo (rubricato “ Error in iudicando per erroneità, carenza e contraddittorietà manifeste della motivazione ”) l’appellante sostiene che il T.a.r. avrebbe erroneamente affermato che la convenzione urbanistica del 2006, nel prevedere un vincolo di asservimento, sia tuttora efficace, dovendosi viceversa ritenere - a dire di parte ricorrente - che la previsione di cui all’art. 5 della citata convenzione abbia perso efficacia e, conseguentemente, non potesse essere posta a fondamento del censurato provvedimento.

Il motivo va disatteso poiché l’asservimento del Chiostro al passaggio pubblico non necessitava di ulteriori atti e trae origine direttamente dalla convenzione urbanistica del 31 marzo 2006 (art. 5) attuativa degli atti amministrativi di indirizzo urbanistico e la stipulazione delle singole convenzioni privatistiche - stando al chiaro tenore lettera del disposto del menzionato art. 5 - è destinata a regolamentare solo le modalità di adempimento di siffatto obbligo già sussistente.

Invero, il citato art. 5 della convenzione statuisce che “ i soggetti attuatori si obbligano per sé e per gli aventi causa a qualsiasi titolo ad asservire all’uso pubblico le aree destinate all’urbanizzazione così come le opere individuate nelle tavole di progetto … Gli asservimenti contemplati nel presente articolo saranno regolati da appositi atti notarili entro un anno dalla comunicazione di fine lavori e comunque entro 10 anni dalla stipula della presente convenzione …”.

Come condivisibilmente evidenziato dal Tribunale civile di Ferrara con sentenza n. 694 del 21 ottobre 2022 (nel giudizio civile promosso dalla So.Ni. s.r.l., condomino del OM S. AN [e parte in entrambi i giudizi amministrativi riuniti r.g. n. 2226/2023 e n. 2228/2023], nei confronti dello stesso OM, avente ad oggetto l’impugnazione, previa sospensione, delle deliberazioni condominiali con le quali è stata disposta la chiusura h24 del cancello di accesso al Chiostro, giudizio conclusosi con la declaratoria di nullità delle delibere assembleari con le quali era stata disposta la suddetta chiusura), «… deve prima di tutto focalizzarsi l’attenzione sulla prospettata esistenza di un vincolo di asservimento all’uso pubblico del chiostro del fabbricato sito in P.zza S. AN, posto che l’eventuale accertamento di un siffatto vincolo renderebbe certamente nulle le delibere impugnate per violazione di norme imperative, così pienamente legittimando il sindacato giurisdizionale sulla formazione della volontà assembleare. Parte convenuta nega categoricamente l’esistenza del vincolo ed eccepisce altresì la prescrizione del diritto del Comune volto a rendere cogente l’obbligazione indicata all’art. 5 della Convenzione edilizia del 31 marzo 2006 a mente del quale: “i soggetti attuatori si obbligano per sé e per gli aventi causa a qualsiasi titolo ad asservire all’uso pubblico le aree destinate all’urbanizzazione così come le opere individuate nelle tavole di progetto, di cui al precedente art. 2 […] gli asservimenti contemplati nel presente articolo saranno regolati da appositi atti notarili entro un anno dalla comunicazione di fine lavori e comunque entro 10 anni dalla stipula della presente convenzione”. Tuttavia, la prospettazione è infondata, posto che risulta documentalmente provata la costituzione del vincolo già con la stipulazione della predetta convenzione trascritta a mente dell’art. 2645 quater c.c., a sua volta esecutiva di una destinazione impressa al bene dal piano particolareggiato del 1989 e successivamente recepita dai singoli contratti di compravendita delle unità immobiliari create. … L’asservimento del chiostro al passaggio pubblico, pertanto, non necessita della stipulazione delle singole convenzioni privatistiche - destinate solo alla regolamentazione della limitazione al diritto dominicale sul bene in comunione - ma trae origine dalla convenzione sottoscritta nelle forme contrattuali avanti al notaio Sergio Cacchi di Ferrara e attuativa degli atti amministrativi di indirizzo urbanistico, secondo lo schema previsto dall’art. 825 del codice civile. La costituzione di un diritto di godimento a favore della collettività trova pertanto la sua fonte sia in un atto convenzionale, sia in un atto autoritativo, residuando spazio solo per la determinazione delle modalità di adempimento.

Coerentemente a quanto osservato, l’art. 5 della predetta convenzione non afferma che gli asservimenti saranno costituiti da appositi atti notarili - da stipularsi nel termine indicato - bensì che “saranno regolati” da questi ultimi: appare lapalissiano che la regolamentazione presuppone la antecedente costituzione di un diritto. L’interpretazione letterale conferma, in ultima analisi, quanto constatato. …».

9. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte gli appelli r.g. n. 2226/2023 e r.g. n. 2228/2023, previa riunione, devono essere accolti nei sensi e per le ragioni e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma delle impugnate sentenze, i ricorsi di primo grado vanno accolti e, conseguentemente, l’ordinanza del 14 ottobre 2020 deve essere annullata. Ogni altra doglianza sollevata dagli appellanti resta assorbita.

10. - In considerazione della peculiarità e novità della controversia, sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sugli appelli r.g. n. 2226/2023 e r.g. n. 2228/2023, come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma delle impugnate sentenze, accoglie i ricorsi di primo grado e annulla l’ordinanza del 14 ottobre 2020.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO