Pubblicato il 29/04/2020

N. 02750/2020REG.PROV.COLL.

N. 02380/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2380 del 2011, proposto da
INCA s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Ciro Centore, elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Sistina n. 121;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Livia Buondonno, con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania, in Roma, alla via Poli, n. 29;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 1157 del 25 febbraio 2011, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18; il Cons. Roberto Politi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso N.R.G. 6521 del 2010, proposto innanzi alla Sede di Napoli del T.A.R. della Campania, INCA s.r.l. aveva chiesto l’annullamento del provvedimento del Settore Provinciale del Genio Civile di Caserta n. 47, in data 21 ottobre 2010, con il quale era stata disposta la sospensione ad horas di qualsiasi attività nella cava sita in località Crocelle di Maddaloni.

2. Nell’esporre di gestire una cava di pietre calcaree nell’anzidetta località, la ricorrente di prime cure ha sostenuto che l’attività sospesa era assistita da autorizzazione (di cui al decreto dirigenziale n. 1639 del 29 luglio 2002), relativa ad un progetto di coltivazione e recupero ambientale delle medesime particelle oggetto del provvedimento impugnato; precisando, ulteriormente, che il progetto in attesa di autorizzazione riguarderebbe, invece, alcune particelle limitrofe alla prime.

Conseguentemente, i lavori in corso all’atto del sopralluogo riguardavano unicamente le particelle per cui INCA era provvista di autorizzazione; per l’effetto, assumendosi che la gravata determinazione fosse inficiata sotto i profili del difetto di istruttoria e della violazione del decreto autorizzativo, intervenuto nell’anno 2002.

3. Costituitasi l’Amministrazione regionale, il Tribunale adito ha respinto il ricorso; in particolare, ritenendo che:

- “all’atto del sopralluogo condotto nel sito di cava dal personale regionale in data 21 ottobre 2010, nel corso del quale è stato formulato l’ordine di sospensione dell’attività, il decreto di autorizzazione del progetto di coltivazione e recupero emesso in favore della ricorrente dalla Regione in data 29 luglio 2002, e notificato all’INCA il 30 luglio 2002, aveva perduto efficacia”;

- “… in tale provvedimento, infatti, è dato di leggere che la relativa vigenza era fissata in quattro anni dalla sua notifica alla società, termine abbondantemente spirato all’atto del sopralluogo”;

- “… quanto appena detto in ordine all’intervenuta scadenza dell’autorizzazione rilasciata alla INCA nel 2002 priva di fondatezza anche le censure legate all’asserita omessa istruttoria, che, invece, risulta correttamente condotta dall’Amministrazione sulla base del mero rilievo dell’intervenuta scadenza del titolo; né il provvedimento di sospensione ad horas emesso, per le sue evidenti caratteristiche cautelari e d’urgenza (legate al mantenimento dell’assetto idrogeologico del territorio già compromesso da attività estrattiva illecita), avrebbe dovuto essere preceduto da comunicazione di avvio del procedimento; non ravvisandosi, peraltro, apprezzabili margini di apporto collaborativo dell’interessata a fronte di un’autorizzazione scaduta”.

4. Avverso tale pronuncia, INCA ha interposto appello, notificato il 15 marzo 2011 e depositato il successivo 29 marzo, lamentando che il giudice di prime cure non abbia correttamente apprezzato il complesso di circostanze – peraltro dalla parte illustrate – conducenti alla proroga dell’autorizzazione fino alla data del 30 giugno 2010.

Conclude l’appellante per l’accoglimento dell’appello e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.

5. In data 19 maggio 2011, l’Amministrazione regionale appellata si è costituita in giudizio.

6. Quest’ultima, in vista della trattazione nel merito del ricorso, ha depositato in atti (18 marzo 2020) una relazione a cura del Genio Civile di Caserta – Presidio di Protezione Civile, nella quale si evidenzia che, con decreto dirigenziale n. 24 del 14 gennaio 2019, è stato autorizzato, ai sensi dell’art. 28 delle Norme di Attuazione del Piano Regionale delle Attività Estrattive, il programma di dismissione per la cava di che trattasi, nell’ambito del quale INCA, odierna appellante, “sta svolgendo le attività di estrazione e ricomposizione ambientale di cui al programma di dismissione approvato”.

7. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 28 aprile 2020.

DIRITTO

1. Va, in primo luogo, osservato come la sopravvenienza in narrativa indicata sub 6. non sia idonea a determinare, come ritenuto dalla Regione, la declaratoria di cessazione della materia del contendere, relativamente alla sottoposta vicenda contenziosa.

La preclusa adottabilità di tale pronunzia accede all’esclusa riscontrabilità del carattere di piena ed integrale satisfattività assunto, quanto alla pretesa sostanziale dedotta in giudizio, dalla rilasciata autorizzazione, in favore di INCA, ai fini della dismissione della cava dalla medesima precedentemente coltivata.

Pretesa che, è opportuno rammentare, riguarda la contestata legittimità dell’ordine di sospensione delle attività estrattive (emanato nel 2010), al quale accedono conseguenze pregiudizievoli, per la posizione vantata dall’appellante, insuscettibili di essere rimosse, con attitudine retroattiva, in conseguenza della indicata determinazione del 2019.

2. La conseguente esigenza di indagare il merito della pretesa dall’appellante dedotta in giudizio (attraverso il devoluto scrutinio dell’appellata pronunzia), impone di verificare se, al momento dell’adozione dell’avversato provvedimento del Settore Provinciale del Genio Civile di Caserta n. 47 del 21 ottobre 2010 (con il quale è stata disposta la sospensione ad horas di qualsiasi attività nella cava sita in località Crocelle di Maddaloni), il titolo autorizzativo rilasciato in favore di INCA, quanto alla coltivazione dell’anzidetta cava, rivelasse perdurante efficacia.

Si impone, al riguardo, la ricostruzione del quadro normativo rilevante.

L’art. 36 della legge regionale della Campania 13 dicembre 1985 n. 54 (Norme transitorie per le cave in atto) ha previsto, al comma 1, che “la coltivazione delle cave in atto alla data dell'8 gennaio 1986, per le quali, a norma dell'articolo 28 del D.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, è stata presentata denuncia al Comune e alla Regione Campania, potrà essere proseguita, purché, entro sei mesi dalla stessa data, l'esercente abbia presentato domanda di proseguimento, con la procedura e documentazione prevista dall'articolo 8 della presente legge ed adempia agli obblighi previsti dagli articoli 6 e 18 della presente legge”.

L’art. 16 della successiva legge regionale 11 agosto 2005 n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2005) ha, poi, disposto che “nelle more dell'approvazione del Piano regionale attività estrattive le attività estrattive in regime transitorio e regolarmente autorizzate di cui alla legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54, e successive modificazioni, sono prorogate al 30 giugno 2006. La proroga è applicabile alle attività autorizzate e legittimamente esercitate e la prosecuzione deve avvenire nel rispetto delle leggi e dei progetti approvati, sussistendo le condizioni di fattibilità, attuabilità e legittimità dei progetti stessi”.

Ulteriore proroga è argomentabile, quindi, dall’art. 89, comma 16, del Piano Regionale delle Attività Estrattive (P.R.A.E.): il quale, intervenendo sul regime di durata del regime transitorio del riportato art. 36 della L.R. 54/1985, ha stabilito che “le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 36 della L.R. 54/1985 e s.m.i., già prorogate al 30 giugno 2006 ai sensi dell’art. 16 della L.R. 11 agosto 2005, n. 15, perdono efficacia alla data del 31 marzo 2007”.

Da ultimo, la legge regionale 6 novembre 2008 n. 14 (Norma urgente in materia di prosecuzione delle attività estrattive), all’art. 1 ha previsto, per quanto di interesse, che:

“1. Nelle more della completa attuazione del Piano regionale delle attività estrattive (PRAE), gli esercizi di cava a qualunque titolo regolarmente autorizzati ai sensi della legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54, e successive modifiche, e per i quali sia intervenuto o interviene il termine di scadenza delle autorizzazioni prima del 30 giugno 2010, possono proseguire l'attività fino al 30 giugno 2010 a condizione di non aver completato il progetto estrattivo. Detta data è improrogabile ed entro tale scadenza deve essere completata anche la ricomposizione ambientale pena l'incameramento da parte della Regione del deposito cauzionale, di cui al comma 5 del presente articolo, e quanto previsto dall'articolo 17 della legge regionale n. 54/1985.

2. La prosecuzione deve avvenire in coerenza con gli obiettivi del PRAE nel rispetto delle norme vigenti e nell'ambito delle superfici e dei volumi già autorizzati se sussistono le condizioni di fattibilità, attuabilità e legittimità.

3. I titolari delle autorizzazioni già scadute ai sensi del comma 1, entro e non oltre novanta giorni dalla pubblicazione della presente legge, presentano istanza al competente ufficio regionale delegato che emette il nuovo provvedimento di autorizzazione alla prosecuzione e ricomposizione ambientale, previa verifica di regolarità del deposito cauzionale ed accertamento del versamento di tutti i contributi richiamati dall'articolo 19 della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1. Per le autorizzazioni scadute, che hanno già esaurito il progetto estrattivo, la nuova autorizzazione può prevedere solo la ricomposizione ambientale da effettuarsi entro il termine del 30 giugno 2010”.

Con sentenza 22 febbraio 2010, n. 67, la Corte Costituzionale, ha dichiarato, peraltro, l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Campania da ultimo citata.

3. Alla data della pubblicazione della pronunzia sopra indicata, dunque, è venuto a cessare il regime di proroga temporale delle autorizzazione, scandito dalla successione di leggi regionali precedentemente illustrata.

Deve, conseguentemente, argomentarsi che l’efficacia dell’autorizzazione alla coltivazione di cava, rilasciata in favore dell’odierna appellante alla data del 29 luglio 2002 (con validità di anni quattro), fosse venuta meno al momento dell’adozione del provvedimento del Settore Provinciale del Genio Civile di Caserta n. 47, in data 21 ottobre 2010, gravato in prime cure.

Di tanto appare consapevole la stessa parte appellante, laddove, nell’atto introduttivo del presente giudizio, evidenzia come, a seguito della richiamata pronunzia della Corte, si è venuto a determinare un “vuoto legislativo”; a fronte del quale “l’esigenza di un nuovo intervento del Legislatore regionale non poteva certamente dar luogo ad una decadenza … delle autorizzazioni in vita e particolarmente di quelle autorizzazioni … speciali … aventi ad oggetto, nell’interesse pubblico, la ricomposizione ambientale”.

Pur nel dare atto dell’astratta condivisibilità di quanto sopra riportato, non può nondimeno convenirsi con la prospettazione di parte appellante, con la quale si sostiene l’espansione applicativa di pregresse circolari della Regione Campania (del 2000 e del 2007), che consentirebbero di argomentare il carattere meramente “organizzatorio” e “non perentorio” dei termini (di validità; e, quindi, di proroga di validità) della autorizzazioni di che trattasi.

Deve, conseguentemente, ritenersi sostanzialmente corretto il rilievo, contenuto nell’appellata sentenza del T.A.R. Napoli, per cui “all’atto del sopralluogo condotto nel sito di cava dal personale regionale in data 21 ottobre 2010, nel corso del quale è stato formulato l’ordine di sospensione dell’attività, il decreto di autorizzazione del progetto di coltivazione e recupero emesso in favore della ricorrente dalla Regione in data 29 luglio 2002, e notificato all’INCA il 30 luglio 2002, aveva perduto efficacia”.

E ciò anche se il ragionamento condotto dal giudice di prime cure non può trovare condivisione, laddove riferisce che la vigenza dell’autorizzazione rilasciata in favore di INCA fosse “fissata in quattro anni dalla sua notifica alla società, termine abbondantemente spirato all’atto del sopralluogo”; e ciò in considerazione della reiterata proroga delle autorizzazioni in discorso, fino all’intervento della Corte Costituzionale, che ad essa ha posto fine.

Se, quindi, deve ritenersi che la proroga ex lege del titolo di che trattasi abbia avuto termine soltanto con l’abrogazione della legge regionale del 2008, come sopra sancita con sentenza della Corte Costituzionale 67 del 2010, deve allora effettivamente darsi atto che, al momento del sopralluogo stesso (e, quindi, di adozione del provvedimento impugnato dinanzi al T.A.R. Campania), l’autorizzazione rilasciata in favore di INCA avesse perduto efficacia.

Alla stregua di tale precisazione, si dimostrano significativamente depotenziate (fino a perdere rilevanza, quanto alla verifica di legittimità dell’ordinanza di sospensione) le doglianze ricongiunte alla affermata omessa istruttoria (evidentemente, resa inattuale dalla constatata perdita di efficacia del titolo alla coltivazione) ed alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, atteso il carattere evidentemente obbligato ed intrinsecamente urgente riscontrabile nell’emesso provvedimento di sospensione ad horas (in ragione di pubbliche ragioni di interesse preordinate al mantenimento dell’assetto idrogeologico del territorio).

4. Ribadita l’esclusa rilevanza, ai fini del decidere, della sopravvenienza del 2019, ritiene quindi il Collegio che, sia pure in base a diverso percorso motivazionale, la sentenza appellata meriti conferma, con riveniente reiezione del proposto mezzo di tutela.

La particolarità della controversia consente di compensare fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 28 aprile 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Roberto Politi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Politi	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO