Pubblicato il 13/06/2025

N. 05190/2025REG.PROV.COLL.

N. 04513/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4513 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Interno, Ministero della Difesa, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza della Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Regione Siciliana, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 13790/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno impugnato, dinanzi al T.a.r. per il Lazio, Roma, il D.P.C.M. del 26 aprile 2020 (“ Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero territorio nazionale. (20A02352 )”, relativamente alle statuizioni contenute all’art. 1, ed al comma 1 lett. a), in combinato disposto con la lettera f) del medesimo comma, nonché tutti gli altri atti connessi, presupposti e consequenziali, formulando altresì apposita istanza risarcitoria.

2. I ricorrenti hanno censurato il provvedimento nella parte in cui lo stesso prevede l’applicazione delle disposizioni restrittive del diritto di libera circolazione sull’intero territorio nazionale, senza modulare le misure in relazione allo specifico rischio epidemiologico delle varie realtà territoriali, sollevando altresì eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 1 comma 2 del D.L. n. 19/2020, in relazione agli artt. 13, 16 e 117 della Costituzione ed all’art. 5 della Convenzione EDU, in ragione dell’arbitraria ed irragionevole compromissione del diritto di libertà personale e di libera circolazione sulla base di esigenze connesse con la tutela della salute pubblica.

Inoltre, i ricorrenti hanno dedotto la violazione dei principi in materia di parità di trattamento e di non discriminazione in relazione all’art. 3 della Costituzione ed all’art. 14 della CEDU, nonché la violazione del principio di legalità ex art. 25, comma 2, Cost. e 7 della CEDU, nella parte in cui il DPCM impugnato consente gli spostamenti “per incontrare congiunti” e per coloro che intendono praticare “attività sportiva o attività motoria”, ma non anche per coloro che non possono o non vogliono far visita ai congiunti o praticare attività sportiva, punendo altresì ogni violazione con apposita sanzione amministrativa.

3. Il T.a.r. adito ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza d’interesse, avendo il decreto impugnato nelle more esaurito i suoi effetti, ed ha respinto la domanda risarcitoria, poiché carente del presupposto del danno ingiusto - in ragione della legittimità del provvedimento impugnato – oltre che priva dell’elemento soggettivo della colpa in capo all’amministrazione resistente.

4. Gli originari ricorrenti hanno impugnato la decisione deducendone la contrarietà all’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per essersi il T.a.r. indebitamente appropriato di prerogative proprie della Corte Costituzionale, quale unico soggetto deputato a dichiarare la legittimità o meno di una norma di legge rispetto alla Costituzione, senza spiegare le concrete ragioni poste a fondamento della conformità della normativa impugnata rispetto agli articoli 13 e 16 della Carta Costituzionale.

Nel merito, gli appellanti hanno riproposto i motivi già formulati nel ricorso introduttivo del giudizio.

5. Si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero della Salute chiedendo la reiezione del gravame.

6. All’udienza pubblica del 6 maggio 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

7. L’appello non è fondato.

8. Giova premettere che la responsabilità della pubblica amministrazione per esercizio illegittimo dell’attività provvedimentale ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano (Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7). Conseguentemente, costituiscono elementi costitutivi di questa fattispecie sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4100; Sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217; Sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358).

Come, anche di recente, è stato statuito dalla giurisprudenza, " ai fini dell'accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell'amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi dell'art. 5 c.p. " (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 aprile 2023, n. 4050).

Spetta al danneggiato offrire la prova del danno subìto, poiché nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.); quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall'art. 2697, comma 1, c.c. (Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2015, n. 675).

Inoltre, per costante giurisprudenza, la valutazione equitativa, prevista dall'art. 1226 c.c., è ammessa solo in presenza di una situazione di impossibilità — o di estrema difficoltà — di una precisa prova sull'ammontare del danno (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2022, n. 10092; Sez. V, n. 675/2015, cit.): infatti, tale modalità di valutazione è riferita dalla norma solo al quantum debeatur , non già all' an debeatur , cioè alla prova della sussistenza del danno, che rimane invece a carico del ricorrente (Cons. Stato, Sez. VII, 23 marzo 2023, n. 2972).

9. Nel caso di specie, com’è stato correttamente ritenuto dal T.a.r., non sussiste il primo elemento cardine della responsabilità amministrativa, costituito dall’ingiustizia del danno.

10. Le prescrizioni impugnate risultano infatti conformi al principio di precauzione, pilastro dell’azione amministrativa durante il periodo pandemico.

In base a tale principio, quando sussistono incertezze riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possano essere adottate misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di detti rischi. Qualora risulti impossibile determinare con certezza l'esistenza o la portata del rischio asserito, a causa della natura non concludente dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute pubblica nell'ipotesi in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l'adozione di misure restrittive (cfr. Corte giustizia UE sez. IV, 16/06/2022, n.65).

11. Nella richiamata prospettiva precauzionale, considerata altresì la collocazione temporale del DPCM 26 aprile 2020 nella fase acuta dell’emergenza pandemica, la sospensione e parziale limitazione della libertà di circolazione non appariva - né appare oggi - manifestamente illogica ed irragionevole, ed anzi proporzionata rispetto all’obiettivo di garantire e di tutelare la salute pubblica, seriamente minacciata dalla diffusione del virus.

12. Non si tratta, pertanto, come sostenuto dagli appellanti, di stabilire se nel conflitto tra il diritto alla libertà personale ed alla libera circolazione, da un lato, ed il dovere dello Stato di tutelare la salute pubblica, dall’atro, debbano prevalere i primi o il secondo, quanto piuttosto di individuare un ragionevole punto di contemperamento tra la limitazione dei primi – obbligata dalla recrudescenza della pandemia in corso – e la prevalente tutela del secondo, che attenendo alla tutela della vita umana è connotato da una priorità logica, ancor prima che giuridica.

13. Questo punto di incontro è stato correttamente individuato facendo applicazione del soprarichiamato principio di precauzione, mediante provvedimenti con efficacia limitata nel tempo e, comunque, idonei a consentire una serie limitata di attività che, seppur presidiate da vincoli attuativi, sono state riconnesse alle esigenze fondamentali della persona, correlate con la cura del benessere psico-motorio, della socialità e delle relazioni umane fondamentali (la possibilità di far visita ai prossimi congiunti e di effettuare attività motoria).

14. La questione afferente alla legittimità delle diposizioni di limitazione della libertà di movimento per effetto delle disposizioni emergenziali emanate dal Governo, durante la fase acuta della pandemia, è del resto già stata affrontata dalla nota decisione della Corte Costituzionale n. 127/2022, con la quale la Consulta, dopo aver precisato che finanche il confinamento presso il proprio domicilio dei soggetti contagiati (cd. quarantena obbligatoria), sanzionato penalmente, non determina una lesione della liberà individuale (art. 13 Cost.), ma unicamente del diritto di libera circolazione (art. 16 Cost.), ha precisato, quanto a tale seconda limitazione, che i “motivi di sanità” idonei a limitare in via generale la libertà di circolazione delle persone, debbano e possano essere utilizzati discrezionalmente dall’Amministrazione, secondo un criterio di proporzionalità e di adeguatezza rispetto alle circostanze del caso concreto, per prevenire la diffusione di malattie contagiose di elevata gravità. Pertanto, “ A seconda dei casi, in particolare, e sempre alla luce della evoluzione della pandemia, il legislatore potrà orientarsi, sia nel senso di prescrivere un divieto generalizzato a recarsi in determinati luoghi, per esempio quando il fattore di contagio alberghi solo in questi ultimi (ciò che il rimettente definisce «limitazioni negative» legate al luogo, attribuendole all'art. 16 Cost.), sia nel senso di imporre un divieto di spostarsi a determinate persone, specie quando queste ultime, in ragione della libertà di circolare, siano, a causa della contagiosità, un pericoloso vettore della malattia (ciò che il giudice a quo sostiene erroneamente comportare una «limitazione positiva» prescritta all'individuo, come tale in ogni caso presidiata dall'art. 13 Cost.) .” (Coste Costituzionale, sent. n. 127/2022).

Nella medesima decisione, la Consulta ha escluso la violazione della riserva di giurisdizione prevista dall’art. 13 della Costituzione in tutte quelle ipotesi in cui il legislatore interviene sì sulla libertà di locomozione con prescrizioni obbligatorie (tali, vale a dire, da comportare una sanzione per chi vi si sottragga), ma senza prevedere anche una coercizione fisica in caso di mancato spontaneo adempimento da parte del destinatario, che sola può consentire la riconduzione della fattispecie nell’alveo delle garanzie di riserva di legge e di giurisdizione previste dall’art. 13 Cost.

In particolare, la Corte Costituzionale ha precisato che “ Qualora, pertanto, il legislatore intervenga sulla libertà di locomozione, indice certo per assegnare tale misura all'ambito applicativo dell'art. 13 Cost. (e non dell'art. 16 Cost.) è che essa sia non soltanto obbligatoria (tale, vale a dire, da comportare una sanzione per chi vi si sottragga), ma anche tale da richiedere una coercizione fisica…omissis…Ed è bene precisare che qualora sia previsto il ricorso alla forza fisica al fine di instaurare o mantenere in essere, con apprezzabile durata, una misura restrittiva della facoltà di libera locomozione, allora la circostanza che la legge abbia introdotto tale misura in via generale per motivi di sanità non comporta che essa vada assegnata alla garanzia costituzionale offerta dall'art. 16 Cost., e sfugga così alla riserva di giurisdizione, posto che detto elemento coercitivo implica necessariamente che sia l'autorità giudiziaria ad applicare la restrizione, o a convalidarne l'esecuzione provvisoria. Così, in particolare, la garanzia di cui all'art. 13 Cost. raggiunge certamente misure disposte o protratte coattivamente, anche se sorrette da finalità di cura, perché «quanto meno allorché un dato trattamento sia configurato dalla legge non soltanto come "obbligatorio" - con eventuale previsione di sanzioni a carico di chi non si sottoponga spontaneamente ad esso, ma anche come "coattivo" - potendo il suo destinatario essere costretto con la forza a sottoporvisi, sia pure entro il limite segnato dal rispetto della persona umana - le garanzie dell'art. 32, secondo comma, Cost. debbono sommarsi a quelle dell'art. 13 Cost., che tutela in via generale la libertà personale, posta in causa in ogni caso di coercizione che abbia ad oggetto il corpo della persona» (sentenza n. 22 del 2022) .”

Per tali ragioni, il divieto di uscire dalla propria abitazione o dimora se non per le esigenze indicate dalla norma, qui censurato, non restringe la libertà personale, perché esso non viene direttamente accompagnato da alcuna forma di coercizione fisica, e non viola, pertanto, la riserva di giurisdizione prevista dall’art. 13 Cost.

15. Gli odierni appellanti non sono riusciti ad individuare alcun profilo di irragionevolezza o difetto di proporzionalità delle misure impugnate, non potendo del resto ritenersi tali le inconferenti deduzioni relative ad una asserita disparità di trattamento rispetto a coloro che non vorrebbero o non potrebbero esercitare attività motoria o recarsi ad incontrare i propri congiunti, che si risolvono in mere contestazioni formali, prive di effettiva portata argomentativa.

16. Esclusa, per le ragioni che precedono, la sussistenza del danno ingiusto, parimenti corretta è la decisione del T.a.r. in relazione all’assenza di prova dell’elemento soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione, cui l’appello, peraltro, non risulta dedicare alcuno specifico riferimento; come pure sfornita di qualsivoglia indicazione è la richiesta risarcitoria, appiattita sulla sussistenza di un inconfigurabile danno in re ipsa .

17. Per queste ragioni l’appello deve essere respinto.

18. Le spese del presente grado possono essere cionondimeno compensate in ragione della peculiare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola D'Angelo, Presidente FF

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Nicola D'Angelo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.