Pubblicato il 28/05/2025

N. 04645/2025REG.PROV.COLL.

N. 01977/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1977 del 2022, proposto da
TO LI, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Bianchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittoria Colonna n. 40;

contro

Comune di Albino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Arcangeli, Edoardo Cesari, Elisabetta Piromalli e Giovanni Vezzoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di ES (Sezione Prima) n. 747/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Albino;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. TO LI proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia per l’accertamento del diritto alla ripetizione degli importi corrisposti al Comune di Albino per oneri di urbanizzazione in relazione alla pratica edilizia di cui alla SCIA prot. n. 15701, avente ad oggetto opere di modifica interna con cambio di destinazione d’uso, da ufficio a negozio, domandando la condanna dell’Amministrazione alla restituzione della somma di euro 7.993,95.

Il ricorrente riferiva di avere presentato, in data 14 luglio 2014, una SCIA relativa ad un immobile di dimensioni non superiori a 100 mq, per il cambio di destinazione d’uso da ufficio a negozio. L’immobile era stato già oggetto di cambio di destinazione d’uso ‘inverso’ da negozio ad ufficio, con pratica edilizia risalente al 2003.

L’Amministrazione, con nota del 24 luglio reiterata in data 25 agosto e 3 ottobre 2014, e infine con diffida del 14 novembre del medesimo anno, all’esito di interlocuzioni con l’istante, poneva come condizione per l’efficacia della SCIA il pagamento di oneri di urbanizzazione che il ricorrente, pur contestandone la debenza, corrispondeva nella misura indicata dal Comune in data 30 marzo 2015.

TO LI, ritenendo non dovuta la predetta somma, proponeva ricorso dinanzi al T.A.R., chiedendo, come sopra specificato, la ripetizione degli importi corrisposti all’Amministrazione locale. Secondo il ricorrente, il mutamento rilevante che imponeva il pagamento degli oneri di urbanizzazione doveva essere rappresentato dal passaggio tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico; pertanto, poiché l’immobile in questione ricadeva in un’area a destinazione terziaria, rispetto a cui risultava compatibile l’insediamento di strutture commerciali con superficie di vendita non superiore a 250 mq (quale quella del ricorrente), la trasformazione dell’immobile da ufficio a negozio non comportava alcun mutamento di destinazione urbanistica.

2. Il Tribunale amministrativo regionale adito, con sentenza n. 747 del 2021, respingeva il ricorso.

Il Collegio di prima istanza riteneva che il ricorrente avesse confuso i concetti di compatibilità di destinazioni d’uso diverse all’interno di una certa zonizzazione con l’unicità e coincidenza della destinazione d’uso. La circostanza per cui il regolamento edilizio del Comune ammetteva un utilizzo commerciale degli immobili in area a destinazione terziaria non implicava che il passaggio dall’uno all’altro non determinasse un mutamento di destinazione d’uso oneroso, dovendo viceversa ritenersi un passaggio tra diverse categorie ex art. 23 ter D.P.R. 380/01.

Secondo il giudicante ‘ la norma regolamentare invocata da parte ricorrente rendeva compatibile anche in zona a destinazione terziaria una piccola attività commerciale, ma non faceva venire meno il fatto che l’uso a scopi commerciali dell’immobile determini l’applicazione del regime contributivo per esso espressamente previsto e connesso, come già anticipato, al maggior carico antropico di tale tipo di destinazione’.

3. TO LI ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sollevando le seguenti censure: “ Erroneità della motivazione per insufficiente ed omessa valutazione della fattispecie concreta. Travisamento. Illogicità della motivazione. Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto”.

4. Il Comune di Albino si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti, con memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 5 marzo 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con l’unico articolato mezzo di appello, TO LI chiede la riforma della sentenza impugnata, assumendo che il presupposto imponibile per la corresponsione degli oneri di urbanizzazione ricorrerebbe solamente nei casi di “mutamento rilevante” della destinazione d’uso, dovendo invece ritenersi che sia urbanisticamente indifferente il passaggio da una ad altra destinazione d’uso rientrante nelle varie destinazioni consentite dallo strumento urbanistico generale.

L’art. 10 del P.d.R. del vigente PGT di Albino stabilisce che la destinazione d’uso commerciale per esercizi di vicinato, di dimensioni inferiori ai 250 mq, consente, secondo l’esponente, una destinazione d’uso non semplicemente compatibile con quella principale, ma addirittura complementare a quella ‘terziaria’, assumendone, così automaticamente, la natura. Di conseguenza, in caso di mutamento della destinazione d’uso di un immobile ricadente in quella zona, si sarebbe in presenza di un mero passaggio tra funzioni urbanistiche equipollenti, che non consentirebbe all’Amministrazione comunale di chiedere il versamento degli oneri contributivi integrativi.

Nella fattispecie concreta, ci si troverebbe dunque dinanzi a mutamento della destinazione d’uso del fabbricato da ufficio a negozio all’interno del medesimo gruppo, tra categorie omogenee.

Per l’effetto, il cambio non indurrebbe sul carico urbanistico, dovendosi viceversa ritenere che questo sia esente dai complessivi oneri urbanistici corrisposti, con susseguente diritto alla ripetizione di quanto versato.

8. L’appello è fondato.

Secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza di legittimità: “ La disciplina del mutamento della destinazione d’uso è uno dei perni attraverso i quali è possibile operare un effettivo governo del territorio. Se l’ordinamento restasse indifferente ai cambi di destinazione d’uso dei singoli immobili si finirebbe per vanificare la zonizzazione, l’equa distribuzione degli oneri di urbanizzazione, l’effettiva applicazione degli standard urbanistici, la razionale allocazione dei carichi urbanistici. In una parola si renderebbe inutile ogni tentativo di governo del territorio (Cons. Stato, n. 5593 del 2022; id. n. 8291 del 2022).

Tuttavia, per i mutamenti di destinazione d'uso ciò che rileva - al fine di determinare la necessità di un titolo autorizzatorio e la disciplina sanzionatoria per il caso di violazione - è la rilevanza urbanistica della modifica, nel senso dell'aggravamento del carico urbanistico della zona in questione.

L’art. 23 – ter , comma 1, del d.P.R. 380 del 2001 stabilisce che: “ Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico – ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale”.

Pertanto: “ il mutamento di destinazione d’uso di un fabbricato che determini, dal punto di vista urbanistico, il passaggio tra diverse categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale, comporta inevitabilmente un differente carico ed un maggiore impatto urbanistico, anche se nell’ambito di zone territoriali omogenee, da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti ” (Cons. Stato, n. 6562 del 2018).

Va osservato che, secondo la Corte di legittimità, ‘ è giuridicamente rilevante solo il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regime urbanistico – contributivi stante le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria’ (Cass. pen. n. 40678 del 2018).

Pertanto, se il cambiamento di destinazione d’uso di un edifico comporta un aumento del carico urbanistico si parla di cambio di destinazione d’uso rilevante: in questo caso, l’intervento è subordinato al pagamento del differenziale degli oneri di urbanizzazione. Quando invece il cambio di destinazione d’uso non comporta un aumento del carico urbanistico, rende superfluo il pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Nel caso di specie, in base al Piano delle Regole, l’attività con superfici di vendita non superiori a 250 mq è l’unica, tra quelle commerciali, ad essere ammessa, ai sensi dell’art. 10, alla destinazione d’uso terziaria. Mentre l’attività di piccole dimensioni, sostanzialmente corrispondente all’esercizio di vicinato, quale è quella dell’immobile in esame (mq 100 circa), non è neppure ricompresa, dall’art. 10 del P.d.R. ‘nella destinazione d’uso commerciale’, la quale contempla ‘le medie strutture di vendita così come definite dalle norme regionali in materia di commercio’.

In sostanza, la suddetta disposizione disciplina le destinazioni d’uso e, nel ricomprendere in quella ‘terziaria’ gli uffici, ammette anche la destinazione di uso che è in concreto complementare, ossia quella commerciale con superficie di vendita non superiore a mq 250, ovvero gli esercizi di vicinato, con la conseguenza che, sotto il profilo funzionale, l’unità immobiliare del ricorrente, le cui dimensioni non superano i 100 mq, adibita a negozio, e quindi classificabile come esercizio di vicinato, può essere ricondotta alla destinazione d’uso ‘terziaria’, dovendosi ravvisare una sostanziale omogeneità.

Il giudice di prima istanza non ha tenuto conto della suddetta circostanza di fatto, limitandosi a richiamare l’art. 10 del P.d.R., che, come si è detto, ammette, nell’area a destinazione terziaria, anche l’esercizio di una piccola attività commerciale, senza tuttavia tenere conto che la stessa attività è comunque contemplata tra le destinazioni di uso commerciale.

Ne consegue che la tesi difensiva del ricorrente merita apprezzamento, in quanto va considerato che la disciplina regolamentare introduce un concetto di omogeneità, anche se sotto il profilo funzionale, tra le categorie in oggetto, ossia la ‘terziaria’ e l’attività commerciale di piccole dimensioni.

Invero, il mutamento di destinazione d’uso del fabbricato in questione, da ufficio a negozio, è avvenuto, dal punto di vista urbanistico, all’interno dello stesso gruppo, tra categorie da ritenersi funzionalmente e sostanzialmente omogenee.

Pertanto, trattandosi di categorie omogenee, il suddetto cambiamento non può ritenersi che incida sul carico urbanistico, con variazione di incidenza sui carichi urbanistici, insediativi e territoriali.

L’aggravio di servizi, infrastrutture, parcheggi e dotazioni territoriali circostanti, giustifica la qualificazione di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. In altre parole, la rilevanza deriva dal maggior uso oppure diverso utilizzo del territorio conseguente al mutamento di destinazione (Cons. Stato, n. 3667 del 2020; id . n. 4940 del 2021).

Nella specie, tale aggravio non è riscontrabile.

Ciò in quanto, a differenza di quanto sostenuto dal T.A.R., tra la categoria ‘negozio’ e la categoria ‘ufficio’ va registrato il medesimo carico antropico, tenuto conto che un immobile destinato ad attività professionale presuppone un traffico di persone e la necessità di servizi e, quindi, di ‘carico urbanistico’ analogo a quello di un negozio.

Ne consegue che, nella specie, il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile si deve considerare avvenuto tra categorie omogenee, atteso che non si può ritenere che la modifica della destinazione funzionale dell’immobile (in negozio) possa determinare una attrazione per un maggior numero di persone rispetto a quella di un ufficio, con la conseguente necessità di un utilizzo più intenso delle opere di urbanizzazione esistenti.

Quindi, nella vicenda processuale in esame, il cambio di destinazione d’uso da ufficio a negozio, essendo avvenuto all’interno della stessa funzione o gruppo di funzioni, quale destinazione complementare, deve ritenersi esente dagli oneri corrisposti dal ricorrente.

9. In definitiva l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso introduttivo proposto da TO LI.

10. Le ragioni della decisione e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso introduttivo proposto da TO LI.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO