Pubblicato il 11/06/2025

N. 05042/2025REG.PROV.COLL.

N. 06279/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6279 del 2023, proposto da Comune di Riccia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Assunta Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NI ON del Fortore Molisano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AO Pagano, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Caliendo, AO Cantile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 125/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della NI ON del Fortore Molisano e di AO Pagano;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e dato atto che gli avvocati Assunta Pistilli e Giacomo Papa hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce il Comune appellante che, nell’ambito di un più ampio progetto – che prendeva il nome di “Accademia Ricciana del Restauro” – finalizzato alla valorizzazione del patrimonio storico del Comune di Riccia e, più in generale, della Regione Molise, la NI ON del Fortore Molisano, al mirato fine di ricostituire l’unitarietà strutturale e funzionale del complesso castellano sussistente presso il territorio comunale, procedeva quale ente attuatore all’espletamento della procedura espropriativa diretta all’acquisizione dell’immobile sito al Piano della Corte n. 5, unico, tra i cespiti facenti parte del nominato complesso, non previamente appartenente al Comune di Riccia. Nonostante l’effettivo acquisto del bene da parte della NI ON per mezzo di successiva cessione volontaria, nonché la regolare esecuzione dei lavori di ristrutturazione, l’iniziativa non veniva portata a compimento.

2. Riferisce ancora il Comune di essersi adoperato per domandare la disponibilità dello stabile onde adibirlo a sede degli uffici del Piano Sociale di Zona. Con nota prot. n. 2874 del 21 luglio 2005, la NI ON riscontrava positivamente la richiesta del Comune di Riccia, precisando di essere in “ in attesa che la proprietà dell’immobile trovi, prossimamente, una rapida e giusta definizione ”.

3. Con deliberazione n. 37 del 13 ottobre 2005, l’organo comunitario si determinava nella “ volontà del consiglio di disporre la cessione del fabbricato in piano della Corte al Comune di Riccia a titolo gratuito ” con atto da formalizzare a spese del concessionario.

4. La Regione Molise adottava la L.R. 24 marzo 2011, n. 6 (Norme sull’organizzazione dell’esercizio di funzioni e compiti amministrativi a livello locale. Soppressione delle NI Montane) e la L.R. 19 ottobre 2012, n. 22 (Disposizioni urgenti per la liquidazione ed estinzione delle NI Montane), con le quali, optando per l’estinzione degli enti montani, affidava il procedimento di progressiva soppressione a un Commissario liquidatore.

5. In dichiarata attuazione degli obiettivi circoscritti dalla regolamentazione regionale e dunque del ripianamento dei debiti contratti dalla NI ON del Fortore Molisano, il Commissario adottava il Decreto n. 35 del 15 novembre 2018 con il quale, sul presupposto di poter procedere alla locazione del cespite, revocava la precedente deliberazione 37/2005, disponendo la riacquisizione del bene al proprio patrimonio.

6. Il Comune di Riccia proponeva ricorso (e successivi motivi aggiunti) dinanzi al TAR Molise, al fine di veder riconosciuta l’illegittimità della delibera sopra citata e degli atti consequenziali adottati dal Commissario.

7. Il ricorso veniva respinto con sentenza n. 125 del 19 aprile 2023.

8. Di tale sentenza, il Comune di Riccia ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ I. ERROR IN IUDICANDO. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE. ERRONEITÀ NELLA RICOSTRUZIONE DEI FATTI. ERRONEITÀ NELL’INTERPRETAZIONE DELLA NORMATIVA REGIONALE. VIOLAZIONE DI LEGGE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. MOLISE N. 6 DEL 24 MARZO 2011. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. MOLISE N. 22 DEL 19 OTTOBRE 2012. ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO PER DIFETTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA E DEL POTERE DI REVOCA DEL COMMISSARIO LIQUIDATORE. ECCESSO DI POTERE. TRAVISAMENTO DEI FATTI; IN SUBORDINE II. ERROR IN IUDICANDO. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DI LEGGE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. MOLISE N. 6 DEL 24 MARZO 2011. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. MOLISE N. 22 DEL 19 OTTOBRE 2012. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 54, COMMA 3, D.LGS. 42/2004. ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO. ECCESSO DI POTERE. TRAVISAMENTO DEI FATTI”; III. ILLEGITTIMITA’ DEL PROVVEDIMENTO DI REVOCA PER CARENZA DI PRESUPPOSTI E SEGNATAMENTE PER CARENZA DELL’INTERESSE PUBBLICO ANCHE IN RELAZIONE ALL’ART. 21 QUINQUIES DELLA LEGGE 241/90 SMI; IV. SULLA ASSERITA NON UTILIZZABILITA’ DELL’IMMOBILE PER CARENZA DI CERTIFICATO DI AGIBILITA’”.

9. Ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto, la NI ON del Fortore Molisano. Agli atti di causa risulta una costituzione in giudizio depositata in relazione ad altro ricorso.

10. Alla udienza pubblica del 12 dicembre 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

11. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto dal Comune di Riccia avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise n. 125/2023, con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento:

a) del decreto del Commissario liquidatore della NI ON del Fortore Molisano assunto al prot. n. 35 del 15.11.2018, avente ad oggetto la “ revoca della delibera del Consiglio comunitario n. 37 del 13.10.2005 ”;

b) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 23.4.2019, della nota del Commissario liquidatore del 22.02.2019 avente ad oggetto la “ restituzione immobile sito in Via Piano della Corte n. 5 ”.

12. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) è assodato (e sostanzialmente incontroverso) che la NI ON del Fortore Molisano non abbia mai perduto la proprietà del bene in discussione, di cui è rimasta in possesso attraverso il Comune di Riccia, che dal 2005 al 2018 ne ha conservato la mera detenzione;

b) l’operato del Commissario liquidatore non può dirsi esorbitante rispetto alle sue competenze; poiché l’immobile era rimasto nella sfera dominicale della NI ON, non avendo trovato alcun seguito la disponibilità al suo trasferimento manifestata al Comune sin dal 2005, il Commissario liquidatore di quest’ultima aveva non solo il potere, ma, ancor prima, finanche il dovere, per conservare integre le ragioni della NI, di riprendere la disponibilità materiale del cespite al fine di poterlo eventualmente mettere a reddito, onde far fronte al ripianamento delle passività della NI montana;

c) non è preclusiva la previsione di cui all’art. 10, comma 5, della L.R. n. 6/2011, che all’uopo attribuisce al Commissario “ ogni potere di governo ” per l’adozione, in via generale, di tutti gli atti amministrativi che si presentino necessari a garantire l'ordinario funzionamento della NI montana, fino all’esaurimento della fase di liquidazione del patrimonio dell’Ente; in questo senso ha proceduto il Commissario liquidatore, disponendo la contestata revoca onde impedire il depauperamento del patrimonio immobiliare dell’Ente in liquidazione, e per poter ricavare un’entrata finanziaria discendente dalla locazione del bene rientrato nelle disponibilità della NI montana, nella superiore finalità del ripianamento dei debiti dell’Ente, come imposto dall’art. 3 della L.R. n. 22/2012;

d) la revoca della deliberazione consiliare n. 37/2005 risulta disposta nel primario intento di dare in locazione l’immobile, “ data l’impossibilità di alienazione” ; impossibilità condivisa dallo stesso Comune di Riccia, cui il Commissario liquidatore si era rivolto preventivamente sondando l’eventuale sussistenza di un suo interesse all’acquisto del bene, come emerge dalla nota prot. n. 761/2018, riscontrata dal Comune proprio nel senso della impossibilità di procedere all’alienazione del cespite;

e) l’art. 3, comma 3, della L.R. n. 22/2012 fa riferimento all’alienazione dei beni del patrimonio disponibile rimasto in capo alla NI ON quale principale mezzo al fine di far fronte al ripianamento delle passività dell’Ente; tale norma non esclude affatto la possibilità di perseguire siffatto obiettivo anche con strumenti diversi; rileva in proposito l’art. 10, comma 5°, della L.R. n. 6/2011, che, nel disciplinare l’attività dei Commissari liquidatori, rinvia comunque anche “ ai principi previsti dall'ordinamento degli enti locali ”, contenuti nel d.lgs. n. 267/2000;

f) trovano applicazione in materia le regole sulla gestione delle spese contenute nel capo IV del d.lgs. n. 267/2000, e, in particolare, il combinato disposto dei suoi artt. 193, comma 3°, e 194, comma 3°, dai quali emerge che per il finanziamento dei debiti fuori bilancio possono essere comunque utilizzate “ tutte le entrate ” dell’Ente, comunque denominate, ivi incluse, dunque, pure quelle provenienti dalla locazione degli immobili;

g) non ha pregio nemmeno la tesi del ricorrente per cui la natura “di durata” del rapporto di locazione risulterebbe per ciò stesso incompatibile con il carattere squisitamente temporaneo della gestione liquidatoria; nessuna norma o principio di legge impedisce alla gestione commissariale di stipulare rapporti di durata, ove ciò avvenga, in assenza di alternative praticabili, al fine di procurare all’Ente in liquidazione delle disponibilità economiche per far fronte ai propri debiti.

h) l’eventuale cessazione della gestione commissariale in epoca antecedente alla scadenza del contratto di locazione non rende certo per ciò solo recessivo l’interesse a conseguire medio tempore un’entrata da utilizzare per il ripianamento delle passività e per la gestione corrente dell’Ente fino alla definizione della procedura di liquidazione.

i) è stata proprio la messa in liquidazione della NI ON a comportare quel “ mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento ” cui la norma subordina il corretto esercizio del potere di revoca in autotutela; il Commissario liquidatore della NI, per effetto dell’estinzione e della messa in stato di liquidazione del patrimonio comunitario, si è visto difatti tenuto per legge a tutelare le ragioni dell’Ente adoperandosi per impedire il depauperamento del suo patrimonio (e non danneggiare i creditori) e tentare, anzi, di valorizzarlo.

Il mutato assetto della NI ON ha dunque pienamente legittimato la revoca contestata in giudizio, giustificando una nuova e diversa valutazione dell’interesse pubblico originario;

l) il Commissario liquidatore si è limitato, in occasione del proprio provvedimento, a “prendere atto” dell’assenza di un certificato di agibilità, e, conseguentemente, della impossibilità di un utilizzo attuale del bene; pertanto, il Commissario ha fatto luogo ad una mera constatazione fattuale incidentale, senza nemmeno un riverbero effettivo sulla motivazione posta a base del suo atto di revoca; ciò comporta l’inammissibilità dell’ultima censura per carenza d’interesse.

13. L’appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) l’espropriazione del cespite oggetto del provvedimento impugnato, benché realizzata dalla NI ON in qualità di soggetto attuatore del mirato progetto di costituzione della “Accademia Ricciana del Restauro”, era integralmente finalizzata al soddisfacimento dell’interesse pubblico consistente nella valorizzazione del patrimonio storico ed artistico del Comune di Riccia;

a.1.) l’appropriazione dell’immobile avrebbe consentito la ricostituzione dell’unitarietà strutturale e funzionale del complesso castellano, per la successiva valorizzazione tramite le iniziative programmate dall’Amministrazione; la circostanza che il progetto non abbia trovato la propria conclusione, non può ritenersi ostativa al perseguimento del pubblico fine, dovendosi quindi ritenere che la naturale collocazione del fabbricato di Piano della Corte debba coincidere con il patrimonio comunale;

a.2.) sarebbe forzato ritenere che, dall’art. 10, comma 5, L.R. 6/2011, si possa far discendere la legittimità del provvedimento di revoca adottato dal Commissario liquidatore, al quale veniva fondamentalmente riconosciuta la possibilità di sostituire la propria unilaterale volontà a quella dei quaranta consiglieri determinatisi anni addietro nella cessione gratuita dell’immobile, di fatto equiparando la gestione liquidatoria alla gestione tipica del Commissario Straordinario;

a.3.) lo stesso Commissario liquidatore, nella stesura del decreto, ha affermato espressamente di agire “ ai sensi dell’art. 48 del T.U.E.L. 18 agosto 2000, n.267 ”; la citata disposizione, nello statuire circa le “ competenze delle giunte ”, espressamente dispone che l’organo esecutivo debba eseguire gli indirizzi di quello deliberativo, non essendo possibile che il primo si sostituisca al secondo rideterminandone la volontà in precedenza espressa;

a.4.) il TAR avrebbe errato anche nel ritenere soddisfatta la previsione di cui alla lettera d) dell’art. 3, L.R. 22/2012, il quale prevede espressamente che “ per i beni del patrimonio disponibile in uso di enti locali, occorre prioritariamente acquisire l'eventuale manifestazione d'interesse dell'Ente all'acquisto della proprietà ”;

a.5.) la richiesta in merito alla manifestazione di interesse, apparentemente appagata con l’inoltro della nota prot. n. 761 del 27 settembre 2018, non potrebbe dirsi conforme alle prescelte modalità di cessione del bene;

a.6.) la NI ON avrebbe dovuto sì domandare la cennata manifestazione d’interesse, ma esclusivamente nella direzione dell’acquisto a titolo gratuito; l’Amministrazione comunale avrebbe potuto definitivamente o meno provvedere alla stipulazione dell’atto di trasferimento della proprietà fino a quel momento mancante, anziché vedersi privata di una prerogativa che, pur non in concreto esercitata, rimaneva pur sempre esercitabile;

b) nel validare il provvedimento impugnato in primo grado, il TAR avrebbe obliterato ogni valutazione inerente al carattere “culturale” del bene, tutelato ex art. 10 d.lgs. 42/2004; dando atto dell’impossibilità di addivenire ad un’alienazione dell’immobile, il decreto commissariale disponeva la revoca della precedente deliberazione consiliare sul falso presupposto di potersi liberamente determinare nella locazione del bene, in violazione di quanto stabilito dagli artt. 54 e ss. d.lgs. 42/2004;

c) il motivo di interesse pubblico sotteso alla revoca si identifica nella intenzione di utilizzare l’immobile per far fronte al ripianamento delle passività derivanti dal riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio di cui all'articolo 194 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, mediante alienazione del patrimonio disponibile; tale interesse, però, non potrebbe essere perseguito, atteso l’accertato carattere di inalienabilità del bene e la impossibilità di locarlo a privati;

c.1.) neppure può ritenersi mutata la situazione di fatto per la quale il Consiglio comunitario deliberava di cedere l’immobile gratuitamente al Comune di Riccia; difatti il fabbricato, oggi come allora, non può essere scisso dall’insieme degli immobili di proprietà del Comune di Riccia che costituiscono il complesso castellano e tra loro legati da un indissolubile nesso che conferisce all’intero complesso carattere di unitarietà funzionale, strutturale e di gestione; inoltre, l’ente beneficiario dell’intero finanziamento con il quale la NI ON ha provveduto ad acquisire l’immobile è stato e rimane il Comune di Riccia;

d) il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche nella parte in cui dispone il non utilizzo dell’immobile per mancanza del certificato di agibilità; e infatti, l’immobile presenta tutte le condizioni di agibilità che gli conferiscono idoneità all’uso cui attualmente è destinato.

14. Le censure, così sintetizzate, ribadite nella sostanza nella memoria depositata l’11 gennaio 2024, possono a questo punto essere esaminate congiuntamente attesa la loro manifesta infondatezza.

14.1. Va intanto premesso, in punto di fatto, che il Commissario liquidatore, con nota prot. n. 761 del 27 settembre 2018, ha invitato il Comune appellante a manifestare l’interesse all’acquisto del fabbricato per cui è causa.

14.2. Il Commissario liquidatore ha quindi proceduto alla revoca della deliberazione consiliare n. 37 del 2005.

14.3. Il Comune di Riccia non rilasciava immediatamente l’immobile e la questione del mancato rilascio vedeva un epilogo dinnanzi al Tribunale Ordinario di Campobasso che, con sentenza pubblicata in data 30 gennaio 2024, condannava “ il Comune di Riccia al rilascio in favore della COMUNITA’ MONTANA del FORTORE MOLISANO, in persona del l.r.p.t., dell’immobile sito in Riccia alla Via Piano della Corte n. 5, in catasto al foglio 71, p.lla 2 sub 1 e 2 e p.lla 3 sub 2 ”.

14.4. In diritto, la questione è di pronta e agevole soluzione. L’art. 10 comma 5 lettera b) della L.R. 24 marzo 2011, n. 6, nel testo vigente ratione temporis, nel prevedere le competenze dei Commissari liquidatori, così disponeva: “ esercitano, con propri decreti, ogni potere di governo finalizzato alla liquidazione della soppressa NI montana, adottando gli atti amministrativi necessari a garantire, senza interruzioni, l'ordinario funzionamento della stessa fino alla definizione della procedura di liquidazione ”.

14.5. L’immobile per cui è causa era sicuramente di proprietà della NI ON e il Commissario liquidatore aveva il preciso compito di procedere ad adottare “ gli atti amministrativi necessari” tra cui, sicuramente, quello volto al recupero di un immobile ceduto a titolo gratuito al fine di salvaguardare il patrimonio del soggetto giuridico posto in liquidazione. La questione è talmente pacifica che, più che una scelta per il Commissario, si deve concludere nel senso che l’organo liquidatore si trovava in una condizione di obbligo.

14.6. E, d’altronde, se il Comune di Riccia avesse mostrato effettivo interesse per l’immobile in questione, si sarebbe attivato a seguito della nota prot. n. 761 del 27 settembre 2018.

14.7. Va poi osservato che tutte le considerazioni che coinvolgono l’applicazione del d.lgs. n. 42/2004 sono del tutto inconferenti tenuto conto che il decreto impugnato non ha fatto altro che revocare un provvedimento con cui si era manifestata la volontà di donare l’immobile al Comune di Riccia. Una decisione fondata su una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, e uno stato del procedimento del tutto al di fuori del perimetro di applicazione del d.lgs. 42/2004. E, d’altronde, non si vede quale altra situazione nuova più rilevante di una liquidazione di un ente potrebbe essere rappresentata.

14.8. La censura relativa all’agibilità dell’immobile è, come correttamente statuito dal TAR, inammissibile per difetto di interesse. La motivazione con cui il primo Giudice ha dichiarato inammissibile la censura può essere qui riportata, perché, come del resto tutta la sentenza, merita integrale conferma: “ dalla semplice lettura del provvedimento impugnato emerge che il Commissario liquidatore si è limitato, in occasione del proprio provvedimento, a “prendere atto” dell’assenza di un certificato di agibilità, e, conseguentemente, della impossibilità di un utilizzo attuale del bene.

Pertanto, come ha messo in rilievo la difesa dello stesso Commissario, quest’ultimo, sul punto, ha fatto luogo ad una mera constatazione fattuale incidentale, senza nemmeno un riverbero effettivo sulla motivazione posta a base del suo atto di revoca ”.

15. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise n. 125/2023.

Condanna il Comune di Riccia al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in € 5.000/00 (cinquemila) oltre accessori e spese di legge in favore della NI ON del Fortore Molisano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO