Pubblicato il 20/02/2025

N. 01447/2025REG.PROV.COLL.

N. 00059/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 59 del 2022, proposto da EM SI, EL DE IN, AT SS, IA ES, PP ON, rappresentati e difesi dagli avvocati Marcello Vigano', Assunta Brunetti, Lorenzo Spallina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RL NI, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Vigano', Lorenzo Spallina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
LE NI, rappresentato e difeso dall'avvocato Assunta Brunetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Impruneta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato LE Renzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mariagiulia Giannoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio "Le Fornaci", rappresentato e difeso dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IZ LO, LU DE PI, IM TI, OL DE PI, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Primera) n. 1397/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Impruneta e di Consorzio "Le Fornaci";

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Cons. Sergio Zeuli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile, per tardività, il ricorso proposto dalla parte appellante avverso i seguenti atti: a) delibera del Consiglio comunale di Impruneta n. 82 del 21 settembre del 2017 di approvazione del piano attuativo TRm08; b) delibera del Consiglio comunale di Impruneta n. 51 del 27 giugno del 2017 con cui è stato adottato il piano attuativo; c) verbale della conferenza dei servizi ex art. 23 PIT-PPR del 13 settembre del 2017; e dei motivi aggiunti, proposti dalla parte avverso i seguenti atti: d) convenzione urbanistica del 18 luglio del 2014 stipulata tra Comune di Impruneta e F.P. Spa; e) delibera del Consiglio comunale di Impruneta n. 65 del 10 luglio del 2014.

A sostegno del gravame la parte appellante espone le seguenti circostanze:

con delibera consiliare n.82 del 21 settembre del 2017 il comune di Impruneta, all’esito di un complesso iter procedimentale, approvava definitivamente il piano d’iniziativa privata presentata dal Consorzio Le Fornaci, per l’attuazione della scheda di trasformazione urbanistica TRm08, che prevede la demolizione di due fornaci del cotto, situate in via delle Fornaci e via di Cappello, per un volume di 41.871,63 mc. con trasformazioni in edifici in prevalenza residenziali in opera di urbanizzazione primaria, fra cui una nuova strada ed altre opere infrastrutturali;

l’intervento si inserisce in un quadro complesso, delineato dal piano strutturale del 2008 e da un protocollo d’intesa del 2008, recepito nel regolamento urbanistico del 2012;

il piano strutturale fissava, tra gli obiettivi strategici, sia la valorizzazione della produzione del cotto, che l’allontanamento di attività rumorose ed inquinanti dal tessuto abitativo;

con riferimento all’UTOE5-Impruneta, il piano prevedeva l’obbligo, tramite regolamento urbanistico, di disciplinare il trasferimento delle attività produttive incompatibili, che poteva essere incentivato solo se veniva fornita adeguata garanzia al mantenimento e/o al potenziamento nel territorio delle attività produttive e manifatturiere legate al cotto;

il 19 giugno del 2008 veniva stipulato un protocollo d’intesa tra il comune e le società Pesci Spa e Cotto REF Spa, proprietarie degli stabilimenti in via delle Fornaci e via di Cappello, che si obbligavano a realizzare nuovi stabilimenti fuori dall’abitato, in un’area di proprietà della Pesci S.p.a., all’epoca adibita ad attività estrattiva, previa necessaria variante urbanistica;

esse si obbligavano altresì a mantenere il numero dei loro addetti, pari a 5 per la Pesci Spa e a 14 per la Cotto REF Spa per un totale di 19;

stante l’importanza economica degli investimenti da attivare, il comune riconosceva la possibilità di riutilizzare, a fini residenziali, le volumetrie degli stabilimenti in via delle Fornaci e in via di Cappello;

il protocollo veniva recepito nel regolamento urbanistico del 2012, tramite la scheda TRm08 che prevede che nessun recupero delle volumetrie sarebbe stato possibile, se non si fossero realizzati, previa adozione di specifici atti di governo, i nuovi stabilimenti in via Chiantigiana per il Ferrone, pari a 25.400 mq. di SUL, destinati ad accogliere le esistenti attività produttive, con il trasferimento da attuarsi nel rispetto degli obblighi assunti dagli operatori nel protocollo del 19 giugno del 2008;

nel frattempo, lo scenario economico subiva mutamenti perché, nel 2011, la Cotto REF cessava definitivamente l’attività, mettendo in mobilità otto dipendenti, mentre nel 2012 la Pesci SPA subiva trasformazioni e, prima di fallire, conferiva l’azienda alla F. P. Spa;

inoltre l’area in via Chiantigiana per il Ferrone (Cava Pesci), non risultava più soggetta a variante urbanistica occorrente per realizzare i nuovi stabilimenti;

con nota del 14 maggio del 2014 la F.P. Spa chiedeva al comune di rivedere gli impegni assunti nel 2008 e, nonostante possedesse meno del 2% degli immobili, e nessun terreno del comparto, in assenza di piano attuativo si dichiarava disponibile a realizzare, in via anticipata, opere di urbanizzazione secondaria, nella specie, la scuola, a valere quale scomputo degli oneri relativi agli interventi previsti nella scheda TRm08;

preso atto di tale richiesta, con delibera n.65 del 10 luglio del 2014, il comune individuava, quale opera di urbanizzazione esterna al comparto, la scuola dell’infanzia in località Sassi Neri, ponendo a carico del privato gli oneri di realizzazione della progettazione dell’intero comparto scolastico (infanzia e primari);

l’ente approvava lo schema di convenzione con la F.P. Spa, regolamentando le modalità di realizzazione della scuola, i criteri di scomputo degli oneri di urbanizzazione e le modalità di predisposizione della progettazione;

infine il comune deliberava l’intenzione di adeguare il protocollo del 2008 e di consentire la delocalizzazione delle attività anche in strutture già esistenti e diverse rispetto all’area di via Chiantigiana per il Ferrone;

il 18 luglio del 2014 veniva stipulata la convenzione urbanistica fra comune e F.P. spa, con cui la società si impegnava a realizzare la scuola dell’infanzia e a predisporre la progettazione del comparto scolastico;

a variazione degli impegni assunti, le parti stabilivano che il trasferimento delle attività poteva effettuarsi anche in altro luogo, per consentire la realizzazione di nuovi stabilimenti, preferibilmente, in edifici già esistenti;

sempre a variazione degli obblighi del 2008 la F.P. Spa si impegnava a mantenere attività produttive legate al cotto, nonché a mantenere il numero di addetti ed assumere otto addetti della Cotto REF;

in sintesi, anziché prendere atto dei cambiamenti, il comune disattendeva le previsioni urbanistiche, modificava la portata degli obblighi e consentiva alla F.P. Spa unica azienda rimasta attiva, di recuperare le volumetrie dello stabilimento della Cotto REF che era già cessata;

il 9 febbraio del 2017 la F.P. Spa, Inimi SrL. e Cotto Ref srl costituivano il Consorzio “Le Fornaci” che presentava il piano attuativo TRm08;

con delibera n.51 del 27 giugno del 2017 il comune di Impruneta adottava lo schema di convenzione accessiva, revocava la delibera n.65/2014 nella parte in cui prevedeva la realizzazione della scuola d’infanzia quale opera a scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria, riconoscendo, quale risarcimento ed indennizzo, la somma di euro 260.374,00;

con verbale del 13 settembre del 2017 la conferenza dei servizi ex art.23 PIT-PPR riteneva rispettate le prescrizioni contenute nella disciplina dei beni paesaggistici;

con delibera n.82 del 21 settembre del 2017 il comune approvava definitivamente il piano attuativo TRm08, l’atto restava pubblicato sull’albo pretorio dal 27 settembre 2021 al 12 ottobre del 2021;

con ricorso al TAR Toscana, notificato l’11 dicembre del 2017, iscritto al R.G. 37/2018 gli appellanti, residenti e proprietari confinanti, impugnavano la delibera di approvazione del piano n.82 del 2017, la delibera di adozione n.51/2017, nonché il verbale della conferenza di servizi del 13 settembre del 2017, la convenzione urbanistica del 18 luglio del 2014 e la delibera n.65 del 2014;

deducevano l’inserimento degli interventi in un territorio fragile, trattandosi di zona collinare formatasi con materiale da riporto, dunque insicura sotto l’aspetto edificatorio;

oltre a ciò segnalavano anche il negativo impatto sul paesaggio che l’opera avrebbe avuto;

successivamente, con motivi aggiunti, venuti a conoscenza della contaminazione naturale e antropica da amianto e da metalli pesanti, proponevano ricorso per motivi aggiunti contestando la violazione delle norme del codice dell’ambiente.

La sentenza impugnata ha dichiarato l’irricevibilità, per tardività, del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

1) Erronea dichiarazione di irricevibilità del ricorso: violazione dell’art. 41 c.p.a., dell’art. 16 co. 10 legge n.1150/42 e dell’art. 124 D.lgs. 267/00 sia con riferimento all’impugnazione della delibera n. 82 del 21 settembre del 2017 che della delibera n.51 del 27 giugno del 2017, che della delibera n. 65/2014, che della convenzione urbanistica del 18 luglio del 2014

2) Erronea dichiarazione di irricevibilità dei motivi aggiunti: violazione dell’art. 43 c.p.a.;

3) erronea condanna alle spese; 4) incompetenza; 5) Violazione del procedimento per l’approvazione del piano; 6) Violazione degli artt. 6 e 7 D.lgs. 152/06, art. 16 co. 12 legge 1150/42, art. 5-bis L.R. Toscana 10/2010; 7) Violazione del PIT-PPR; 8) Violazione del Piano Strutturale; 9) Violazione del Regolamento Urbanistico.

2. Si sono costituiti in giudizio il comune di Impruneta e il Consorzio “Le Fornaci”, entrambi contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello contesta la declaratoria di irricevibilità del ricorso introduttivo per tardività, ritenendo che la sentenza gravata abbia fatto mal governo della regola dettata dall’art.41 del c.p.a.

Il primo giudice, dopo aver preso atto che il ricorso era stato notificato l’11 dicembre del 2017, ha rilevato che i provvedimenti gravati – cioè le delibere consiliari nn.51/2017 e 82/2017 erano state pubblicate sul Bollettino Ufficiale della regione Toscana (BURT), rispettivamente il 5 luglio del 2017, e il 27 settembre del 2017.

E poiché, ai sensi della legge regionale Toscana n.65 del 2014, da quest’ultima data decorrevano i sessanta giorni per l’impugnazione dei piani attuativi, ha ritenuto intempestivo il gravame, dichiarando l’irricevibilità del ricorso.

Al contrario, la parte appellante sostiene che al caso di specie dovesse trovare applicazione l’art. 16, comma 10, della legge n.1150 del 1942 che, per quanto riguarda gli strumenti attuativi, prevede che il decreto che approva il piano debba essere depositato presso il comune, oltre ad essere notificato ai proprietari di immobili vincolati.

Dunque solo dal deposito presso l’albo del comune (o sul sito istituzionale dello stesso) e solo al termine della durata della pubblicazione, decorrerebbero i termini per l’impugnazione.

Il motivo in esame ritiene che, dal punto di vista regolativo, vadano distinte l’efficacia del piano attuativo, dalla conoscenza legale dell’approvazione di esso, e che la prima sarebbe regolata dalla legge regionale, che prevede la pubblicazione della delibera di adozione sul BURT; per il profilo riguardante la pubblicazione (e i connessi aspetti impugnatori), la doglianza in esame ritiene che debbano trovare applicazione le prescrizioni della legge urbanistica statale, che, al ricordato comma 10 dell’art.16, prevede che la delibera sia pubblicata all’albo pretorio del comune,

Dunque, poiché solo da quest’ultimo momento, e segnatamente, dall’ultimo giorno in cui l’atto è in pubblicazione, decorrono i termini per l’impugnazione, il ricorso deve ritenersi senz’altro tempestivo.

3.1. Il motivo è infondato.

3.1.1. L’art. 111, comma 5, della legge regionale Toscana n. 65 del 2014 prevede che il piano attuativo di iniziativa privata, conforme alle previsioni dei piani operativi, “è efficace dalla pubblicazione dell’avviso di approvazione sul B.U.R.T. ed è reso accessibile anche sul sito istituzionale del comune. Qualora non siano pervenute osservazioni, il piano diventa efficace a seguito della pubblicazione sul B.U.R.T.”

La previsione, dunque, attribuisce alla sola pubblicazione sul BURT il valore di condizione di efficacia e di conoscenza legale, riservando al sito istituzionale del comune (il vecchio Albo Pretorio) la sola funzione di “pubblicità notizia”, come è evidente dall’uso del sintagma (il piano) “è reso accessibile” .

3.1.2. Né ha fondamento la distinzione proposta tra efficacia dell’atto e conoscenza legale, che non è contemplata, in via generale, né dall’art. 7 né tanto meno dall’art.41 del c.p.a. che, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, si limita a prevedere che il gravame va interposto dal giorno in cui è scaduto il termine della pubblicazione, che vale, evidentemente, sia quale condizione di efficacia che di legale pubblicità.

Pubblicazione che, nel caso di specie, trovava la sua regolazione nella norma regionale.

3.1.3. Anche a voler trascurare quanto appena osservato, in ordine all’infondatezza della distinzione tra il piano dell’efficacia e quello della conoscenza legale, la doglianza che reclama l’applicazione del disposto del comma 10 dell’art. 16 della legge n. 1150 del 1942 è infondata, perché omette di considerare i principi, anche costituzionali, che regolano il concorso apparente fra norme.

3.1.3.1. Innanzitutto, la norma contenuta nella legge regionale, essendo più recente, prevale su quella statale in ragione del principio cronologico.

3.1.3.2. Essa prevale anche in ragione del principio di specialità, dal momento che l’art. 111 della legge regionale n. 65 citata, contempla specificamente i piani attuativi di iniziativa privata, mentre l’art. 16, comma 10, della legge urbanistica riguarda i soli piani particolareggiati ad iniziativa pubblica.

3.1.3.3. Infine, la prospettazione in esame è distonica rispetto alle previsioni costituzionali.

Infatti l’art. 117 della Costituzione riserva la materia del “governo del territorio” alla legislazione concorrente tra stato e regioni, il che significa che la legislazione di principio è attribuita alla competenza statale, mentre quella di dettaglio al legislatore regionale.

Nel caso di specie, non è seriamente dubitabile che le modalità attraverso le quali è disciplinata la pubblicazione, e quindi la pubblicità delle determinazioni adottate in subiecta materia attengano al secondo aspetto, con conseguente competenza (e prevalenza, in caso di conflitto) della normativa regionale.

3.2. Le considerazioni che precedono inducono a confermare l’arresto di primo grado, nella parte in cui ha ritenuto irricevibile, per tardività, il ricorso introduttivo del presente giudizio.

3.3. Medesima intempestività va ritenuta con riferimento all’impugnazione, avvenuta solo nel dicembre del 2017, della delibera di adozione del piano attuativo, risalente al 2014.

3.3.1. Infatti, se è tardiva l’impugnazione dell’atto ritenuto concretamente lesivo dalla parte, ossia quella della delibera n. 82 del 2017, a maggior ragione va ritenuta tardiva l’impugnazione dell’atto presupposto.

3.3.2. In disparte la considerazione che, a stare alla prospettazione della stessa parte appellante, già nel 2014 era evidente che il comune, consentendo il trasferimento delle attività produttive, aveva disatteso le prescrizioni urbanistiche vigenti, e dunque aveva sin da allora leso le legittime pretese degli allora ricorrenti, che, verosimilmente, avrebbero potuto (e dovuto) insorgere da quel momento avverso la ridetta deliberazione, il che, a fortiori , rivela l’intempestività del proposto gravame.

4. Il secondo motivo d’appello contesta la declaratoria di irricevibilità per tardività pronunciata dal giudice anche con riferimento ai motivi aggiunti, che, notificati a distanza di tre anni dalla impugnativa principale, avevano ad oggetto i provvedimenti già gravati col ricorso introduttivo, criticati sotto l’aspetto della violazione delle norme ambientali e paesaggistiche.

Decisione che si è fondata sulla considerazione che la mancata sottoposizione a VAS del progetto di cui si discute, risultava espressamente dalle premesse della deliberazione del 21 settembre del 2017, n. 82, dunque era nota alla parte sin dalla suddetta pubblicazione.

La parte appellante sostiene al contrario che l’indicazione dell’omessa sottoposizione alla procedura di valutazione ambientale, al momento dell’emanazione della decisione, rappresentava un’indicazione neutra, che è divenuta rilevante solo in seguito, allorquando si ebbe contezza della contaminazione ambientale da amianto e da metalli pesanti che caratterizzava il sito, a seguito delle analisi effettuate da Publiacqua – non soggette a pubblicazione, dunque non immediatamente conoscibili dagli appellanti - in un’area confinante col comparto, che trovarono conferma nei successivi accertamenti che riguardarono i “Sassi neri” e nei carotaggi eseguiti in altra zona, pure interessata dal progetto.

4.1. Il motivo è infondato.

4.1.1. Innanzitutto la delibera n. 82 del 2017 esplicitava le ragioni per le quali il piano attuativo di iniziativa privata non fosse assoggettato a VAS, risiedenti nella duplice constatazione che il piano attuativo non comportava variazioni allo strumento sovra-ordinato e che quest’ultimo era stato sottoposto alla ridetta valutazione.

Si trattava, dunque, di una motivazione precisa e circostanziata, che avrebbe dovuto essere – e non lo è stata – tempestivamente censurata dai ricorrenti.

4.1.2. Le considerazioni che precedono dequotano la doglianza in esame.

Per completezza va aggiunto che le indagini che, secondo la parte appellante, avrebbero attualizzato l’interesse alla proposizione dei motivi aggiunti, riguardavano un’area diversa da quella in località “Sassi Neri”, lontana dai terreni di proprietà dei ricorrenti, in riferimento alla quale il piano di caratterizzazione ha invece escluso la necessità di una bonifica.

Medesima lontananza, e connessa carenza di interesse, riguardava l’area su cui vennero eseguiti i carotaggi, fatto, questo, pure addotto dalla parte appellante quale elemento idoneo a rimetterla in termini per la proposizione dei motivi aggiunti.

4.1.3. Infine a tutto concedere, la tempestività della loro proposizione non sarebbe in alcun modo verificabile, posto che, nella stessa prospettazione di parte, non è dato evincersi, né è dimostrato, quale sarebbe stato il momento dal quale la stessa ebbe piena contezza delle ragioni che la indussero a ritenere che i provvedimenti emessi dall’amministrazione fossero anche lesivi del bene giuridico ambientale.

Il che dequota definitivamente la doglianza in esame.

5. Il terzo motivo d’appello contesta la condanna alle spese di lite pronunciata dal primo giudice.

5.1. Il motivo è infondato innanzitutto perché risulta correttamente applicato, in quella decisione, il principio di soccombenza processuale.

5.2. In secondo luogo e comunque, perché la scelta di quel giudizio riveste carattere discrezionale, che, come tale, è sottoponibile a sindacato in appello nei soli casi-limite di abnormità o palese irragionevolezza, che, come appena osservato, non sono configurabili in relazione alla suddetta pronuncia. (Cfr. Consiglio di Stato sez. V, 5 novembre 2024, n.8817, secondo cui: “La condanna alle spese di giudizio comminata dal giudice di primo grado, in quanto espressiva della discrezionalità di cui dispone il giudice in ogni fase del processo, può essere modificata in appello solo se è modificata la decisione principale e non è sindacabile, salvo manifesta abnormità.”

6. Tanto premesso l’infondatezza dei motivi di appello coi quali la parte contesta la declaratoria, in rito, di irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, rende superflua ed irrilevante l’analisi degli ulteriori motivi, coi quali, nel merito, la parte contestava la legittimità dei provvedimenti impugnati.

Al rigetto dell’appello consegue la condanna della parte al pagamento delle spese processuali, in applicazione del principio di soccombenza, e che si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 6000,00 (euroseimila,00), da corrispondere in ragione della metà della somma per ciascuna di esse, alle due parti appellate costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebrata da remoto del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO